国有企业政策性破产后债务核销的保证人仍应承担保证责任.docx
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国有企业政策性破产后债务核销的保证人仍应承担保证责任
国有企业政策性破产后债务核销的，
保证人仍应承担保证责任
阅读提示
政策性破产改变了普通企业破产的债务清偿顺序，其允许破产的国有企业将土地和资产处置所得优先用于企业职工的安置，若不足，再由同级政府财政负责。
该政策是我国在特定的经济周期内为了安置下岗职工、保持社会稳定对法律作出的针对性调整，与民法、担保法的一般原理存在冲突。
最高法院的裁判观点认为，政策性破产中银行等金融机构对破产企业无法偿还的呆账、坏账进行以不良资产予以核销，是一种会计上的技术化的处理方式，并不因此导致债权债务关系的消灭，相应的从属于债权债务关系的担保关系也并未消灭。
换而言之，破产的被担保企业的不良债务被核销的，并不影响担保人应当承担的担保责任。
裁判要旨
政策性破产企业的债务作为拟核销的呆坏账由债权银行予以核销，系金融企业对呆坏账按照国家政策性破产所实施的特殊财务处理方式，并不因此导致从债务即担保法律关系的消灭，担保人对担保债务仍应按照法律规定和合同约定承担相应责任。
案情简介
1.自1999年7月12日起，张掖有色金属选矿厂与中行张掖分行签订两笔借款合同，合计金额250万元，均由原甘肃省轻工机械厂提供保证担保，尚有245万元贷款未偿还。
2.2003年12月31日，中行张掖分行将上述债权转让给信达甘肃分公司，并于2004年8月17日通知担保人债权转让的事实并主张担保权利。
自2006年6月19日始，信达甘肃分公司先后四次在甘肃省经济日报刊登催收债权公告。
3.2008年5月20日，张掖中院受理借款人破产案件，信达甘肃分公司申报了债权。
2011年5月5日，法院裁定终结借款人的破产程序，信达甘肃分公司作为普通破产债权人，债权清偿率为零。
信达甘肃分公司于2012年11月2日向张掖市中院提起诉讼。
4.一审：
张掖市中院认为该案的担保纠纷是张掖选矿厂实行国家政策性破产后遗留的担保债务。
按照国务院“国有金融机构以企业破产终结时法院裁定的清偿率进行清收”的规定。
因信达甘肃分公司的破产清偿率为零，因此借款人、担保人不应当继续履行该债务，故判决不予支持信达甘肃分公司的诉讼请求。
5.二审：
信达甘肃分公司不服一审判决提起上诉，要求借款人及担保人清偿债务。
甘肃省高院认为国家对借款人实施政策性破产，对其应当承担的债务在银行予以核销，但该笔债务并未得到清偿，从债务并未消灭。
故撤销一审判决，判决担保人承担担保责任。
6.再审：
担保人原甘肃省轻工机械厂不服二审判决申请再审，称公司已改制为有限公司，为出资的股东所有，不应当对改制前债务的承担保证责任。
最高人民法院认为担保人应当继续承担保证责任，故裁定驳回再审申请。
裁判要点及思路
本案的争议焦点是：
国有企业实施政策性破产后，其贷款担保人的担保责任是否相应免除？
最高法院认为：
1.担保人提出其公司已经改制，现由公司出资股东所有，不应当继续承担原企业的贷款保证责任。
针对该理由，法院认为根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第五条的规定，甘肃轻工公司作为改制后的公司应当对原甘肃轻工机械厂的债务承担责任。
2.关于中行张掖分行与信达甘肃分公司之间债权转让协议的效力。
担保人提出根据《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》的规定，金融机构不应当在企业关闭破产方案实施前加紧追讨债权及担保责任。
法院认为案涉债权的转让发生在企业破产之前，不属于该文件规定的范围之内。
3.担保人申请再审称，根据《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》第二十五条的规定，案涉债权属于列入国家兼并破产计划核销的贷款，债权债务已经终结，应当依法免除其所承担的保证责任。
法院认为该《办法》在第二条明确规定金融资产管理公司不适用该办法。
综上，担保人的担保责任不应免除。
实务要点总结
前事不忘，后事之师。
我们就最高法院有关本案的判决涉及的实务要点梳理如下，以供实务参考。
1.政策性破产，又称计划内破产，是指国务院有关部门确定的纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业的破产。
实际破产过程中主要根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）,《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）等规范性文件，由政府主导、法院实施的有计划的破产行为。
政策性破产对企业所欠银行的债务严格按照国家有关规定，经国家有关银行总行批准后，分别在国家核定银行提取的呆账准备金和坏账准备金控制比例内冲销。
2.国有企业政策性破产因核销了贷款使得企业与银行之间的债权债务关系终结，因此银行以及债权受让人无法向债务人主张清偿该债权，根据债权债务关系与担保关系的主从关系，主债权消灭的相应的担保关系也应当消灭，但是《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》却特别规定，“被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任”。
虽此做法有加重担保人担保责任，违背一般法律原理的嫌疑，但纵观最高法院的历年裁判，均认为政策性破产企业的债务作为拟核销的呆坏账由债权银行予以核销，系金融企业对呆坏账按照国家政策性破产所实施的特殊财务处理方式，并不因此导致担保法律关系的消灭，担保人对担保债务仍应按照法律规定和合同约定承担相应责任。
相关法律规定
《担保法解释》（法释〔2000〕44号）
第四十四条第二款债权人申报债权后在破产程序中未受清偿的部分，保证人仍应当承担保证责任。
债权人要求保证人承担保证责任的，应当在破产程序终结后六个月内提出。
《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）
第四条一个企业为另一个企业提供担保的，被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任。
但是，偿债期限可以由担保企业与被担保企业的债权人协商确定。
《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发〔2006〕3号）
第三条对列入总体规划拟实施关闭破产的企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权（国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外），也不得加紧追讨债权及担保责任。
但对企业恶意逃废金融债权的行为，有关金融机构应依法维护自身合法权益。
国有金融机构以企业破产终结时法院裁定的清偿率进行清收。
《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》（国办发〔2006〕3号）（已于2015年失效）
第三条担保企业履行担保责任确有困难的，由国有金融机构与企业协商，酌情予以适当减免。
《最高人民法院印发〈关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要〉的通知》（法发〔2009〕19号）
第二条案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：
……债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的……
《金融企业呆账核销管理办法（2013年修订版）》（财金〔2013〕146号）
除下列法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况外，已核销的呆账作账销案存处理，应建立呆账核销台账并进行表外登记，单独设立账户核算和管理，同时按档案管理的有关规定加强呆账核销的档案管理，相关情况不得对借款人、担保人披露。
法律法规规定债权与债务或投资与被投资关系已完全终结的情况包括：
1.列入国家兼并破产计划核销的贷款；2.经国务院专案批准核销的债权；3.法院判决终结执行或者法院裁定免除责任，并且了结全部债权债务关系的债权；4.法院裁定通过重整协议或者和解协议，根据重整协议或者和解协议核销的债权，在重整协议或者和解协议执行完毕后；5.自法院裁定破产案件终结之日起已超过2年的债权；6.金融企业按规定采取打包出售、公开拍卖、转让、债务减免等市场手段处置债权或者股权，受让方或者债务人按照转让协议或者债务减免协议履行相关义务完毕后，其处置回收资金与债权或股权余额的差额；7.被法院驳回起诉或者裁定免除（或部分免除）债务人责任，或者丧失诉讼时效，并经2年以上补救未果的债权。
以下是本案判决书中“本院认为”部分，最高法院就担保责任是否免除问题的论述：
最高法院认为：
“二、关于甘肃轻工公司应否对改制前的企业债务承担责任问题。
《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2003〕1号）第五条规定：
‘企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担。
’根据该条规定，甘肃轻工公司作为改制后的公司应当对原企业甘肃轻工机械总厂的债务承担责任。
而且，甘肃省张掖市工业信息化委员会张工信发（2011）204号《关于省轻机厂申请进行企业变更登记注册的报告》中明确‘改制前的债权债务由新公司全部承继并依法予以清收和偿还’。
因此，甘肃轻工公司申请再审称公司为出资的股东所有，没有义务对原企业的贷款承担保证责任，理由不能成立。
此外，信达甘肃分公司在主债务人张掖选矿厂破产终结后，就其未能受偿的债权要求甘肃轻工公司承担保证责任，并无不当之处。
甘肃轻工公司申请再审称二审法院在主债务人张掖选矿厂破产后，判决甘肃轻工公司承担保证责任，结果严重不公平，没有事实和法律依据。
三、关于二审判决适用法律是否正确问题。
2003年12月31日，中行张掖分行与信达甘肃分公司之间签订了《债权转让协议》，并于2004年8月17日将权利转让通知送达给债务人张掖选矿厂及保证人甘肃轻工公司。
根据《中华人民共和国合同法》第八十条‘债权人转让权利的，应当通知债务人’的规定，涉案《债权转让协议》对张掖选矿厂及甘肃轻工公司已发生法律效力，债权主体变更为信达甘肃分公司，而不再是中行张掖分行。
2008年5月20日，张掖市中级人民法院受理张掖选矿厂的破产申请，破产纳入国有企业政策性破产范围之内。
虽然，国务院国办发（2006）3号《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》中规定：
‘对列入总体规划拟实施关闭破产企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权（国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外），也不得加紧追讨债权及担保责任’。
但是，涉案债权的转让发生在张掖选矿厂破产之前，不属于该文件规定的范围之内。
此外，甘肃轻工公司申请再审称，根据2008年1月1日起施行的《办法》第二十五条的规定，涉案债权属于列入国家兼并破产计划核销的贷款，债权债务已终结，应当依法免除其所承担的保证责任。
但是，《办法》第二条明确规定金融资产管理公司不适用该办法。
因此，二审法院依据《解释》第四十四条第二款的规定，并参照全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组（2002）9号文件中关于‘实施政策性破产企业的贷款担保人应当履行担保责任’之规定，判决甘肃轻工公司仍应对原张掖选矿厂所欠中行张掖分行的债务承担保证责任，适用法律并无不当。
”
案件来源
中国信达资产管理股份有限公司甘肃省分公司与甘肃省轻工机械股份有限公司金融借款合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2014）民申字第834号]
延伸阅读
有关国有企业政策性破产后担保人是否继续承担担保责任的问题，以下是我们在写作中检索到与该问题相关的最高法院案例及裁判观点，以供读者参考。
1.政策性破产企业债务作为拟核销的债务由金融机构予以核销，系金融机构按照国家政策对呆坏账所实施的特殊财务处理方式，并非法律意义上的合同权利义务的终止，因此担保责任不应免除。
案例一：
中国长城资产管理公司西安办事处与陕西宝光集团有限公司借款担保纠纷案[最高人民法院（2011）民提字第348号]
最高法院认为：
“政策性破产企业债务作为拟核销的债务由金融机构予以核销，系金融机构按照国家政策对呆坏账所实施的特殊财务处理方式，并非法律意义上的合同权利义务的终止。
上述政策层面的核销处理仅针对进入政策性破产的债务人，并未同时针对担保人。
国务院国发〔1997〕10号《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》、国务院国办发〔2006〕3号通知转发的《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》并未规定政策性破产中主债务人债务核销后担保人免除担保责任，也无法律、行政法规或者国家有关企业破产的相关规定明确此种情况下担保人可以免除担保责任。
而且，国务院国发〔1994〕59号《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》第四条‘担保的处理’中规定，‘一个企业为另一个企业提供担保的，被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任’；全国领导小组〔2002〕9号《关于债权金融机构审查政策性破产建议项目的有关问题的通知》第七条也规定，‘关于担保责任问题。
实施政策性破产企业的贷款担保人应当履行担保责任’。
所以，宝光公司主张主债务人宝鸡酒精厂属政策性破产且上述债权已被国家纳入核销计划，故宝光公司不应再承担保证责任，缺乏法律依据，不予支持。
”
2.担保人的担保责任不因主债务人进入破产程序而当然免除。
政策性破产企业的债务作为拟核销的呆坏账由债权银行予以核销，系金融企业对呆坏账按照国家政策性破产所实施的特殊财务处理方式，并不因此导致从债务即担保法律关系的消灭，担保人对担保债务仍应按照法律规定和合同约定承担相应责任。
案例二：
中国长城资产管理公司乌鲁木齐办事处与新疆昆仑股份有限公司、新疆化工（集团）有限责任公司、新疆新化化肥有限责任公司借款担保合同纠纷上诉案[最高人民法院（2009）民二终字第28号]
最高法院认为：
“《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号，以下简称《纪要》）对此类案件受理问题作出专门规定，明确‘债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的’，人民法院不予受理。
依照《纪要》的精神，债权人对列入政策性关闭破产范围的国有企业为债务人的案件，人民法院不予受理。
根据《民事诉讼法》第一百零八条的规定，当事人起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围。
因此，长城公司乌市办对昆仑公司的起诉因不符合上述法律和司法政策的规定，原审法院依法作出驳回起诉的裁定并无不当，本院予以维持。
《纪要》仅针对被列入政策性破产企业债务人作为被告的案件，人民法院不予受理作出规定，并不排除债权人对相关担保人提起诉讼的情形。
同时，担保人的担保责任亦不因主债务人进入破产程序而当然免除。
政策性破产企业的债务作为拟核销的呆坏账由债权银行予以核销，系金融企业对呆坏账按照国家政策性破产所实施的特殊财务处理方式，并不因此导致从债务即担保法律关系的消灭，担保人对担保债务仍应按照法律规定和合同约定承担相应责任。
因此，长城公司乌市办对担保人化工集团和担保人新化公司的起诉因符合《民事诉讼法》关于起诉与受理的有关规定，亦不与《纪要》和相关政策相冲突，其诉权应受法律保护。
原审法院裁定驳回长城公司乌市办对担保人化工集团和担保人新化公司的起诉不当，本院予以纠正。
”
3.被担保人政策性破产，并不影响担保人承担担保责任，如果担保人履行担保责任有困难，可以与金融机构协商酌情减免。
案例三：
陕西省国有资产经营有限公司与略阳县兴鑫化工矿业有限责任公司、略阳钢铁厂等企业借贷纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申569号]
最高法院认为：
“首先，《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》[国发（1994）59号]第四条关于‘担保的处理’中明确提出‘一个企业为另一个企业提供担保的，被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任。
但是，偿债期限可以由担保企业与被担保企业的债权人协商确定。
’可见，尽管被担保人破产，但并不影响担保人承担担保责任。
其次，略阳钢铁厂认为工商银行汉中分行已依据《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发[2006]3号）对债权进行了核销，但未提供证据证明其主张。
再次，《全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见》第三条就‘加强企业债务的审核和管理’中明确‘国有金融机构不得以任何名义向拟关闭破产企业索要补偿金；不得因拟关闭破产企业的担保问题而影响审查进度，担保企业履行担保责任确有困难的，由国有金融机构与企业协商，酌情予以适当减免’。
该意见没有提出担保人可以因被担保人政策性破产而免责，只是明确如果担保人履行担保责任有困难，可以与金融机构协商，酌情减免。
上述国务院相关文件的本意仍然是要求担保人承担担保责任，再审申请人片面引述以证明其担保责任已免除，与文件精神不符。
故，一、二审判决判令略阳兴鑫公司、略阳钢铁厂向陕西国资公司承担保证责任有事实和法律依据。
”
4.核销呆账是金融机构内部对债权进行处理的一种方式，不能据此认定债权已经消灭。
债权人内部是否核销债权并不影响其对外向债务人和保证人主张权利，亦不属于保证人免除其保证责任的理由。
案例四：
中色（宁夏）东方集团有限公司与中国信达资产管理股份有限公司陕西省分公司保证合同纠纷案[最高人民法院（2011）民二终字第27号]
最高法院认为：
“关于本案所涉债权的核销是否影响中色东方公司的保证责任和《债权转让协议》的效力问题。
中色东方公司上诉称，本案所涉借款已被核销，且在星日公司关闭破产方案实施前不得转让，信达陕西公司没有合法取得涉案债权。
本院认为，根据《金融企业呆账核销管理办法》的规定，核销呆账是金融机构内部对债权进行处理的一种方式，不能据此认定本案债权已经消灭。
债权人内部是否核销债权并不影响其对外向债务人和保证人主张权利，亦不属于保证人免除其保证责任的理由。
本案中，信达陕西公司于2004年6月25日与石嘴山中行签订《债权转让协议》，受让本案所涉债权，该行为并不违反《金融资产管理公司条例》中关于金融资产管理公司受让不良贷款的相关规定。
国办发[2006]3号文件的规定不应作为确认上述《债权转让协议》效力的依据，且石嘴山中行与信达陕西公司的债权转让发生在2000年，故星日公司的关闭破产不影响本案所涉债权的转让。
”
5.被担保企业政策性破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任，但偿债期限可以由担保企业与被担保企业的债权人协商确定。
案例五：
宁夏荣恒房地产集团有限责任公司与中国信达资产管理股份有限公司宁夏回族自治区分公司保证合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2013）民二终字第117号]
最高法院认为：
“关于担保人荣恒公司提出的在政策性关闭破产案件中金融债权的核销问题。
荣恒公司认为，根据国务院在政策性关闭破产案件中金融债权的处置相关文件的规定，银行或资产管理公司的金融债权可以依据政策层报核销，核销后金融机构的债权归于消灭，则从债务消灭，担保人免责。
本案主要涉及以下两个相关政策性文件，即国发（1994）59号《国务院关于在若干城市实行国有企业破产有关问题的通知》、财政部财金（2005）50号《金融企业呆账核销管理办法》。
国发（1994）59号文件规定‘一个企业为另一个企业提供担保的，被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任。
但是，偿债期限可以由担保企业与被担保企业的债权人协商确定’。
财政部财金（2005）50号文件第23条规定‘金融企业对已核销的呆账继续保留追索的权利，并对已核销的呆账、贷款表外应收利息以及核销后应计利息继续催收’。
根据上述两个文件精神，担保人关于免除280万元及利息担保责任的理由不能成立，依法应予驳回。
”
6.虽已被列入政策性关闭破产企业，但没有证据证明企业已经进入破产程序，债权人仍可向企业主张清偿债务。
案例六：
东北特殊钢集团有限责任公司与中国长城资产管理公司沈阳办事处借款合同纠纷、保证合同纠纷二审案[最高人民法院（2009）民二终字第51号]
最高法院认为：
“
（一）根据《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的有关精神，债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的，人民法院不予受理。
抚顺特钢虽已经被列入国家政策性关闭破产企业，但没有证据证明其已经进入破产程序，更何况本案债权人是要求债务人抚顺特钢的担保人东北特钢承担担保责任，而不是向债务人抚顺特钢自身主张清偿债务，故人民法院受理本案并无不当。
”
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