北京市政府购买公共文化服务报告以海淀区为例.docx
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北京市政府购买公共文化服务报告以海淀区为例
北京市政府购买公共文化服务报告
以海淀区为例
政府向社会力量购买公共文化服务，是政府转变自身职能的重要方式，是建构现代公共文化服务体系的重要内容，是政府履行公共文化服务职能需要研究和解决的一个新课题。
一政府购买公共文化服务的政策背景与实施现状
（一）相关政策法规背景
2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其中明确要求：
地方各级人民政府要结合当地经济、社会发展状况以及人民群众实际需求，积极稳妥、因地制宜地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新与完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府；2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。
出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算”。
2015年5月，国务院办公厅转发财政部、文化部、体育总局、新闻出版广电总局等四部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》，对于购买公共文化服务进行了详细规划和具体安排：
到2020年，在全国基本建立较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系，形成与人民群众精神文化和体育健身需求相符合、与经济社会发展水平相适应的公共文化资源供给机制和配置机制，社会力量参与公共文化服务的氛围更为浓厚，公共文化服务内容日益丰富，公共文化服务质量与效率显著提升。
为落实以上文件精神，2016年7月，北京市正式出台《关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》，旨在推动政府职能进一步转变，创新公共文化产品与服务的供给方式，引导和鼓励社会力量参与现代公共文化服务体系建设，提高公共文化服务质量以及资金使用效率。
该文件规定了政府购买主体、承接主体及购买内容，并对购买机制、经费预算和绩效管理做出要求。
该文件还制定《北京市政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，并要求各区在2016年底出台购买公共文化服务的指导性目录或具体购买目录（见表1）。
表12016年《北京市政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》重点条目
序号
条目
1
公益性文化体育产品的创作与传播
2
公益性文化体育服务和活动的组织与承办
3
中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示
4
公共文化体育设施的规划、运营、维护和管理
5
民办文化体育机构提供的免费或低收费服务
6
公共文化工作人员的培训和考核
7
公共文化项目的研究分析和绩效评估服务
8
其他需要购买的公共文化服务
表12016年《北京市政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》重点条目
文件出台前后，北京市各级文化部门纷纷响应。
例如，北京市文化局积极推进政府采购对象多元化措施，2016～2017年政府采购公共文化服务中标名单显示，共有90家文艺院团入选，31家首次入围，国有院团仅有13家，民营院团有了公平参与招标的机会。
[1]各区县也陆续推出政府采购目录和补贴办法，探索政府购买公共文化服务的新路径。
为深入了解北京政府向社会力量购买公共文化服务的现状，研究政府购买的实践经验，了解目前存在的问题，本报告以海淀区为案例，在区级政府层面对政府购买公共文化服务进行了深入剖析，以期为落实《关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》提供参考。
（二）海淀区相关政策法规
海淀区相关的政策法规可以分为两个类型：
第一类针对领域较为广泛，只对政府购买公共文化服务有所涉及，包括：
①2011年7月3日由海淀区政府办公室印发《海淀区“十二五”时期文化建设发展规划（2011～2015年）》，提出：
通过政府购买、集中配送、联网服务等新方式，把健康向上的文化产品和服务送到基层。
这一规划对政府购买公共文化服务的具体工作有所安排。
②《北京市海淀区创建国家公共文化服务体系示范区建设规划（2013～2014年）》明确提出“采取项目补贴、资助和政府采购等方式，购买公共文化服务项目。
”③2016年8月，在市级政府出台相关文件后，海淀区财政局印发《海淀区区级政府向社会力量购买服务的办法（暂行）修订稿》，并明确2017年向社会力量购买公共服务的目录，其中文化类包括七类：
一是公益性文化产品的创作；二是公益性文化活动的组织与实施；三是中华优秀传统文化的保护、传承与展示；四是公共文化设施的运营和管理；五是文化、文物业务培训；六是文化、文物信息化服务；七是文物保护与管理。
第二类是政府购买某个具体领域公共服务的规定。
包括：
①2014年2月《海淀区扶持书店行业健康发展暂行办法》印发，提出对能够有力促进书店行业发展的拓展项目和文化活动、服务给予适当扶持。
②2014年7月《海淀区优秀群众文艺团队活动经费补贴资金管理办法》印发，规定对舞蹈、合唱、戏曲、器乐、花会五个类别的优秀群众文艺团队进行资金补贴，补贴标准为：
三星级补贴2万元；二星级补贴1.5万元；一星级补贴1万元。
（三）购买类型
根据购买和承接主体的不同，2016年海淀区购买公共文化服务的情况可以分为以下几种类型。
第一种类型，街道购买事业单位的公共文化服务。
海淀区各街道多有文化活动中心，是从属于街道办事处的事业单位。
因办事处和活动中心的天然关系，许多街道把公共文化服务项目交由活动中心承担，为中心支付项目费用。
其中的代表是万寿路街道及其文化活动中心。
第二种类型，街道购买社会组织的公共文化服务。
海淀区一些街道办事处勇于探索，把公共文化服务交由社会组织承担并支付费用，如田村街道的阜四小院。
阜四小院是一所经废弃建筑改建的社区文化中心，通过政府购买社会组织服务的方式，试图解决老旧小区文化需求“最后一公里”问题。
其具体的活动策划及工作开展由睿翔社会工作事务所承担。
第三种类型，街道购买国有企业的公共文化服务。
海淀区多家国有公司与所在街道有长期合作的关系，街道把部分公共文化服务的工作交给它们来承担，如北太平庄街道和北京威凯体育文化发展有限公司。
后者本是北京市威凯房地产开发经营公司全资子公司，拥有较宽敞的运动、健身、娱乐空间。
2013年6月双方正式签订合作协议共建社区文化中心，由威凯公司提供场地，海淀区文委提供资金，用于基础改造和硬件设施建设以及日常课程开展的活动经费，社区根据需要对相关活动开展严格考察。
第四种类型，事业单位购买企业的服务。
严格意义上的财政全额拨款事业单位具有政府的职能和性质，因而它们也属于政府购买公共文化服务的范畴。
海淀博物馆购买专业设计公司的布展服务就属于这类典型案例。
第五种类型，政府购买行业联盟的服务。
有些情况下，政府通过与符合主流文化方向的行业联盟合作，为其提供一定经费支持，用票价优惠和项目补贴，购买有公共文化服务性质的项目和活动。
海淀区政府与海淀演出联盟之间就建立了此种购买关系。
海淀区演出联盟由北京市海淀区内的演出团体、演出场所、演出经纪公司等演出市场主体自愿联合发起成立，区政府对于联盟的组成单位给予多种形式的经费支持。
其中，通过一定的财政补贴，演出活动的持续性得到了保证，并最终提升海淀区文化服务的质量。
二海淀区政府购买公共文化服务的典型案例
（一）北太平庄街道购买威凯公司公共文化服务
北太平庄街道购买北京威凯体育文化发展有限公司的服务是典型的基层政府机关购买企业公共文化服务的类型，采取了“政府扶持，企业运营”模式。
作为建立于1957年的老街道，北太平庄街道人口密集，文化资源丰富，文艺单位广布，群众团体众多，文化活动频繁。
但街道能提供的活动场地狭小，远远不能满足居民在文化技能培训、社区邻里交往、共同亲子活动、艺术表演欣赏以及众多文化社团的日常训练等多方面的需要，因而对于街道来说，扩大公共文化活动场地以满足普通百姓的公共文化需求成为亟须解决的问题。
威凯公司是坐落于北太平庄街道文慧园的海淀区国有企业，拥有较大的经营空间和丰富的文体资源，长期以来同街道、社区居委会、附近居民有着密切联系，热心参与社区的各种公益活动。
2012年街道办事处同威凯公司达成了“北太平庄地区威凯文体活动中心”合作意向，2013年6月正式签订合作协议。
威凯公司提供2600余平方米的场地，2014年，海淀区文委拨付了231万余元的专项资金，用于基础改造和硬件设施建设。
改造后的文体活动中心设有多功能厅1处，可以满足讲座、培训、演出、观影、舞蹈培训等需求；设有书法教室、茶艺室、棋类教室、图书馆（含数字图书设备）、影视教室各1个及小教室4个。
2015年文体活动中心正式投入使用。
文体中心建成后，北太平庄街道又申请财政经费986400元，用于向威凯公司购买公共文化服务，包括三个方面：
一是图书馆委托管理费（36万元）。
按照协议规定，社区图书馆全年免费向地区群众开放，包含纸质图书和数字化社区电子阅览项目。
图书馆的日常管理维护工作街道方面完全委托给威凯公司，威凯公司按照合同约定对图书馆进行日常管理。
二是常规固定课程费（48.2万元）。
社区文体中心开设趣味英语等常规固定课程10种。
所有课程由威凯公司负责组织，街道按照课程数付给对方课程组织费，包含人员、场地、水电等费用。
三是各类文化活动由威凯公司在全年按月组织进行，经费通过对活动进行严格考核后支付。
与此同时，威凯公司还积极主动向街道及社区居委会免费开放自有场地，用于地区各类文体活动的开展和文艺团体的排演训练。
通过向威凯公司购买公共文化服务，海淀区公共文化服务工作获得质的提升，呈现两大成效：
一是分工清晰，衔接准确。
北太平庄街道办事处负责活动中心文化基础设施的提供、工作的组织安排以及中心运营。
北京威凯体育文化发展有限公司负责场地的提供、相关设施的管理、会员的日常管理和活动的组织以及课程的安排和教师的聘任。
双方的职责分工明确，各司其职。
二是效果显著，群众满意。
双方合作仅一年多就建成了本地区群众文体活动的有效课程体系，满足了居民的素质提升、知识优化、情感融洽的需求，推动文艺团体的活动正规化，使整个地区的居民素质和社会道德风气得到优化（见表2）。
表22016年北太平庄街道向威凯公司购买服务项目实施进度安排
时间进度
实施阶段
目标内容
项目总预算（元）
用款计划（元）
尾款情况（元）
用款执行进度（%）
1月
第一阶段
按计划开展课程
986400
52200
934200
5.3
2月
第二阶段
按计划开展课程
986400
52200
882000
10.6
3月
第三阶段
按计划开展课程
986400
52200
829800
16
4月
第四阶段
按计划开展课程
986400
52200
777600
21.2
5月
第五阶段
按计划开展课程
986400
52200
725400
26.5
6月
第六阶段
按计划开展课程
986400
52200
673200
32
7月
第七阶段
按计划开展课程
986400
52200
621000
37
8月
第八阶段
按计划开展课程
986400
52200
568800
42.3
9月
第九阶段
按计划开展课程，支付图书馆委托服务费
986400
412200
156600
84.1
10月
第十阶段
按计划开展课程
986400
52200
104400
89.4
11月
第十一阶段
按计划开展课程
986400
52200
52200
94.7
12月
第十二阶段
按计划开展课程
986400
52200
0
100
表22016年北太平庄街道向威凯公司购买服务项目实施进度安排
（二）海淀区文委向海淀区演出联盟购买公共文化服务
海淀区文化委员会通过购买海淀演出联盟的优质演出及场馆设施运用，创新了公共文化服务的购买方式和公共设施的管理运营模式。
海淀区演出资源丰富，演艺团体众多，但存在资源分散、剧场运营不规范、与市场有效对接不足等问题。
2012年，在海淀区文化委员会的指导下，通过整合演出团体、演出场所、演出经纪公司三方资源，海淀区演出联盟成立，向海淀区提供优质的文化艺术演出、场所服务以及信息宣传、推介服务。
目前该联盟拥有包括中国人民解放军艺术学院、总政歌舞团等在内的14家文艺表演团体，北京大学百周年纪念讲堂、新清华学堂等17家演出场所，以及开心麻花、意志尚等12家演出经纪公司，成员单位共43家。
海淀区政府通过三种方式购买海淀区演出联盟的演出等公共文化服务。
一是通过票价补贴方式购买剧目进行惠民演出。
通过惠民票补贴形式购买优质演出，海淀区政府以此作为向社会力量购买公共文化服务、为公众提供公共文化服务的重要抓手。
在“海之春”新春演出季、中关村金秋演出季等文化品牌活动中，依托联盟成员单位引进高端演出团体，根据项目评级不同，对惠民票给予不同额度补贴。
以第五届中关村金秋演出季为例，对于评定为A级的项目，300元以内的演出票，每张补贴票款总额的60%；300元以上的演出票，每张补贴180元。
对于评定为B级的项目，300元以内的演出票，每张补贴票款总额的50%；300元以上的演出票，每张补贴150元。
对于评定为C级项目，不予以补贴。
二是政府以项目补贴的形式降低票价。
海淀区文化委员会委托演出联盟承办演出季，以项目补贴的方式购买其服务。
通过组建专家评审委员会及大众评审组，对参加演出季的项目进行评级工作，并根据评定等级给予演出方相应级别补助。
评定分为A、B、C三个等级。
针对不同的演出季，项目补贴的标准也不尽相同。
以2016年第五届中关村金秋演出季为例，对于专家评审委员会评定为A级的项目补贴8万元、B级的项目补贴3万元、C级项目不给予补贴。
三是通过剧场补贴的方式提高公共文化设施的利用率。
以2016年中关村儿童演出季为例，为全面提升儿童剧目演出的艺术品质和数量，海淀区政府除了在活动整体宣传推广、项目补贴、惠民票补贴等方面提供资金支持外，还对提供演出场所的剧场等公共文化设施给予补贴，在确定剧场补贴总额的前提下，按照各剧场引入的项目评级情况，分别给予不同数额的剧场补贴。
总之，2016年海淀区政府对海淀演出联盟的补贴有多种创新做法。
一方面降低了票价，使广大消费者得到了实惠；另一方面也充分发挥财政拨款的杠杆效应，盘活和带动了海淀民营表演团体及剧场的经营活力。
海淀区政府向演出联盟购买优质演出和场馆服务，是政府购买公共文化服务的一种制度创新，是对政府和市场关系进行的积极探索，同时在演出季中建立的第三方监督机制对于规范购买行为、健全政府购买公共文化服务的监管机制和绩效评估机制有积极意义，值得推广。
（三）阜四文化小院的探索模式
阜四小院原本是社区一处年久失修的自行车棚，田村路街道经与产权单位协商后对其重新翻修加固，打造多元化社区居民文化中心。
田村路街道办事处对阜四文化小院运行维护服务项目进行公开招标，项目预算金额98万元，维护项目主要包括组织各类公益活动、购买文化建设相关书籍资料、宣传推广及微信公共平台的运行维护、其他基本服务运行维护、提供专业社工服务、提供亲子活动馆运营服务等，最终民办非营利企业——海淀睿翔社工事务所中标。
改造后的阜四文化小院设置了国学馆、棋艺馆、悦读馆、展览馆、康复馆、友邻馆、儿童馆、议事馆八个小型文化场馆，确定了社区阅览、妇儿教育、文体活动、医疗康复、棋牌交流、议事培训、老年餐桌、书画国学等功能室的定位。
睿翔社工事务所在问卷调查社区居民意见的基础上，策划组织国学普及、读书、观影、艺术表演、展览、养生康体、亲子教育等活动，为周边居民提供恰当的公共文化服务。
该事务所正通过积极引入社会组织和企业，提供适合本社区的文化服务活动，比如根据居民意见，组织为居民上茶艺课，等等。
阜四小院的成功运作具有三方面的成功经验：
第一，通过购买公共文化服务培育社会组织。
海淀区睿翔社会工作事务所对阜四小院的运维工作也使这家年轻的社工组织得以发展。
第二，善用新媒体手段进行宣传推广。
阜四文化小院通过微信公众号、微网站、微头条等新媒体进行文化活动推送、宣传，为街道居民参与社区活动提供便捷的信息获取通道。
第三，与传统社区以中老年人为主要服务对象的现状不同，阜四文化小院提供的服务内容既有针对老人的国学、养生、艺术表演等项目，也有少儿教育等项目，还有由年轻演员参与的“百姓书场”等活动。
几乎覆盖各年龄阶层，符合现代公共文化服务的建设要求。
（四）海淀区博物馆向企业购买服务
海淀区博物馆向专业公司购买展陈设计及文物保护、修缮服务，属于事业单位向企业购买服务，是政府购买公共文化服务的一种形态。
海淀区博物馆成立于2003年5月，通过向专业公司购买布展设计陈列和文物研究、修缮、保护等服务的方式为社会提供公共文化服务，收到了良好的效果。
首先，通过向展览公司购买陈列布展服务，向社会提供优质展览。
2015年，海淀区博物馆承接了海淀区委区政府交办的北部文化中心“海淀通史陈列展”专项展览工作，开展一系列招标活动：
①2016年3月，北京市海淀区委宣传部就“海淀通史陈列展布展设计竞争性磋商项目”进行公开招标，北京洛德文博装饰工程有限公司以94.5万元的金额中标，承接了海淀通史陈列展布展设计工作。
②2016年5月，海淀区委宣传部就“海淀通史展展台搭建和多媒体制作政府采购项目”公开招标，展台搭建标段由德展（北京）国际展览有限公司中标，中标金额为622.7万元；设备类采购标段由北京友邦爱业科技发展有限公司中标，中标金额为152.4万元，承接设备采购工作；多媒体软件互动部分标段由北京博融先锋展览展示有限公司中标，中标金额为365.8万元。
③2016年7月10日，主题为“山水海淀创新之城”的海淀通史展正式与公众见面，展览的整体设计以及体感互动、VR体验、幻影成像等高科技展览技术都是由海淀区博物馆向专业公司购买。
其次，向专业公司购买服务开展文物修缮、保护工作。
2016年2月，北京万兴建筑集团有限公司以48.7万元中标海淀区博物馆辛庄关帝庙正殿抢险修缮工程。
博物馆购买文物保护、修缮的资金都来源于政府财政拨款，主要使用北京市文物及历史文化保护区专项资金等。
据统计，上述中标项目均能按时交工，且工程质量达标，工程效果良好，资金使用率高达98.3%。
海淀区博物馆的案例，体现事业单位购买公共文化服务的特点：
第一，购买服务内容完全是公益性质；第二，购买方式完全通过市场来完成，极大地提升了服务效率与质量，较好地完成了事业单位的使命；第三，事业单位购买行为的合理性得到官方（海淀区文化委员会）认可。
（五）北部文化中心购买公共文化服务的实践
海淀北部文化中心于2016年7月正式启用，由文化馆、档案馆、图书馆和温泉中心四部分组成，占地达88100平方米。
其中，文化馆、档案馆和图书馆建成后，主要用于公益性的文化服务，文化中心二层共享大厅开辟了2700平方米用于海淀通史陈列展。
作为北京16个区县最大的综合文化中心，北部文化中心在政府购买公共文化服务方面做了很多积极的探索。
第一，海淀区政府面向社会购买公共设备设施及专业设备设施。
其中，北部文化中心公共设备设施采购项目由北京亚洲卫星通信技术有限公司和中建电子工程有限公司中标，主要承接电子巡更、智能照明、信息发布等内容；图书馆设备设施项目由宁波大为金属制品有限公司中标；自助借还系统信息化部分及非信息化部分采购和后期安装调试标段由北京艾玛博远科技发展有限责任公司中标；等等。
第二，北部文化中心图书馆服务整体外包，委托专业机构运营管理。
2016年5月，艾迪讯电子科技（无锡）有限公司以790.0万元的金额中标文化中心图书馆的运营、管理和开放服务工作。
文化设施的整体服务外包在国外已经运行多年，在国内还是刚刚起步。
艾迪讯电子科技（无锡）有限公司负责海淀区北部图书馆运行所需各类人员的招聘、培训和管理工作；利用各类文献信息资源，提供公众基本阅读的公益服务以及馆内文献、设备设施、场地空间等国有资产的管理工作等。
第三，北部文化中心文化馆服务整体外包。
2016年5月，无锡市全中文化发展有限公司以997万元的金额中标北部文化中心文化馆服务外包项目。
无锡市全中文化发展有限公司主要负责海淀区北部文化馆运行所需的各项具体活动。
第四，引入专家团队对北部文化中心进行专业指导。
在北部文化中心图书馆、文化馆开馆筹备之初，海淀区文委引入专家团队指导筹备工作。
聘请图书馆、文化馆资深管理人员，律师等专业人士作为专家，聘请首都图书馆专业团队指导，召开20余次会议研究图书馆、文化馆的设施设备运行和社会化运营标准和考核标准等，有力指导筹备工作的顺利推进。
北部文化中心购买公共文化服务的实践具有超前的指导意义：
第一，北部文化中心探索的是一条“只养事，不养人”的公共文化投入机制，既解决文化馆、图书馆人才匮乏、编制紧张等问题，又解决了公共文化服务需求日益增多与政府直接提供能力有限的矛盾。
第二，做到“小机构，大服务”，压缩机构规模，最大限度地发挥北部文化中心的功能与效益。
第三，服务外包，在一定程度上为政府减轻了财政负担。
三海淀区政府购买公共文化服务的成绩与问题
（一）取得的成绩
1.财政先行，确保政府购买资金拨付到位和支出顺畅
早在2013年，海淀区就设立了文化专项资金，专门用于“支持文化事业项目和具有一定公益性的产业项目”，并制定了《海淀区文化发展专项资金管理办法（试行）》，对专项资金的资助范围和方式给予了明确规定。
几年来，文化发展专项资金已成为政府购买公共文化服务的财政保障，很多政府购买项目都受益于专项资金的支持。
同时，海淀区以专项资金的形式，明确政府购买资金的来源和使用方向，严格建立政府购买公共文化服务的财务运行管理制度，极大调动了各级政府的积极性，也激发了社会力量的参与热情。
2.上下联动，形成多层次政府购买体系
在专项资金支持下，海淀区公共文化服务购买得到有序合理推进。
在区政府层面，区文化委员会购买演出联盟服务，委托其承办系列演出季，以免费服务、票价补贴、场地租用等多种形式集中购买服务；街道办在辖区内征集购买项目，向区文化委员会报批；基层事业单位，博物馆、图书馆、文化馆也出现了购买专业化服务的趋势。
海淀区通过充分激发区内各层次购买主体的积极性，上下联动，连点成面，促进政府购买形成规模、体系。
3.重点推进，打造政府购买示范性项目
为克服政策阻力，减少政策失误，海淀区采取重点推进、试点先行的办法，打造政府购买示范性项目。
比如海淀北部文化中心在建之初，区委区政府要求其创新运营方式，通过政府购买引入社会力量。
相关部门经过多次考察、研究直至确定方案，最终经过严格的招投标程序，选出了经验丰富的主体承担设施运营的工作。
此外，阜四小院、北太平庄街道等重点政府购买项目也得到了区文委的持续关注和指导支持。
这些示范性项目提供的经验，为继续在全区范围内推进政府购买打下了基础。
4.因地制宜，充分利用本地资源优势
海淀区文化资源丰富，文化产业发展成熟，民众文化需求旺盛。
利用这一优势，区文委组建海淀区演出联盟，将这一产业平台与政府购买公共文化服务对接，通过购买企业的公共文化产品，推动公共文化服务与文化产业的融合，既提升了公共文化服务的效能，又促进了本地文化产业的发展。
各街道注重挖掘辖区内文化资源，形成了不同特色的购买模式。
例如，田村路街道购买社工组织的服务，北太平庄街道与国企合作解决场地不足的问题，八里庄街道的购买强项则是民间文艺团体。
这些都体现了购买主体的因地制宜，利用政府购买充分发挥本地资源优势。
（二）存在的问题
海淀区政府购买公共文化服务存在的问题主要体现在以下几个方面。
1.政策体系有待进一步完善
购买公共文化服务具有极强的政策性，政策的合宜与否直接影响这项工作的效果和社会评价。
目前海淀区出台了《海淀区区级政府向社会力量购买服务的办法（暂行）》、《海淀区文化发展专项资金管理办法（试行）》、《海淀区扶持书店行业健康发展暂行
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