宁波市城市公共交通发展规划工作大纲深圳交通中心61.docx

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宁波市城市公共交通发展规划工作大纲深圳交通中心61

宁波市城市公共交通发展规划（2012-2020）

工作大纲

深圳市城市交通规划设计研究中心

宁波市规划设计研究院

2012年5月

一、项目背景

城市公共交通是城市中供公众使用的公共电汽车、轨道交通、出租车等交通方式的总称，是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施。

城市公共交通规划是城市公共客运建设的宏观性指导文件，是城市总体规划、综合交通规划的重要组成部分和必要的深化。

根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发[2005]46号）的相关要求，城市人民政府要大力支持公共交通规划编制工作，将规划编制所需经费纳入财政预算，确保编制任务的完成，保证优先发展公共交通的需要。

另外，根据2007年国务院法制办公室编制的《城市公共交通条例（草案）》的相关要求，城市人民政府应当组织编制城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划；建设城市轨道交通的，应当组织编制城市轨道交通专项规划。

宁波城市公共交通经过十几年发展，目前正处于进入轨道时代的关键时期，同时宁波的区域定位、城市发展也正处于机遇与挑战并存的阶段，按照国家相关政策要求，在这一阶段编制城市公共交通规划意义重大。

1、紧抓管理体制调整机遇，充分发挥交通运输整体优势和提高组织效率，加快形成城乡一体综合交通运输体系

按照国家、省有关政策规定和市政府的机构改革方案，2011年9月，宁波市市城市客运管理职责正式由市城管局移至市交通委，市公交总公司、市公投公司、市公交场站公司等3家公交实体单位由市交通委管理。

实施城市客运管理职责调整，是充分发挥交通运输整体优势和提高组织效率，加快形成城乡一体综合交通运输体系的一项重要举措。

城市客运管理职责移交后，有利于打破城乡地域界限，整合城乡运输资源，实现各种交通方式的有序衔接，完善线网结构，扩大城市公交服务半径，落实公交优先，切实解决城乡居民出行难问题。

为更好地理顺管理权限，开创公交发展的新局面，有必要开展公共交通专项规划修编工作。

2、紧密结合宁波市城市总体规划修改，在新的市域及中心城空间结构的发展态势下，优化调整宁波公交系统的布局结构，引导和支撑城市空间结构的发展

随着宁波市城市总体规划修改的编制工作的进一步开展，未来宁波中心城的总体格局也将由“一城三片”向“一城三片多组团”转变，人口规模将有所扩张，城市空间尺度将进一步拉开。

在新的市域及中心城空间结构的发展态势下，宁波市迫切需要整合、优化现有联系中心城与外围地区的公共交通系统与长途客运系统，城紧密结合城市空间发展态势，扩展公交辐射范围，并积极引导城市空间结构的变化。

3、全面借助城市综合交通体系规划工作开展的契机，协调公共交通与其它城市交通各子系统关系，落实公交优先

城市公共交通系统是城市综合交通体系的重要组成部分，目前宁波市即将启动新一轮的城市综合交通体系规划编制工作，在这一契机下，尽快开展公共交通规划，有利用协调公共交通与其它城市交通各子系统关系，围绕公共交通整合各类交通网络及设施，科学配置和利用各种交通资源，进一步落实公交优先，形成支撑城市可持续发展的综合交通体系。

4、坚持公交优先战略，积极应对公交系统吸引力下降的现实挑战，整体提升公交服务水平，加快推进“公交都市”建设

作为长三角城市群重要的中心城市和长三角南翼经济中心，宁波市经济发展迅速，城市化水平逐年提高，在全国城市中国民生产总值名列前茅。

近年来，宁波市私人机动车增长迅速，但公交客运分担率和公交客运量却有所下降，既有公交系统吸引力不高，公交系统整体发展形势不容乐观。

面对上述挑战，宁波市必须尽快开展城市公共交通规划，坚持公交优先战略，大力发展公共交通，逐步完善既有公交行业发展模式，加强政府部门对公交服务水平的监管。

同时，提升公交系统基础设施水平，并着力推动公交优先系统的构建，积极引导居民出行采用“公交+慢行”方式，加快推进“公交都市”建设。

5、以轨道交通为核心，整合轨道交通与常规公交系统，打造“多模式、一体化”的公交服务体系

目前，宁波轨道交通一期工程正在建设，同时正在开展宁波市城市轨道交通线网规划优化编制工作，轨道交通即将成为宁波中心城居民交通出行的重要方式。

同时，快速公交作为一种新型公交模式，未来也可能引入宁波市。

可以预见，未来宁波公交体系将进入多层次、多模式的发展新阶段。

轨道交通的引入将使既有的交通格局发生改变，城市客运交通体系面临重大调整。

为保证公共交通系统整体效率最优，迫切需要本着“多模式、一体化”的原则，大力整合轨道交通与常规公交系统，重构宁波城市公交体系。

2004年，宁波市规划设计研究院负责编制完成了《宁波市中心城公共交通专项规划》，该规划对于促进宁波市公交发展，指导公交建设，满足居民出行需求发挥了积极作用。

八年来，宁波市的城市发展情况发生了巨大的变化。

为适应上述变化，有效协调公共交通与区域重大交通基础设施、城市空间布局的发展，促进公交系统自身的升级提升，受宁波市交通运输委和规划局委托，深圳市城市交通规划设计研究中心联合宁波市规划设计研究院承担了《宁波市城市公共交通发展规划（2012-2020）》规划编制工作。

二、规划范围

本项目规划范围为宁波市市六区（海曙、江东、江北、鄞州、北仑、镇海六区），重点研究范围为中心城区域（包括海曙、江东、江北、鄞州中心区、镇海片、北仑片城市控制区及其围合的范围）。

三、规划年限

以2011年作为现状年，与《宁波市城市总体规划》相一致，设定规划年为2020年，考虑远景发展与近期建设的需要，远期展望至2030年，近期规划年限确定为2015年。

四、规划对象

根据国务院法制办公室编制的《城市公共交通条例（草案）》相关规定，建设城市轨道交通的，应当组织编制城市轨道交通专项规划。

2006年宁波市已经完成《宁波市城市快速轨道交通线网控制性详细规划》的编制工作，目前正在开展的轨道交通线网规划优化等相关规划的编制工作，因此，本次规划的研究对象主要为快速公交、常规公交和出租车。

五、技术路线与工作方法

1、技术路线

本次规划将综合宁波市规划设计研究院对宁波市城市现状与未来发展的经验和深圳市城市交通规划设计研究中心在公共交通规划方面的先进理念，从定量和定性两方面对城市及城市公交发展的现状、未来进行分析，以系统的角度制定公交规划方案，并力求方案合理务实。

本次规划从剖析城市公共交通现状特征入手，系统分析目前宁波城市公交所处发展阶段以及存在的核心问题；在准确解读和把握上位规划对公共交通系统的定位和要求的基础上，通过建立模型，预测未来公交需求，把握公交发展态势；根据规划前景、发展阶段等，研究分析公交系统发展目标和策略；围绕公交发展目标、策略，结合问题分析、趋势预测，制定公共交通线网规划、设施规划和体制机制等规划方案；根据模型测试评估及目标评价结果，优化调整规划方案，经过政府部门、企业、社会公众、专家意见咨询，提出最终规划方案；最后，结合近期发展目标制定近期建设任务以及公交优先发展的配套措施与政策保障建议等。

具体技术路线如下图。

图1技术路线示意图

2、工作方法

（1）引入案例研究法，借鉴国内外慢行系统成功发展经验

宁波在目前发展阶段中公共客运体系所面临的问题在一些发达国家和地区也都经历过，其交通发展经验和教训可以为宁波所借鉴。

为此，本次规划一方面要采用传统的实证研究与规范相结合的研究方法，另一方面，还将从国内外众多城市的发展案例中，寻找与宁波具有较强可类比性的案例，从中吸取对宁波较高借鉴意义的公共交通发展经验。

（2）前景分析研究方法，增强规划方案适应性

未来宁波市城市人口、经济、空间结构等方面的改变，以及轨道交通方式增加所产生的影响，必将引起城市交通出行总量、空间分布、出行方式等城市交通特征的变化，准确预测和把握这种变化是相当困难的。

因此，本次规划拟采用前景分析研究法，分析公交系统发展方向，通过对公交系统规划的理解，提出不同发展前景下的不同方案，并结合国内外公交系统发展经验总结，评估公交系统发展的适应性和合理性。

通过大量的资料整理，时序分析及逻辑模型等分析手段，提出最可能的公交系统发展情景，从而确定公交系统发展方向及要求。

（3）采用协同规划的方法，加强区域与城市、交通与土地之间的协调

目前，各级政府和部门编制了不同层次、不同性质的规划，这些规划与本次公交系统规划存在大量衔接和协调工作。

因此，我们引入协同规划的工作方法，加强本次规划与其他规划的衔接与协调，分阶段、分重点将本规划与城市总体规划、轨道专项规划等相关规划协同一致。

（4）采用定性与定量相结合的方法，增加规划方案的科学性。

规划一方面基于宁波实际情况，借鉴国内外先进经验，从定性角度出发确定宁波公交发展的模式、体制、政策等内容，另一方面依托最新的宁波市城市交通模型，确定城市公共交通的主要客源点、客流走廊、客流量级，并以此为基础进行线网、场站布局，定性把握方向、定量确定规模，确保规划方案的科学性和合理性。

六、规划内容

（一）现状评估

针对公交客流、公交运营服务水平、公交基础设施以及公交经营管理体制等各个方面展开全面系统的调查和资料收集，重点分析宁波市常规公交、出租车等发展现状，对宁波市公共交通系统供需均衡性、公共交通系统便捷性、公共交通服务水平、公共交通基础设施建设力度、行业政策扶持、智能化、公交体制等方面内容进行深入剖析，识别现状问题及原因。

1、调查调研

为更好的掌握居民公交出行需求及特征，了解公交服务质量、公交网络整体运输效率，判断公交行业经营、管理现状，分析存在的问题等，必须开展大量的调查调研工作。

2011年宁波市完成了城市综合交通统计调查工作，包括居民出行需求及出行特征、公交线网、公交基础设施、出租车发展现状等公共交通调查数据基本齐全。

本次规划在既有调查的基础上，开展以下几方面的补充调查：

（1）居民出行意向调查（SP调查）

对不同收入水平、不同职业人员的出行意愿进行调查，研究分析出行费用、时间、舒适、安全等因素对不同类别居民出行的影响，同时研究不同人群、不同目的出行的时间与费用之间相关系数（VOT）。

（2）公交行业发展调研

对各级公交行业主管部门进行了调研，掌握宁波市公交行业发展现状、行业发展基本政策、行业监管体制、财政补贴政策等。

收集整理全市各家公交经营企业的营运数据，包括运营线路、车辆、客流量、经营成本与收入、场站设施情况等，并对公交企业进行走访调查、调研，全面掌握宁波市目前的公交企业的经营情况。

（3）城乡公交现状调查

对市区及县（市）客运主管部门进行走访调查，重点了解目前宁波城乡公交管理体制、运行机制以及线路、运力、运量等实际情况，为制定相关发展政策提供依据。

（4）出租车现状调查调研

开展出租车经营模式调查，深层次了解现有各种出租车经营模式的特征，并对出租车司机、乘客进行意愿性调研。

（5）国内外城市公交发展政策调研

开展欧、美、香港、新加坡、广州等国内外大城市公交发展政策、发展模式的调研，总结这些城市在公交发展上的历程、发展经验和教训，为制定宁波市公交未来发展方向和发展模式上提供参考和借鉴。

2、现状公交出行需求分析

以2011年宁波市城市交通基础数据调查数据为基础，针对市六区居民的出行特征进行分析，包括出行强度、出行方式、出行时空分布等。

同时，重点对公交出行量、公交出行距离、公交出行空间分布等公交出行特征进行深入剖析。

此外，结合近年宁波公交需求历史数据，对公交需求特征的演变过程进行分析，从而找出变化趋势。

在重点分析近年宁波市市六区公交分担率变化态势的基础上，还应对不同出行距离下公交分担率的变化情况以及不同地区公交分担率的差异等特征进行分析。

3、常规公交发展概况

（1）公交行业发展现状

结合对主管部门、公交企业调研走访，对现状宁波市公交行业管理模式、行业发展模式、公交补贴政策、公交票价政策以及公交行业监管等内容进行分析，并深入剖析现行体制下存在的主要问题。

（2）现状公交线网情况

收集整理现状公交线网数据，重点分析现状公交线网功能层次结构、线路长度、线网密度、线路重复系数、非直线系数、站点覆盖率、线网通达性等内容。

结合线路客流分布、断面客流分布、客流时间分布等方面分析宁波市公交客流特征。

通过线网布局与客流需求的对比，评估现状公交线网的服务水平，为线网规划方案的制定提供依据。

（3）现状公交基础设施

公交基础设施设施主要包括对外客运枢纽、公交营运场站、公交停靠站和公交专用道四大类。

通过对上述设施规模、功能等级、布局、设施水平等特征的分析，同时充分结合现状公交需求特征，对现状公交基础设施的问题进行分析。

（4）现状公交营运及监管

从营运速度、服务准点率、乘客信息系统、车辆质量等方面对宁波市公交的营运水平进行评估；从管理机制、审批程序等方面评估政府对公交的监督管理水平。

（5）现状公交财政及票价

根据票价标准、票价对乘客的影响、票价对公交企业运营的影响、现行票价水平与政府财政支持等方面对现有票价水平进行评估。

结合对主管部门、公交企业调研走访，对现状宁波市公交补贴机制进行分析，并深入剖析现行机制下存在的主要问题。

（6）现状常规公交存在的问题分析

在公交需求、公交行业发展、公交线网及设施、公交营运及监管等问题分析的基础上，与国家规范推荐值（或经验值）、国内外同类型城市（例如深圳、南京、青岛等）相关指标或实践经验进行比较，分析现阶段宁波市公共交通存在的核心问题，从规划引导、运营组织、设施建设、外部环境、政策体制保障等方面深入剖析症结所在。

4、出租车发展现状

（1）现状发展规模

结合目前宁波市市六区投放的出租车数量及千人拥有量，与国家规范国内外同类型城市（例如深圳、南京、青岛等）相关指标进行比较。

（2）经营模式

对既有的出租车经营模式进行分析，深入剖析各种现行经营模式优缺点。

同时，分析各出租车公司拥车数及效益情况，为制定未来出租车经营模式的发展方向奠定基础。

（3）运行情况

从客运量、载客时间、载客次数、载客里程、里程利用率以及出租车服务站现状、上落客点服务状况等方面对现状出租车运行情况进行评估。

（4）现状出租车存在的问题分析

在出租车客运需求、经营模式、运行效率等问题分析的基础上，与国家规范推荐值（或经验值）、国内外同类型城市（例如深圳、南京、青岛等）相关指标或实践经验进行比较，深入剖析症现阶段宁波市出租车存在的核心问题。

5、现状公共交通发展评价

通过对现状宁波公交发展取得的成绩及存在问题的系统分析，总体评价现状宁波市公共交通系统发展发展特征，并判断目前公交发展所处阶段。

（二）公交发展形势

1、上层次规划要求

准确解读和把握“长江三角洲地区区域规划”、“国家长三角区域经济一体化战略”、“浙江海洋经济发展示范区”、“浙江省城镇体系规划（2011-2020年）”、“宁波市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”、“宁波市城市总体规划（2004-2020）修改”、“宁波市城市交通发展战略研究纲要”、“宁波市城市轨道交通线网规划优化”等上层次相关规划，明确宁波市公共交通功能定位和发展方向。

2、公共交通需求预测

根据本项目开展的实际要求，对宁波市战略交通模型进行深化，建立公共交通预测模型体系结构；收集、整理、分析现状相关基础数据，进行现状模型的标定与校核；把握城市社会、经济、土地利用规划、人口就业岗位以及各种交通网络等各方面的发展前景，进行预测年模型标定；利用交通模型，进行未来公交客运需求总体预测，分析主要客流吸引源、产生源以及主要客运交通需求走廊等。

（三）公交发展目标及战略

1、公交发展指导思想

明确本次规划的主要指导思想和工作方针，确定方案制定的原则和依据。

按照“面向问题，目标导向”、“协同规划，突出重点”以及“近远期结合”的指导思想，通过通过公交系统的重构，带动并引领城市化进程，推动交通与土地利用、城市发展之间的良性互动。

尽快缩小中心城与周边地区公交发展的差距，实现公交一体化发展。

大力推进轨道与常规公交整合，提高整体运输效率。

2、公交发展总体目标

根据城市社会经济发展和城市综合交通体系发展目标，结合城市结构的改变与综合交通体系对公共交通发展的要求，明确公交在城市交通中的定位，制定公共交通战略目标，主要包括战略核心、战略目标的制定以及核心指标的明确。

3、公交发展战略

（1）持续推进公交区域专营体系，完善公交行业发展体制

公交规划政策、措施方案落实需要依托有效的公交管理来实现。

目前，宁波市的公交区域专营体系尚未真正形成，持续推进公交区域专营体系，完善公交行业发展体制，是公交发展的首要任务。

（2）推进多模式、一体化、适度竞争的公交体系的建立

随着轨道交通、快速公交等公交模式的陆续引入，公交系统自身也将向着多模式方向转变。

大力推进轨道交通与常规公交整合，提高整体运输效率，将是公交系统发展的核心任务之一。

（3）提高公交基础设施规划建设与管理水平

围绕公交行业发展模式，分别从网络布局、设施建设、路权优先、运营管理、票价与公交财政扶持等各方面制定规划方案及措施，提高公交基础设施规划建设与管理水平。

（4）理顺政府、企业在公交发展中的职责，提高政府监管效能

公交规划政策、措施方案落实需要依托有效公交管理来实现。

针对现在存在问题，明确政府和企业的职责分工，加强公交行业准入管理，提高政府监管效能。

（四）公交规划方案

1、轨道交通线网规划方案简介

根据既有的轨道网络规划以及正在开展的宁波市城市轨道交通线网优化等相关规划，对宁波市轨道网络的总体方案布局进行分析总结，并根据轨道网络的建设时序安排，理顺各阶段各层次公共交通系统的功能定位，明确轨道网络对其它公共交通系统的发展要求。

2、快速公交规划方案

快速公交系统作为介于轨道交通与常规公家之间的中运量公共交通方式，可包括快速公交（BRT）、有轨电车（LRT）系统等。

快速公交系统规划应以轨道交通系统规划为基础，明确宁波市快速公交系统在整个公共交通体系中的定位和功能，理清快速公交系统与轨道交通以及常规公交之间的关系（补充/延伸/联络/过渡）。

规划内容主要包括：

（1）快速公交在宁波适用性分析

针对快速公交在运力、运营、设施等方面的特点，充分结合宁波公交客运需求的多样性、公交客运走廊的多层次性以及实际道路条件等特征，充分论证快速公交在宁波的必要性和可行性。

（2）快速公交在公共交通系统的功能定位和发展目标

在上述分析的基础上，结合未来公交系统整体发展目标，对轨道交通、快速公交和常规公交进行一体化功能体系分析，明确快速公交在未来城市公交系统中的功能定位和发展目标。

（3）快速公交网络规划方案

根据城市总体布局结构、居民出行特征、客运交通需求走廊等级及走向等方面情况，结合快速公交功能定位，充分考虑轨道交通承担的客流，分析筛选公共交通系统客流走廊，明确快速公交的线路功能层次，提出快速公交系统布局形态和规划方案。

（4）快速公交系统场站规划

结合轨道站点设置，以构建零换乘枢纽、节约用地、以人为本等原则，实现各运输方式系统间的相互协调，确定主要场站用地方案。

（5）快速公交系统技术标准和实施方案

根据客流预测的运量等级规模，选择科学的快速公交制式，进行运营组织方案设计，提出车辆选型与编组等运营管理建议。

3、常规公交规划方案

（1）公交行业发展模式

对国内外公交行业主要发展模式进行系统总结，充分考虑宁波公交行业实际发展特点，对各种公交行业模式在宁波的适用性加以分析。

在此基础上，制定宁波公交行业发展模式优化方案。

规划重点主要以实现公交发展一体化和适度竞争为原则，加强公交营运市场的准入管理，积极引导企业重组，完善管理法规与制度，逐步推动公交区域专营的实施，具体包括：

1）继续推进公交区域专营体系

提高公交经营市场的准入门槛，按照公交规模经营的要求，调整公交行业经营资质和服务标准，并严格按照新标准对申请进入市场的经营企业进行审核，继续推进公交区域专营体系。

2）合理划分公交专营区范围

以企业重组为基础，合理划分公交专营区范围，区域专营企业在专营区内享有垄断经营权，专营区之间则由各专营企业竞争经营，保持适度竞争。

目前，宁波公交专营区基本以行政区管辖范围为基础，应遵循以下原则对公交专营区进行合理划分：

⏹专营区域规模应适中。

一方面专营区必须具备一定的营运规模，另一方面，专营区规模也不宜过大，避免出现因专营企业经营不善或倒闭，导致公交服务无以为继的严重后果。

⏹专营区的交通需求特征应以区内出行为主。

⏹专营区内应有合理比例的线路资源，能通过线路优劣搭配经营，基本实现公交营运的盈亏平衡。

3）明确政府和企业的职责分工

本着职责分明、合理分工的原则，调整现状政府和公交企业在公交系统中的职责，以保证公交区域专营制度的顺利推进。

现状宁波公交政府和企业职责与合理的职责划分对比见下表。

表1现状宁波公交政府和企业职责

工作分项

政府

营运公司

政策及策略制定

是

否

一体化方案和线网准则

否

是

详细的服务规划

否

是

营运

否

是

车辆保养

否

是

基建设施保养

否

是

监管

力度不够

否

票价设置

是

否

财务

/拥有权

车辆

部分

是

首末站

部分

部分

场站

部分

部分

专用道

是

可选

表2合理的政府和企业职责

工作分项

政府

营运公司

政策及策略制定

是

否

一体化方案和线网准则

是

可选

详细的服务规划

制定准则并审核

鼓励

营运

可选

是

车辆保养

否

是

基建设施保养

否

是

监管

是

否

票价设置

是

可以鼓励参与

财务

/拥有权

车辆

可选

是

首末站

是

否

场站

可选

是

专用道

是

可选

（2）公交线网

按照多模式、一体化的网络布局要求，识别分析网络客运枢纽布局、线网层次功能，提出网络总体结构模式；根据客运需求走廊分析，提出公交线网总体布局方案。

依据服务于不同距离的出行，宁波常规公交线网可分为中心城对外、中心城内部各片区间以及各片区内部三个层次，应根据公交客运需求分布，结合道路网络功能等级，制定公交线网。

同时，应紧密结合轨道一期工程，调整优化公交网络，全面促进网络布局一体化。

1）健全线网审批制度

针对现有以自下而上公交线路审批制度存在的问题，需加强政府部门在公交线路开设方面的主导职能。

主管部门应制定公交线网规划编制标准或准则，制定公交服务要求，作为主管部门审查企业申报开通公交线路的依据；另一方面主管部门应及时制定公交线网覆盖度等方面的准则，以保证企业开设公交线网的合理性。

2）一体化公交线网的构建

以建立功能明确、层次清晰、结构合理的一体化公交网络为目标，充分与公交区域专营方案相结合，构筑一体化的公交网络。

在专营区内，公交网络可自成体系，服务于专营区内部出行。

对于联系紧密的专营区之间的出行需求，可通过轨道交通或快速公交解决，也可通过跨区的常规公交快线解决。

对于其它专营区之间的出行通过专营区之间的换乘枢纽进行换乘。

具体来看，下一步要重点调整鄞州、北仑与老三区之间公交线网的布局，同时要明确专营区内公交服务必须覆盖的范围（可参考新加坡模式，要求在人口密度达到一定规模的地区必须开通公交线路）。

（3）公交场站规划

确定常规公交小型公交枢纽站、首末站、综合车场和修理厂的功能定位、规模预测、规划布局和用地控制规模标准，满足公交营运的实际需要，实现公交网络的合理布局。

1）小型公交枢纽站

小型公交枢纽站为三条以上公交线路共用的首末站或者与其它交通方式换乘的首末站应设成公交枢纽站。

主要服务于组团内的客流，在各片区内就近解决。

2）首末站

提供公共汽车调头、停靠及乘客候车等多种设施，适用于多条巴士线路，顺应客运分布形态，考虑优化公交线网的需要，预测首末站规模，在各街道内人口、岗位相对集中的片区布设。

3）综