新型农村养老保险的财务负担水平分析.docx

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新型农村养老保险的财务负担水平分析

新型农村养老保险的财务负担水平分析

穆怀中柳清瑞沈毅

2011-12-2317:

50:

02　　来源：

《社会保障研究》2011年第4期

　　摘要：

新型农村养老保险的财务负担状况决定了制度的稳健运行和可持续推进情况。

本文通过模拟现行“新农保”政策和对相关参数预测，测算了2010-2020年“新农保”的中央和地方财政以及农民个人缴费负担水平，并提出通过优化财政支出结构、完善财政补贴方式和切实增加农民收入的政策措施，提高“新农保”财务的可负担能力和可持续能力。

　　关键词：

新型农村养老保险，中央财政，地方财政，个人缴费

　　一、问题的提出

　　中国农村社会养老保险制度建设正处于探索和发展阶段，尽管从20世纪80年代以来，在全国部分地区相继开展了这一制度，但总体上还没有形成统一的制度框架并在全国实施。

2009年9月，国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），规定在全国10%的地区进行试点，并在2020年之前基本覆盖全体农村适龄居民。

新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）主要是由国家、集体和个人三方共同承担的一项制度，国家的经济发展水平、财力水平以及农民的经济承受能力将直接影响新农保的建立以及覆盖面的扩大。

“新农保”的财务可负担状况的考察主要体现在两个方面，一是国家财政的补贴能力；二是农民的缴费负担能力。

米红（2008）结合中国的人口发展规模、财力和农民的缴费能力提出了“有限财政”责任的农村社会养老保险制度，并通过对政策仿真研究，得出有限的财政补贴在政府可承受的范围，有限的缴费水平在农民的可承受能力之内的结论。

李珍（2010）从建立普惠式的老年收入保障制度角度，研究了普惠式的各省市静态分中央和地方财务支出情况，认为农村普惠式养老金的财务负担能力是没有问题的。

刘昌平（2010）从现收现付平衡模式的角度研究了新型农村社会养老保险财政补贴机制的可行性，认为缴费补贴方式下的现收现付制阶段式平衡模式具有在相同养老金目标替代率水平下年均财政补贴规模最小且财政支出规模稳定的特征。

张为民（2010）在测算新型农村社会养老保险的经济负担的基础上，对农民个人和政府两方面的经济支持能力进行分析，认为只要制度设计合理，农民个人和政府是有能力承担这部分支出的。

研究还发现，国家财政补贴和农民的缴费负担之间还存在一定的联系。

李艳荣（2009）以浙江省为案例研究了“新农保”的政府财政补贴及其效应研究，政府在公共财政内的适度补贴能极大提高农民的缴费能力和缴费意愿。

上述学者分别从不同的角度对“新农保”财务负担进行了研究，为本文的研究提供了可借鉴的思路和方法，但大部分是从静态分析角度考察新农保的财务状况，缺乏立足于现行政策标准而进行的动态分析。

因此，为了考察“新农保”各责任方的可负担性，我们对2010-2020年“新农保”的国家各级财政的负担能力以及农民的缴费能力进行了实证分析。

　　二、数据来源、条件假设与测算模型

　　中国建立新型农村养老保险制度是一项极其复杂的系统工程。

中国现在与未来的人口、经济、社会保障相关指标等诸多因素的变化，将直接影响“新农保”制度的财务可持续性，进而影响到这一制度的推进和完善。

只有对数据准确选取及相关因素的科学判断和假设，才能对“新农保”的财务可负担状况做出科学测算与预测。

　　1.数据来源

　　“新农保”财务可负担能力分析是采用趋势法，通过选取相关数据作为基年数据和设定参数进行预测。

数据来源的可靠性决定了趋势分析的可行性和代表性。

我们选取2000年第五次人口普查分年龄分性别人口数作为人口预测的基年数据，选取2008年国民经济和社会发展统计公报中的相关经济数据作为财政收入、CPI、农村人均纯收入、农村人均日常消费等数据作为经济指标预测的基年数据。

在此基础上，通过对这些指标发展趋势的判断进行参数假定和预测。

因此，文中原始数据均来源于权威年鉴资料，保证了数据的可获得性、准确性和稳定性。

　　2.条件假设

（1）情景假设

　　按照国发[2009]32号文件的相关规定以及参数处理的需要，我们做出以下前提假设：

第一，“新农保”从2010年开始覆盖率和征缴率均为100%。

第二，所有的农民都没有参加老农保，即不涉及新老农保的对接问题。

第三，农村集体经济不对“新农保”进行补助，即不考虑集体补助的数额。

第四，农村居民现有的缴费档次保持不变。

第五，基础养老金的财政负担结构保持不变。

第六，基础养老金按照CPI指数调整。

（2）参数假设

　　按照中国经济的历史发展规律和未来预期，结合相关专家学者对已有指标的参数发展趋势的判断，我们对文中涉及的参数进行如下假设：

　　第一，农村人口发展趋势。

　　2010-2020年，由于农村人口自然增长速度平稳，且有大量人口迁入城镇，导致人口数量将不断减少。

农村养老保险缴费人数也将从2010年的4.92亿人减少到2020年的4.11亿人，共减少了0.81亿人。

但受农村人口老龄化发展影响，农村养老保险领取人数将从2010年的0.89亿人增加到2020年的1.14亿人。

其中，东部地区农村养老保险领取人数将从2010年的0.35亿人增加到2020年的0.46亿人，中西部地区农村养老保险领取人数将从2010年的0.54亿人增加到2020年的0.68亿人（见表1）。

　　第二，GDP增长率。

　　国内生产总值（GDP）增长率是反映宏观经济发展的重要指标。

李京文（2001）通过经济模型预测：

2000-2050这50年中，中国国内生产总值（GDP）增长率的基本趋势是逐渐缓慢下降，50年的平均增年率为5.8%。

其中，2011-2030年为5.9%；2031-2050年为4.6%。

中国经济增长率的变化呈递减趋势，近期高位稳定增长，中远期经济增长速度将会逐渐放缓。

基于以上分析，假定2010-2020年GDP年均增长率为6%。

　　第三，财政收入增长率。

　　财政收入是衡量政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上取决于财政收入水平。

全球性金融危机后，我国的财政收入也面临着调整，预计在调整期内（2008-2011年），财政收入占GDP的比重稳定在21%，从2012年开始到2016年，预计每年增加1个百分点至26%，然后保持稳定（何平、李实、王延中，2009）。

2007年我国财政收入占GDP总值的比重为20.8%，参照以上假定对财政收入占GDP的比重做出如下基本假设：

2010年为21%，之后每年增加1%，至2016年为27%；2016-2020年保持27%不变。

　　第四，中央财政与地方财政收入比例。

　　根据中国分税制财政体制设计，在中央财政收入与地方财政收入同步增长的情况下，中央财政收入占全国财政收入的比重将按照每年0.8～0.9个百分点的速度提高，提高至60%左右。

从1994年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重逐步上升，2007年已达54%。

据此设定2010年中央财政收入比重为55%，并且每年递增0.8个百分点，到2017年为60%，至2020年保持不变。

　　第五，农村居民人均纯收入。

　　2008年我国农民人均纯收入为4700元，实际增幅8%左右，农民收入增幅连续5年超过6%，这是20多年来第一次。

考虑城镇化后农村剩余劳动力的逐渐减少以及农村生产力的不断提高，农民人均可支配收入增长率也应相对提高。

综上考虑，我们假设2010-2020年农村居民人均纯收入增长率保持6.6%不变。

　　3.测算模型

　　按照国发[2009]32号文件的相关规定基础养老金分东部和中西部地区建立了中央与地方财政分担机制，东部地区中央与地方财政各分担50%，中西部地区由中央全额负担。

个人账户由地方财政每人每年补助30元，个人缴费档次从100到500元。

据此建立中央财政、地方财政负担水平和个人缴费负担测算模型。

　　中央财政负担测算模型：

　　说明：

Fc（t）为中央财政对新农保的补贴额；B（t）为年人均给付标准；Oα（t）为符合领取条件的中西部被保险人（60周岁以上老年人口）；Oβ（t）为符合领取条件的东部被保险人；t为时间期。

　　地方财政负担测量模型：

　　说明：

Fl（t）为地方财政对新农保的补贴额；Oβ（t）为符合领取条件的东部参保人；C（t）为全国农村缴费人数。

　　农民个人缴费负担测算量模型：

　　说明：

Ri（t）为农民个人缴费负担水平；m为农民参加养老保险所选择的缴费档次；Y为农民人均可支配收入，C为农民人均日常消费。

　　三、测算结果及分析

　　1.中央和地方财政负担水平分析

　　根据“新农保”试点方案，基础养老金由中央与地方财政分担，并针对不同的地理分区进行了不同的政策设计；个人账户养老金由个人缴费，有能力的集体给予适当补助，地方财政给予每年30元的补贴。

在现行试点方案的基础上，对2010-2020年“新农保”中央与地方财政负担水平进行预测（见表2）。

　　在基础养老金提高和参保人口增加的情况下，中央财政和地方财政对新农保的补贴也不断增加，中央财政补贴从2010年的484.95亿元增加到2020年的829.63亿元，年均增长5.5%；地方财政补贴从2010年的266.37亿元增加到2020年333.98亿元，年均增长2.3%。

中央财政收入和地方财政收入也稳步增长，中央财政收入从2010年的39019.69亿元增加到2020年的89843.56亿元，年均增长8.7%；地方财政收入从2010年的31925.2亿元增加到2020年的73508.37亿元，年均增长为8.7%。

中央财政收入年均增长率大于中央财政补贴年均增长率；地方财政收入年均增长率大于中央和地方对新农保补贴的年均增长率。

因此，中央财政补贴占中央财政收入的比重呈下降趋势；地方财政补贴占地方财政收入的比重也呈下降趋势。

从预测的结果来看，2010-2020年新农保的中央和地方财政总体负担较小，财政可负担与可持续性基本没有问题。

　　根据图1，“新农保”中央财政负担要大于地方财政负担，表明了中央政府较多地承担了建立新农保制度的责任，这有效减轻了地方政府的财政压力。

2010-2020年，中央和地方的财政负担水平下降较快，有利于在这一时期加快推进新农保制度建设，并基本实现覆盖农村全体适龄居民的目标。

但总体的财政负担水平并不能代表结构化的财务负担状况，即市、县级财政负担水平和各级财政负担比重是否合理尚不明确。

2010-2020年中央财政负担总体水平在0.9%-1.3%之间，地方财政负担总体水平在0.4%～1%之间。

　　2.个人缴费负担水平分析

　　“新农保”的资金筹集主要由国家、集体和个人三方负担，其中国家主要负担基础养老金，而个人根据自愿的原则参保并建立个人账户。

为了激励农民建立个人账户，地方财政给予适度的补贴。

个人账户是以农民个人缴费为基础的，主要涉及两个关键问题，第一个问题是农民本人是否有能力缴费，第二个问题是在此基础上，农民是否愿意缴费。

第一个问题主要取决于农民的收入水平和当期的消费水平，而第二个问题主要取决于制度是否强制个人缴费，如果不是强制缴费的话，那么主要取决于制度是否有足够的吸引力，即制度是否能够具有激励效应和能够获得有保证的未来预期收益。

　　现在，我们重点分析第一个问题，即农民是否有足够的能力来为个人账户进行缴费。

主要通过“新农保”试点方案各缴费档次与农民人均纯收入和人均消费性支出等因素的比较分析，来具体分析农民的缴费能力。

　　根据表3、表4，如果按照“新农保”试点方案，农民按年100元、200元、300元、400元和500元/年五个档次向个人账户缴费，那么，五个档次缴费额占农民人均消费剩余的比重存在较大差异。

在2020年之前，300元/年以上较高档次缴费额占农民人均消费剩余的比重较高，可能会影响农民的当期消费。

目前在实践中，农民大多也选择100-200元/年的较低档次缴费。

考虑农民对未来消费预期的不确定性缺乏了解，对个人账户缴费的投资收益也缺乏判断，甚至对未来养老保障缺乏责任意识，较高的缴费水平更难以接受。

从未来的情况看，“新农保”个人缴费水平要根据农村居民人均纯收入的增加而做出相应调整，以适应农民养老保障需求的增大。

那时的农民个人缴费水平提高是否对农民缴费意愿产生负影响是不确定的，农民个人可能会根据当时的人均纯收入、人均消费性支出以及子女数量等因素做出恰当的判断，从而做出理性的选择。

现行方案的农民缴费水平在300元/年以下是可以被大多数农民接受的。

考虑东部和中西部地区经济发展水平差异，东部地区绝大多数农民可能会选择300元/年以上的缴费档次，而中西部地区绝大多数农民可能会选择300元/年以下的缴费档次。

另外一个变量就是政府补贴对农民缴费行为的影响，如果政府补贴能够起到积极有效的激励作用，就有可能促使农民提高缴费档次。

　　四、结论与政策建议

　　总体来看，中央财政和地方财政的负担水平较低，在中央和地方财政负担能力范围之内；中央财政负担水平要大于地方财政负担水平；2020年以前中央和地方财政负担水平呈下降趋势。

按现行缴费标准，随着人均纯收入的提高，农民个人缴费负担将能力不断提高，现行方案的农民缴费水平在300元/年以下是可以被大多数农民接受的，从未来的情况看，新农保个人缴费水平要根据农村居民人均纯收入的增加而相应提高。

　　中国建立新型农村养老保险制度是一项复杂的系统工程，受人口、经济、社会诸多因素影响。

财务可负担状况和可持续能力是决定新农保制度顺利推进的关键问题。

为提高新农保财务的可负担能力和可持续能力，需要采取以下政策措施：

　　1.优化财政支出结构

　　中国农村经济发展极不平衡，不仅东部和中西部地区之间不平衡，各地区内部同样不平衡。

现行“新农保”制度的财政分担结构是建立在地理分区基础上的，东部地区中央财政负担50%基础养老金，中西部地区中央财政负担全部基础养老金；东部地区中央、省级、地市级、县级财政的基础养老金分担比例为5：

3：

1：

1。

这种“一刀切”的财政分担方式容易造成地方财政压力的上移，不利于推进“新农保”制度。

优化财政支出结构主要从两方面出发，一是改革现行的按地理分区划分的财政分担标准，建立以县级经济发展水平（GDP、产业结构、财政收入等）指标评估为基础的中央与地方财政负担与分担的合理机制；二是取消地方财政对“新农保”个人账户的补贴，将地方财政的个人账户补贴纳入基础养老金专属基金，以减轻地方财政负担，并提高县级财政负担基础养老金能力。

　　2.完善财政补贴方式

　　政府通过保费补贴降低了农民个人的出资比例，减轻了农民的缴费负担，提高了农民的缴费能力（李艳荣，2009）。

完善财政补贴方式主要包括以下几个方面：

一是建立财政对个人账户的补贴激励机制，对选择较高档次的个人账户进行较高补贴，但随着档次提高幅度的提升，个人账户补贴提升幅度应累退式的降低，以突出再分配和缩小收入差距效应；二是建立对低收入农民个人账户注资扶助机制，对农村低保户、单亲家庭、残疾人家庭等特殊困难群体予以个人账户低档次注资扶助；三是建立个人账户与基础养老金挂钩机制，例如对连续缴费超过15年的农民，每增加一年缴费，其基础养老金上浮1个百分点。

　　3.切实增加农民收入

　　一是要加大各级财政对农业的科技投入力度，通过加大对农业科研投入、改进农业生产环境、保护水和耕地等农业基本资源，提高农业综合生产能力（蔡防、王德文、都阳，2008）；二是允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，提高土地集约使用率和劳动生产率；三是创新农村金融体制，建立农业金融融资平台和培育农村资本市场，通过政府补贴利息的方式，为农业发展提供灵活快捷的周期式小额贷款；四是完善农产品价格补贴机制，通过直接补贴和间接补贴相结合的方式，在稳定农产品市场价格的基础上，保护农民收入不受市场波动影响，同时加强农产品收购市场建设，提供真实、对称的市场需求与供给信息以及农产品购销渠道。