第三次农业危机与政策建议.docx

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第三次农业危机与政策建议

第三次农业危机与政策建议

——基于老家村的观察

原载：

中国乡村发现

湖南省社会科学院新农村建设研究中心特约研究员 刘放生

  2008年4月16日，我在《中国乡村发现》的座谈会上讲了农业正在遭遇第三次危机的观点，因为会议时间的限制，没有展开来讲。

现就何谓第三次农业危机、农业何以危机、如何解除危机三个问题，讲一些情况。

限于篇幅，文中没有对“农业危机”的概念作详尽的引述，只用事实来说话。

基于一个村的视角，是因为：

社会学家费孝通认为，提供人们社会生活的较完整的切片，以一个村为单位最为合适。

我国在相当长的时期内，农业经营仍是以农户为基本经营单位，如果一系列的农业政策，对于一个上百户甚至数百户的行政村来说，一点影响都没有，那是例外的事。

老家村是生我养我的地方，参加工作后的节假日，我都在这里度过，此前又在此居住了七年之久，用50多年的经历和七年的连续观察写成的文字，心里踏实些。

   农业正在遭遇第三次危机

   老家村是湘南山区与丘陵区相联的一个小村，全村现有6个村民小组，分属两条小河流域，600余人，400余亩水田，200多亩旱土，2000多亩山林。

建国后，村里的农业生产，大体上经历了三次危机，呈现出一个“痛，并快乐着”的生动发展过程。

   第一次危机是1960年前后，农产品极度短缺，威胁了人们的生命安全，解决的办法非常简单，几个字的政策就搞定了。

先是“三自一包”，后是“队为基础”。

“三自一包”就是自留地、自留山、自留畜和包产到户。

老家村的“包产到户”，从1962年春插后实施，一季水稻生产的周期，几个月的时间，面貌一新。

1963年的春节，有了拜年的声音，放鞭炮，玩灯，小孩子还有了过年的小红包。

以后是近二十年的“队为基础”，直到再次回到“包产到户”，危机才最终解除。

从1960年代初的“三自一包”到1980年代初的“家庭承包”，实质上是一次危机解除的两个不同阶段。

   第二次危机是1990年代末的几年，主要农产品卖不出去，不值钱。

这一次危机也有十几年的过程，大约从1984年就开始了，出现粮食“卖难”，以后多次小幅摇摆，还出现过收购粮食给农民打白条的事，到1990年代末形成危机的高峰。

1998年，早稻谷的收购结算价，张榜公布的只有每50公斤28元，而当时的农民上交的税费，老家村达到每亩100多元，个别年份达到174元。

在老家村的附近，还因此引发了持续数年的农民闹事，农村干群关系跌入谷底，引起中央高层和学者的严重关注。

到新世纪初，也是几个字的政策：

免除税费并实行农业补贴，危机一时偃旗息鼓。

   第三次危机是2007年，粮油肉，大涨价，且目前还在遭遇。

这一次是不是危机，不管局外怎么说，在农民眼里，是从更早点的时间，就显现出来了，几乎与第二次危机同步发展。

   何谓第三次农业危机

   正在遭遇的第三次农业危机，与第一次、第二次危机比较，最大的不同，是劳力出走城镇，农村、农业、农民的收益大量流失，以至于在一系列支农惠农业政策面前，农民从事农业的热情并没有表现出历史上有过的高涨。

   ——农业劳动力减少。

全村600余人，2000年外出188人，2001年外出328人，2006年外出就业和居住达430人，占总人口的75%，到2007年初，基本上没有剩余劳力可言。

外出的劳力中，有20余人从外省转入本地市县就业，但并不兼营农业。

在农村能常年劳动的20多人中，还有一些人由于种种原因，基本上不从业，只是耕种极少量的口粮田和种植少量的蔬菜，主要靠子女或夫或妻的城镇就业收入生活，由生产性农民变成了居住型农村人口。

   ——农业基础设施建设长期停滞。

农业投入分为当年生产性流动资金的投入和基础设施建设的投入。

当年农业生产所需流动资金，一般每亩400元以上，资金来源主要靠国家的粮食直补、剩余粮食销售收入、家庭内以工补农和部分农资由附近商店赊欠等办法来解决，一般不会求助金融资金。

在农业基础设施投入上，改革开放以后，村内出力出钱，兴修了约5公里的简易公路，通行到各村民小组，架设了入户电力供应线路，2006年又由农户自筹2万多元进行了户内电力改造，但与周围8个行政村一样，电力网改还没有进行，电钱杆东倒西斜，因变电容量不够，抗旱的不少日子，电灯不如油灯亮，电动抽水机无法开动。

到2007年底，村内还没有电信线路，主要靠手机，但不少的户内没有信号，我在老家居住的七年，都是把手机吊挂在屋内的梁柱上，接收断断续续的信号后，再走到有信号的地方回复来电和打出电话。

全村的农田大体上是溪谷垅田、二排田和冲排田各三分之一。

农田水利主要是两条小河和山塘供水。

全村有山塘66处，水面63亩，水深1至4米，容积为12万立方米，由于坡耕地退耕还林，山塘淤积较慢，灌田200亩，其余为两条小溪流灌溉。

历史上，每年冬春，都要出动大量劳力，轮流对水塘进行大修，在塘坝的内侧铺上一层黄土，夯实，减少渗漏，维修涵闸。

1980年代有少量维修，1990年代后，几无大的维修，至少有10处以上山塘荒废弃用。

抗旱时，大多是每户一个小电动抽水机，从河里抽水，有水抽到无水止。

农田田埂没有培护，保水能力减弱，有的四周杂草众生，成了病虫害的窝子。

道路长满柴草不能通行，水塘无人管理维修，弃耕荒废的水田自然退耕还林的至少有30多亩。

有一村民小组因山洪冲毁河堤，毁坏农田10多亩，经争取投资把河堤修复了，但却没有劳动力去平整水推沙压的农田，至今无法耕种。

2007年，是这个村干旱最为严重的一年，但不是无雨的时间最长，历史上种双季稻，连续无雨的时间达50多天，正常年景都能获得好收成，2007年全是种植一季稻，只是连续无雨40多天，干旱损失却是最重的一年。

各家各户都是一只电动抽水机，一直拥到河里抽水抗旱，有的古稀女人带上好几个孙子，在河边守水十几个昼夜。

我为实现不与乡亲争水抗旱的诺言，只好眼睁睁地看着自家的农田受旱。

撤消村民小组后，集体经济组织，既无组织，又无经济，村里至今仍负债数万元，毫无建设能力，远走他乡的农民更难于集资兴建公共设施。

   ——农田聚分两难。

建国后，农民有两次视田如草：

一次是1960年代的困难时期，农业产品“一平二调”，有的生产队农田弃耕荒废。

另一次是1990年代，当时的农业税费还没有全部取消，延长农地承包三十年不变时，因为负担，全村有34人放弃延包农田。

一对年过古稀的夫妻，没有儿子，女儿远嫁他乡，调整承包地时，因无劳力和税费负担，一再请求退出承包地，但碍于负担，大家一时不语，老头子当即气得命归黄泉，乡邻至今还说老头子是“被土地气死的”。

1992年延包至今，6个村民小组都没有变动承包地。

其中的原因是人口进进出出，流动性大，特别是跨县跨市跨省婚姻，不少没迁移户口，也没有登记结婚而生育子女，有的已多年与老家无往来，婚育情况无法搞清楚。

当前，农地家庭承包中有两个新情况：

一是无地人口增加。

据居住地村民小组的统计，农地延包时，有3户6人放弃延包，24户94人参与延包。

至2006年底，有15户的人口不增不减，有3户减少6人，有6户增加人口12人。

据测算，再过5年，还有10户要新增人口18人，计无地人口达到30人，年增幅在2%左右。

再过15——20年，将有三分之一的人口无地，三分之一的人口每人有2份地，三分之一的人口基本维持现有承包地面积。

引起无地人口累积的因素主要有：

农地延包30年并允许继承。

“少小离乡老大回”将成为今后相当长一个时期农民的生活方式，他们当然地要为“老大回”时留下基本的生存资料。

过去，这个村进入的城镇人口，主要是通过上大学、参军提干、招工招干、有计划的农转非，且进入城镇的户口中的成年人，基本上都有“铁饭碗”，没有后顾之忧。

如今，城镇就业打破了“铁饭碗”，近年虽有了农村的低保等保险，但城乡差距毕竟太大，因而，即使几代人早已入城，都不愿意放弃农田承包权。

免除农业税费并实行不断加大的农业直接补贴和允许出租，农地权益明显，农村人口减少的家庭在政策允许的承包期内不会轻易退出承包地。

农村人口寿命延长，相应延长了后代继承承包地的时间。

二是农田流转现状。

这个村的农地承包经营权流转，从1982年全面实行农田家庭承包以后约两年即已开始。

开始主要发生在家庭主要劳动力有本地其他就业的农户。

农地流转收益（地租），税费改革前，大体上有两种情形：

一种是无偿转给近亲至友耕种，承包户不收分文。

另一种是承包户向耕种者收取少量稻谷，一般是每亩年稻谷100斤左右。

税费由承包户负担或由耕种户负担的都有，但到免除农业税费的前几年，流转农田的税费，实为挂账。

   免除农业税费并实行农业补贴后，农地流转大体上还是上述两种情形，但承包户的权益收益有了变化，这就是政府的几种农业补贴成了承包权的收益。

如2006年，流转的农田，政府的粮食直补，约为每亩28元，都为承包户所得。

其中还有24户、59亩流转的承包田，年收取每亩50斤左右的稻谷，作为地租，按当年收割期晒场交易价合38元左右。

既得政府直补，又收租谷的，两项合计每亩农田承包权收益约在65——70元之间，约占当地中等农田一季稻的10%。

到了2007年，情况又发生了变化。

全村53户流转的139亩农田，除得到政府粮食直补每亩约50元外，全都不再收取租谷。

直接原因是农业粮食生产成本上涨，尤其是劳动力的价格上涨过快。

当地零工工价由1999年的日15元上涨到2007年的50元，种粮户的效益明显减少，因而一些在乡种粮的农户，心照不宣地“要租就不作田”。

承包地流转中，政府的补贴，成为农地地租的底线。

对此，一些耕种户认为，政府的粮食直补应补给耕种者。

但一些流出户却认为：

承包权不能只是个“空的”。

农地承包以后，税费改革之前，有的户不作田，把田转给他人作，不管收益好坏，都收了谷（租）。

现在政府给了补贴，承包户不再收谷（租）了，作田收入由作田户全得了。

如果把补贴给作田户，承包户分文不得，承包户就又会回到实行政府补贴之前，照样收谷（租），结果一样，还多了一些手脚，农地有租，天经地义。

再者，就多数地方来说，流转的农田面积是少数，多数户耕种自我承包的农田。

   ——农业产品单一，总量减少。

老家村是个优秀的传统农业村，历史上农业主产有稻谷、红薯、豆类、苎麻、生猪、禽类、中药材、油茶、竹木。

尤其是粮食、苎麻、生猪、油茶、中药材等，远近闻名。

一年之中，劳动满负荷运行。

是典型的传统农业。

现在，由于劳力出走，基本上只有稻谷、林木和少量油菜，双季稻逐步变成一季稻，生猪头数已连续几年屈指可数，有的季节，全村没有一头猪，到目前，尽管猪价上涨，全村仍只有一头母猪。

历史上有名的苎麻和油茶，几近绝迹。

据与农民估算，2007年与1980年代中期至1990年代初比较，除油菜种植增加以外，粮食在品种改良、复种面积减少两抵后，年约减少5万公斤，减少25%左右。

出栏肉猪减少200头以上，减少95%以上。

茶油减少1500公斤以上，减少80%以上。

红薯减少10万公斤以上，减少70%以上。

豆类、杂粮等减少都在60%以上。

越来越劳动力弱小的农民，要用越来越少的耕地，生产越来越多的食品，供应越来越多的人口。

           第三次农业危机的原因

   改革开放前，尽管劳力多，但整年无闲空。

一年的基本劳动日程是：

开春过后，用牛力翻耕农田，挑运堆制猪牛粪肥，有时还刹青刨草皮积肥，整田育水稻和红薯等秧苗，移栽早稻，种植瓜果蔬菜，收割头季苎麻，移栽红薯，培育晚稻秧苗，积制晚稻肥料，抢收早稻，移栽晚稻，车水抗旱，收割二季苎麻，种植秋季红薯或荞麦，备耕冬季油菜，采摘油茶，收割晚稻，移栽油菜，挖储红薯，点播蚕雪豆或小麦，收割三季苎麻，采收中草药材，冬春农田基本建设，给苎麻培土施肥。

这样一年下来，加上农作物防治病虫害，各种养殖业，手工业和家庭副业，基本没有空闲，是典型的传统农业。

   改革开放三十年来，随着工业化、社会化的发展和科学技术的进步，农村发生了一系列对传统农业的颠覆性变化：

   一是工业集中到城镇。

乡村工业尤其是手工业与农业紧密结合的状况解体了，农业生产的空闲时间没有了出路。

竹木加工、砖瓦烧制、酿酒、豆腐等千百年来的乡村工业，早已燃放了入城的鞭炮。

在这个村及周围数十个村，除碾米以外，几乎没有了工业，且再兴办的可能性极少。

   二是新的农业生产要素替代了原有的生产要素。

如人力、畜力、粪肥等由电力、机械和化肥等工业品替代了。

   三是农业内部各业的专业化。

如畜禽、蔬菜、果木等，生产逐步走向了专业化，千家万户的生产效益下降而退出了生产。

   四是农业生产各个环节的分工以惊人的速度得到了发展。

如种子、耕地、收割等环节逐步走向了专业化、商品化，拿钱购买。

   上述四大变化，一方面，农民是高兴的。

每当谈起这些变化，他们都会喜上眉梢，满脸灿烂。

当联合收割机第一次开进冲口的农田时，我陪同年过九旬的老母亲前去观看，老母亲看了又看，连声说：

“还是社会主义好”，后来还多次对人兴奋过。

一些年长的村民说，过去讲“三山六水一分田，九分闲人一分耕”，现在已远不是“一分耕”了，一个农民可以种更多的田，养活更多的人。

2006年，村里就有一农户种了20多亩水田。

大家认为，如果能够充分利用现有的农业技术，并加快解决水稻秧苗移栽等技术问题，夫妻二人已能耕种数十亩、上百亩农田，且比中国历史上一个劳力耕作数十亩农田要轻快的多，产量要多得多。

   但另一方面，四大变化也加快了农村、农业和农民收益的大量转移：

   一是农村劳力收益的转移。

大量劳动力进入城镇，也就同时把劳力创造的大量税收、利润和消费转移到了城镇。

全村外出就业的劳动力380余人，按全国2007年就业人员76990万人、税收49449亿元计算，人均提供税收7000多元。

据此，全村外出就业人员计为国家提供税收200万元以上。

   二是农业生产收益的转移。

随着农业分工分业的发展，农业粮食的商品化投入由改革开放前的20%提高到60%以上，甚至更多。

这就相应地增加了农业的成本，减少了农业的收益。

这些净收入那里去了？

通过农民的生产购买，转移到了涉农的能源、化学、机械等行业的就业、利润和税收。

商品化投入提高的过程，也是农业收益转移的过程，商品化生产投入的比例越高，农业收益流出的比例越大，“政府转移支付，农业效益转移”同步发展，“种田靠补贴”成了新的流行语。

   三是农民生活消费的转移。

改革开放前，农民是自给自足的。

但到了现在，多数家庭除了大米和少量蔬菜外，绝大部分生活消费品依靠城镇购买。

而且随着交通的发达，农民购买活动的半径迅速扩大，不少的购买已远远越过了乡，越过了县，进入了城市。

相应的，农民通过购买创造的就业、利润和税收，也就流失的更多更远。

   上述三大收益的转移，远远地超过了农业税费改革前农村支持城市的额度。

   在农业生产的几大要素中，劳动力和资金这两大要素都转移了，农村的衰落，农业的萎缩，农民的贫弱，也就不可避免的了。

在老家村，苍翠的群山，清洁的流水，破败的田垅，散落的民居，蹒跚的老人，无妈的孩子，早已成为常年景观，并引发农村社会一系列颠覆性的裂变。

       解除农业危机的政策性建议

   经过以上深入分析，我们就可以清楚地看到，目前正在遭遇的农业危机不是突发性的危机，而是渐进性的危机，是传统农业向现代农业转变中的危机，是前进中的危机。

其根本的原因是劳动力和农村、农业、农民创造的收益以空前的规模转移到了城市。

因此，要坚定不移地贯彻城乡统筹的战略方针，适应农村、农业和农民的收益大量转移到城市的现实，把工作的着力点由“农民主动”转变为“政府主导”，用政府的主导带动农民的创造。

要在坚持已出台的行之有效的支农惠农政策的同时，出台一些更直接、更有力的政策措施，做好政策的配套、完善工作，发挥政策的综合效率。

   第一，打造一支身强力壮、技能全面、装备齐全、收益可观的专业农民队伍。

从老家村的现实来看，试想全体劳力或大部分劳力甚至少部分劳力回乡种田，既不利于城市化、工业化和现代农业的发展，也是农民不愿意的。

因此，为了保持农业田间耕作的必要劳力，当前可以考虑，在提高千家万户产出能力的同时，根据劳动力输出和农地流转的数量，在青壮劳力中培养相应数量的终生从事农业的专业户、重点户，打造一支身强力壮、技能全面、装备齐全、收益可观的专业农民队伍，使之成为劳务输出地农业发展的中坚力量。

让他们耕种流转的承包地，并用较好的收益，鼓励他们终生从事主要农产品特别是粮油生产。

比如，在全面增加农业直补的同时，按核实的流转耕种面积，追加一定的额外生产补贴。

对于附近由政府投资的农村基础建设工程，农业专业户、重点户有参加建设的优先权，以增加农闲的就业和收入。

由政府分年度为其建立农业自然灾害保险并提高理赔额度。

由政府垫支提供农田翻耕、秧苗移栽、收割和植保、抗旱等全套机械，有效使用一定期限后，转为免费提供。

免费提供相关的技术培训。

有了一支这样的队伍，就形成了农村合理的劳动力结构，农忙季节，专业农民可以为留守农民提供各种技术服务的示范，以及重要耕作机械服务，留守农民也可以为专业农民提供诸如插秧等适宜劳动，相互补充。

专业户和重点户，也可以让适宜的村主干来充任。

2008年，老家村的党支部书记就种上了村内弃耕的农田10多亩。

   第二，完善承包地经营权流转机制。

农田管理体制是我最为费心与乡亲研讨的问题，我曾多次把古今中外的种种办法和学界的种种设想与乡亲讨论，以寻求在村人口粮食自给与国家日益增长的粮食商品化需求相结合的有效而简洁的办法，其结果，要么学理上通得过，实践中行不通；要么别的国家做到了，中国行不通。

最终还是回到了稳定现有家庭承包、完善流转办法上来。

铁打的承包制，流动的作田人，将成为今后若干年内的主流。

当前和今后一个时期，可做的主要工作是：

首先，要明确农地深化改革的目标。

对于占地较多的种植业主要是粮食生产，其总目标是增加农产品供应总量，而不是培养农业资本家。

既要让在村居住又有劳动能力的人，有田可耕，主粮基本自给；又要让所有农地优质高产，为城镇提供足够的农产品供应；还要让承包者和经营者都能各有其效。

农地管理机制，都要围绕这三个目标来进行。

其次，要建立农业收益核算指标体系和农地地租核算指标体系。

以此来掌握农业年度收益情况，确定政府农业补贴的年度额度，并调节承包权与经营权的收益分配，按农田净收益确定承包权收益（地租）的额度。

做到承包又经营者获得承包权和经营权两种收益；耕种流转承包地的，获得规模经营收益。

其三，严格控制可耕农地的弃耕荒废。

对年度内可耕农田弃耕荒废者，荒一罚二，即荒废一年，连扣两年的政府直补。

其四，可以试验，比照城镇征用农地的补偿标准，对具备长期进城条件的，如自愿永久放弃农地承包权的，对其实行一次性补贴，转入城镇户口。

其退出的承包地，所有权不变，但不再在土地集体内平均分包，由土地集体承包给生产专业户、重点户耕种。

其五，实行农村全民养老保险。

按2007年农村人口72750万人、60岁以上老人11．6%计，全国60岁以上老人8490万人，按人均年养老金1万元计，年需8490亿元，除农民缴纳部分的收益外，不足部分由政府支付。

养老金的发放标准，可根据国家财力和农民缴费情况，逐步提高，先上路，后提高。

这样可以让到了退休年龄的农民退出承包地，放弃农田承包继承权。

退出的承包地，由土地集体承包给专业户、重点户耕作。

   第三，实行农业基本公共设施政府完全“买单”。

加强水利、道路、农田整理、晒场、临时仓储等基础设施建设。

山塘可根据农田与山塘的落差，实行管道输水灌溉，加强河流堰坝改造，通畅田间道路，整合农田。

农业基本公共设施建设政府“买单”的方法，对于广大的山丘区，可以考虑由县一级整合各种投资，按农田面积直补，并允许以土地集体为单位，经集体成员同意，集中用于本土地集体的公共设施建设。

中央财政2008年安排“三农”支出5625亿元，按2007年72750万农村人口计，人均接近800元，按18亿亩耕地计，亩均300元以上，扣除各种全局性的公共经费后，也不是一个小数字。

象老家村这样的山丘区农村，不说照顾，只要得到平均的份额，持续多年以后，农业基础设施的面貌可观。