公共管理前沿文献综述.docx
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公共管理前沿文献综述
中国公共管理研究前沿报告
我国的公共管理理论与实践有着悠久的历史，但由于众所周知的原因，现代公共行政与公共管理研究和教育直至20世纪80年代才得以恢复和重建。
1999年5月，国务院学位委员会第17次会议决定设立公共管理硕士（MPA）专业学位，这为我国公共管理学科的制度化建设迈出了一大步。
六、七年来，公共管理学科发挥“后发”优势，获得了较快、较大的发展。
本报告以中国大陆发表的公共管理研究文献为研究对象，暂不包括中国台湾、香港、澳门地区的同类文献；在公共管理研究文献的选取上，多与常用的“公共行政”相类，而不与国务院学位委员会颁行的公共管理一级学科所包含的二级学科完全一致；或与国家自然科学基金“宏观管理与政策学科”中的“公共管理理论与方法”的范围大致相同，不包括“三农问题”、“公共卫生与社会保障”、“社区治理”以及“公共安全与危机管理”等专业领域，尽管这些领域在近几年已成为公共管理的热点问题。
考察年限以2006年为主，但鉴于我国还没有发表过类似的研究报告，本报告也回溯了此前的一些重要文献。
因此，本报告也可以看作为近年来中国公共管理研究的前沿报告。
一、主题的确定
除期刊数据库以外，公共管理学的重要文献主要集中在《公共行政》（中国人民大学复印报刊资料）、《中国行政管理》、《公共管理学报》以及各级“党校（行政学院）学报”中，部分分布在政治类（如《政治学研究》）、管理类（如《管理世界》）、综合类（如《学术月刊》与《经济社会体制比较》）、文摘类（如《新华文摘》和《中国社会科学文摘》）期刊上。
此外，电子刊物也拓展了中国公共管理研究的阵地，如中国行政管理杂志社2006年底创刊了《中国公共管理评论》（英文版）和《中国公共管理》等两种电子刊物。
基于以上分析，我们主要通过两种途径来考察公共管理研究的主题：
第一，统计2006年《公共行政》、《公共管理学报》和《中国行政管理》所载文献的关键词。
之所以选取这三种刊物是因为《公共行政》涵盖面广，信息量大，筛选严谨，结构合理完备，成为国内最有权威的专题文献资料选编；《公共管理学报》的论文选题前沿，研究深入，具有高起点、高质量的显著特征和较强的新颖性；《中国行政管理》是“管理学类第一位、中国政治类第三位”的核心期刊，选登论文具有理论性与实践性相结合的特点。
这三种期刊可以集中反映公共管理学领域的基本发展态势。
第二，在第一步析出的关键词的基础上，参考2001年以来陈庆云、陈振明、董克用、胡伟、蓝志勇、林尚立、王乐夫、薛澜、张康之、朱立言等关于公共管理学科体系的文章，确定一系列关键词，然后利用这些关键词在“中国期刊全文数据库”中进行检索，获取近5年来的文献数量，以此来反映被检索领域在整个公共管理学科的研究情况。
除上述两种途径以外，本文在数据搜集与文献分析过程中还应用“中国引文数据库”、“维普全文期刊数据库”以及一些期刊的年终“总目录”进行了补充性检索。
有些补充性的结论由此途径得出，下面不再一一注明。
第一种途径的考察结果显示，在《公共行政》中，“公共管理”、“公共治理”与“公共行政”三个关键词频数最高而且比较均衡；在《中国行政管理》中，“绩效评估”、“人力资源”与“地方政府”备受关注；在《公共管理学报》中，“公共管理”、“公共治理”与“非政府组织”等主题得到了最多论述。
这种状况反映出前述三种期刊的不同特点。
从《公共行政》的统计数据来看，公共管理学科中还存在不同的“范式”之争，但“治理”与“善治”理念已得到普遍认同，作为重要治理主体的“非政府组织”受到关注；公共管理的价值取向也受到关注，公共性、公平、正义等主题成为人们讨论的重点；同时，作为善治与公共价值实现工具和程序的“绩效评估”、“电子政府”和“民主参与”等主题也占据了重要位置。
（见表1）
《公共行政》
《中国行政管理》
《公共管理学报》
关键词
频次
排序
关键词
频次
排序
关键词
频次
排序
公共管理
22
1
绩效评估
26
1
公共管理
15
1
公共治理
16
2
人力资源
22
2
公共治理
8
2
公共行政
15
3
地方政府
19
3
公共政策
8
2
非政府组织
15
3
公共治理
15
4
非政府组织
7
4
公共利益
13
5
公共政策
14
5
地方政府
5
5
公共产品
12
6
民主参与
13
6
民主参与
5
5
公共政策
10
7
服务型政府
12
7
政府规制
4
7
绩效评估
8
8
公共产品
11
8
公共利益
3
8
电子政府
8
8
公共利益
11
8
公共服务
3
8
民主参与
7
10
公共管理
10
10
公共行政
3
8
表12006年三种刊物前十位关键词频次
在第二种途径中，采用的关键词包括：
“公共管理”、“治理理论”、“公共政策”、“公共利益”、“公共财政”、“公共产品”、“民主参与”、“服务型政府”、“政府绩效”、“政府间关系”与“非政府组织”等。
从考察结果来看，“公共管理”、“公共产品”、“公共利益”、“非政府组织”与“公共政策”成为近五年来研究的热点。
（见图1）“治理理论”、“服务型政府”、“政府绩效”、“公共财政”、“民主参与”等研究领域广受关注。
同时，“政府间关系”这一论题在核心期刊中的文献相对较少，但除“中央与地方”外，“省管县”、“县乡关系”和“乡村关系”在一般学术期刊中，已成为讨论的焦点。
图1中国期刊网关键词检索数据
根据以上两种途径为主的统计数据以及文献分析，我们认为2006年中国公共管理研究具有以下主要特点：
第一，“体制改革”与“制度创新”是公共管理学界常论常新的议题。
上述图表中没有体现“体制（制度、机制）”、“（政府）改革”和“（政府）创新”等关键词的频数，但在关键词统计与数据库检索中，这类关键词的频数很高，在《中国行政管理》和“期刊全文数据库”中远远超过其他关键词。
这反映了学者们对我国正不断进行着的社会变迁与行政体制改革进程的高度关注。
第二，在公共管理研究范式的讨论中，争辩公共行政、公共管理、新公共管理、公共治理等概念的异同仍是重要话题，但论者的着眼点已不再停留于概念上面，而是更多地转向思考公共管理的本质、使命与定位以及学科资源整合等问题。
第三，“治理理论”日益成为人们讨论的前沿与热点。
在关键词统计中，我们发现“民营化”、“市场化”等词汇仍然频频出现，但“多中心体制”与“多元主体”已经成为热点话语。
关于“非政府组织”、“公共产品”、“社区治理”与“乡村治理”的研究也占了更大的分量。
这反映出近年来我国非政府组织发展较快的态势以及进一步发展的要求，反映出农村公共产品供给需求强烈与城乡社区建设蓬勃发展的现实。
第四，研究者开始将相当的注意力从“行政效率”转向公共管理的“公共性”。
“公共性”、“公共利益”与“公民参与”等议题得到了前所未有的关注。
强调“公共性”与“公共利益”，其理论意义在于它是公共管理学合法性的重要支柱，其现实意义则在于它回应了经济社会发展中带来的社会问题，对矫正片面追求微观效率给社会带来的严重后果有非常重要的作用。
近年来，失地农民、拆迁、医疗、就业、贫富差距、腐败、环境等问题对于经济社会发展的影响不断上升，政府的公共性与政府能力不断受到关注。
第五，在政府创新研究方面，研究者较多关注服务型政府与责任政府以及作为其实现程序的公民参与和作为工具的绩效评估。
在政府绩效评估研究中，研究者将主要精力集中在政府绩效评估的体系建构与评估方法上。
在这些领域中，理论界与公共管理实际部门之间的相互推进作用表现得尤为显著。
第六，公共管理的社会维度日益凸现。
它既体现为人们日益重视社会组织作为公共管理主体的角色，体现为公众对公共政策的参与，也体现在“医疗卫生”、“社会保障”、“劳动就业”与“弱势群体”等方面的社会政策越来越成为公共管理关注的对象。
第七，行政区划与政府间关系成为近几年人们关注的现实问题。
其关注点主要集中在“省管县”、“县乡关系”与“乡村关系”的改革与处理。
基层政府，尤其是乡镇政府成为研究者关注的重点。
这也可看作是新农村建设上升为国家战略在公共管理学界的一种反映。
基于以上分析，本报告将上述主题中最具有普遍性、理论性与争论性的四个方面进行报道：
公共管理学的范式之争与理论体系的整合、治理理论的引入及其本土化、政府创新的理论与实践以及政府间关系。
在这四个前沿主题的报道过程中，“公共利益”、“公共性”、“公共产品供给”、“服务型政府”、“公民参与”与“绩效评估”等论题都将在相关的位置得到阐述。
二、公共管理学的范式之争与理论体系的整合
对于一个发展时间不长、知识更新很快并且一直面临学科内部整合的综合性学科而言，公共管理研究中始终存在的一个核心议题就是理论范式问题：
它是否存在知识核心？
是否能称为一门科学？
蓝志勇曾在AdministrationandSociety杂志2000年第2期发表“AParadigmaticViewofPublicAdministrationResearch:
AnEmpiricalTest”一文，其中引用了两位公共管理领域知名学者的对话。
一人问：
“拥有一个指导公共管理研究的范式很重要吗?
我们是否正在形成一个范式?
若存在范式，哪一个是最有前途的?
”另一人的回答分别是：
“不是很重要”，“没有形成”，“我提出的范式最重要”。
作为对这一对话的延续与回应，蓝分析了1993-1995年间发表在美国8种公共管理权威期刊上的634篇论文，勾画出了指导当代美国公共管理研究的范式观，并建立了包括三个层级的公共管理范式模型。
他认为，一级范式的假定是，公共管理区别于一般性管理；研究内容是，公共性质的地位；问题是，如何改进公共部门工作。
基于这种分析，蓝认为有关公共管理领域是否具有传统上所认可的学科范式的争论正越来越不重要，重要的是公共管理学者具有清醒的学科自我意识以及对学科知识核心及其与其他学科之间的关系有更为清晰的把握。
2005年，蓝的这篇文章译成中文在《公共管理学报》第3期上发表。
之所以引用蓝的这篇文章，是因为近年来中国公共管理学界似乎面临着美国学者几年前的问题。
近年来，在中国公共管理研究中，“传统行政”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等“范式”不断被提出。
有人认为这些“范式”可以同时共存，也有人认为这些“范式”是替代性的。
多种“范式”共存导致了人们使用的概念体系上的差异。
与公共管理研究范式之争直接相联系的问题就是公共管理学的性质、使命与定位。
对此，林尚立认为，公共管理是有明确管理对象、管理主体和管理原则的管理活动：
对象是公共资源，主体是以政府为核心所形成的政府、市场社会多元统一的公共治理体系；原则是公共性、公正性和效益性的有机统一。
王乐夫则把公共管理的基本特征归纳为管理主体的多元化、管理基础的社会化、管理结果的责任性及管理过程的互动性等四个方面,认为治理是公共管理实现的最佳形式。
在较早时候，张康之也表达了类似看法。
他认为，公共管理理论的发展与转变打破了行政管理主体的一体性、政府存在的唯一性和公共产品供给的垄断性；把行政管理的主体中心主义转变为客体中心主义；从强调权力中心转变到强调计划与项目的有效性，强调服务中心；把效率中心主义转变为成本中心主义；把个体利益主义转变为公共利益中心主义。
公共管理学的性质、使命与定位是与某种价值判断相关联的，这种价值判断就是公共管理的“公共性”。
与此相关的问题是：
公共管理的主体是以公共性为使命的吗？
什么是公共性？
公共利益是否存在？
这些问题的争论主要表现为经济学与政治学理论预设之间的对决。
林尚立认为，公共管理学科的历史起点和逻辑起点都在政治学。
这种血缘关系决定了公共管理学的核心价值和现实使命与政治学具有内在一致性，如同工商管理学的核心价值和现实使命与经济学具有内在一致性一样。
经济学解决的是创造财富的行动；政治学解决的是创造有序的公共生活行动。
经济学的理论与价值观在于激励人们追求“实际利益”，其使命是如何使财富增长成为可能；政治学的理论与价值观要求人们维护公共利益，其使命是如何在资源稀缺的条件下，创造使人们的无限欲求得到最大满足的有序的公共生活。
有学者回溯了人们对公共利益内涵的探索，指出洛克在《政府论》中否定了政府的基础在于君权神授或弱肉强食的“丛林法则”，提出人类为摆脱“自然状态”和“战争状态”而选择“共同体状态”。
这种“共同体状态”就是公共利益的合法性基础，用微观效益理论替代国家层面上公共利益的宏观认识的做法，带来了巨大的社会后遗症。
经济学家对是否存在“公共利益”这一问题的讨论是从“效率”出发的。
经济学中所谓效率，是指经由一个自由市场选择过程，每个个体的福利都能够得到改进的状态。
在这样一个定义中，“效率”与“公正”是融为一体的，所谓公正就是每个个体的自由选择。
这种个人主义的方法论使得他们不认可超越每个个体的所谓“公共利益”。
肯尼思•阿罗认为，不存在一个理想的规则，能使社会或任何一个集体，从个人的序数偏好得出社会的偏好与选择，即不存在集体决策的理想方式。
这即是阿罗“不可能性定理”。
1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森则进一步提出了“帕累托自由不可能定理”，他强调在社会选择层面，个人自由与帕累托状态是不相容的。
那么，社会集体行动何以可能呢？
在经济学视角内，公共选择理论似乎提出了一个退而求其次的解决思路。
公共选择理论的核心思想是：
存在两类行为选择，对规则的选择和规则之下的行为选择。
不同个体之间存在利益冲突，达成一个包容所有人利益的集体行动是不可能的，但如果能首先确认一个规则，这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也就是一致同意的结果。
但在公共选择理论中，形成集体行动规则的立论基础只是“总成本最小化”，按照这一原则，仍然无法避免集体行动可能对个体利益形成实质性伤害。
作为对上述经济学与政治学理论假设之间紧张关系的解决，有学者引入了哈贝马斯程序主义的商议民主政治理论。
哈贝马斯指出，一个民主国家的理性宪法体现了一种预先确立的、抽象化的原则性社会契约，它是一切具体共识和妥协的基础，在多元冲突的社会中，宪法代表一种形式的共识。
宪法规定了每个人的公民身份，在宪法之下，公民们就集体事物在公共领域之内展开自由的讨论，以形成主体间的共识。
由此形成的共识体现的是一种实质性的公共利益，其合法性来自于形成共识的过程本身的合法性。
与卢梭相比较，哈贝马斯同样强调了人民主权是政治的合法性来源，不同之处是哈贝马斯强调了形成公共意志必须经由公民参与公共领域之内明达理性的讨论这一程序性原则。
而与公共选择理论相比，后者的立论基点是集体行动的经济效率，哈贝马斯的立论基点是集体行动的政治合法性，二者同样强调惟有经过合理的程序才能形成合理的公共利益，不同之处在于，哈贝马斯强调了公民在公共领域之内对政治的直接参与，从而赋予了程序主义民主更强的合法性。
基于此，有学者指出，确认公共利益合法性的必要条件是：
认定公共利益须有程序的合法性、须有公众广泛参与下形成的共识、须对可能的受损者进行合理补偿。
公共管理理论发展与学科整合的第二个途径就是对公共管理主体的整合。
在今天，伴随着公共管理主体的多元化发展，公共管理的模式也发生了重大变化。
有学者从政府、非政府公共组织和民众三种主体间的关系演变的视角，提出了政府管理向社会治理演变的“两阶段说”，同时将公共管理划分为“政府管理的集权化”、“政府管理的民主化”、“政府管理的社会化”和“社会治理的自主化”、“社会治理的多中心”等五个不同模式，从而“不但使公共管理的全貌得以昭然，澄清了政府管理与公共管理的关系，同时打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂，整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究，理清了公共管理实践的发展脉络”。
从“管理主体”视角整合公共管理理论就必然涉及公共管理主体性质的假设。
有学者认为，公共选择理论的“经济人”假设与其所反对的“公共人”假设一样，都是一种极点式人性假设，它在公共管理领域的运用必然存在限度。
从人的自然性、社会性和文化性来看，人性介于绝对自利与绝对他利两个极点之间，是一定条件下的“非此即彼”和“亦此亦彼”相统一的“线段式人性”。
按照“线段式人性论”，公共管理中的人应是对多种利益权衡的“比较利益人”。
作为这一思考的展开，陈庆云等在《中国行政管理》2005年第7－11期上连续发表了《论公共管理中的公共利益》、《论公共管理中的政府利益》、《论公共管理中的社会利益》、《再论“公共管理社会化”》和《论公共管理中效率与公平的关系及其实现机制》等系列文章，广泛深入地讨论了公共管理的主体与价值问题。
对管理主体性质的重新假设对于缩小经济学与公共管理学之间的理论鸿沟、整合两个学科的重要理论资源具有重要意义。
但对主体性质的假设并不具有独立存在的意义和价值，必须在其基础上建立起一整套理论。
目前，我们还没有看到这样的系统理论。
公共管理学理论发展与学科整合的第三个途径就是对公共管理客体的整合。
对此，有学者认为公共管理的逻辑起点是“公共问题”，有学者认为公共管理的对象是公共资源，也有的认为是“社会公共事务”。
通过争论如果能够取得较为一致的看法，将有利于形成公共管理学科共同的话语基础，也有利于整合经济学当中关于集体行动与公共物品等较为成熟的理论资源。
从上可见，在中国，关于公共管理的基本理论问题已经达成了较多共识：
人们普遍地将公共管理学定位于公共性（公益性、公正性）；不再将公共管理主体局限于政府，而更多理解为由政府、市场、社会组织甚至公民组成的多元主体；将公共管理客体指向公共资源或公共产品与公共服务。
但在中国，还远未形成一个融价值体系、主客体以及相关学科的有用理论资源于一体、具有完整、单一逻辑的公共管理理论。
马骏对公共管理研究中存在的问题进行了系统表述。
他认为，公共管理学是一个“没有发展出一个具有普遍意义的公共行政理论”的学科，而且中国公共行政学普遍缺乏理论上的对话与争论，没有关于公共行政学的理论与方法的反思，具体表现在：
研究中心的非中国化（将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践）、研究方法的非规范化（没有遵循实证研究、诠释研究和批判研究各自的研究方法）、缺乏对真实世界的了解（理论没有事实支持，也不能从事实得到理论）以及缺乏指导实践的能力。
对于研究中心的非中国化问题，研究者并不完全持反对态度。
有学者认为，由于公共管理学科在我国十分年轻，学习和借鉴国外的理论、范式、方法、术语以及学科建设的经验必不可少。
目前我国公共管理的理论，不少都是由海外特别是西方引进的，国际学术界在公共管理学科确实也形成了相对比较成熟的方法、概念和范畴，有些是带有一定的普适性的。
在中国公共管理学科基础还十分薄弱的情况下，国际化战略是中国的公共管理学科迅速提升研究水平和实现超常规、跨越式发展的一个重要杠杆。
同时，公共管理的本土化与国际化是并行不悖的，而且只有在国际化的视野下我国公共管理学的本土化才能真正提升档次，才能真正在世界公共管理学科中占有一席之地。
一些具有国内外双重背景的学者更是基于美国向外学习的历史经验、美国公共管理发展历程以及中美两国的可比较性等方面，热情鼓励中国正确地向美国等先发国家学习公共管理的理论与实践。
必须指出，尽管人们对中国公共管理理论与方法的研究进展表示不满，但从1994到2003的十年时间里，“公共管理的理论与方法”已经成为国内宏观管理与政策科学领域年均成果增长速度最快的五个领域之一。
近期关于方法的重视主要表现在对公共行政学实证研究方法的介绍和强调，对定性研究、比较研究方法的介绍等。
此外，国外关于案例研究、访谈、问卷调研、实证调查等方法也随着一系列译著的出版而被引入我国，其中2006年翻译出版的主要图书有：
《政治学理论与方法》、《政治科学研究方法》（上海世纪出版集团）、《政治学研究方法指南》（北京大学出版社）、《政治科学新手册》（三联书店）等。
此前，重庆大学出版社2004年出版的“万卷方法”丛书也收入了英国Sage出版社方法论丛书中的部分书目。
国外较为成熟研究方法的引入对中国公共管理研究具有重要意义，这一点可能会在今后几年中显现出来。
三、治理理论的引入及其本土化
自世界银行1989年首次使用“治理危机”一词至今，已经有17年了。
在今天，治理理论已形成较为完整的概念体系，并在英美等国产生了卓越的研究机构，大量关于治理理论与实践的研究成果陆续问世。
1998年，英国学者杰瑞•斯托克（GerryStoker）在对各种流行的治理概念进行梳理后,提出了治理的五个核心观点：
（1）治理关注治理过程中在政府之外（但也包括政府）的组织机构；
（2）治理明确指出存在边界和责任上的模糊；（3）治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；（4）网络是治理实践的主要形式；（5）治理研究认为政府可以用很多除了利用其权威与立法能力之外的其他工具影响最终结果。
而就治理主体而言，治理理论不仅强调政府、社会组织与公民等多元化治理主体，而且强调政府本身的结构也需要多元化。
当代中国地方政府机构改革陷入困境的深层次原因就在于地方治理结构单一化。
治理的目标是善治，是使公共利益的最大化。
其本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳状态。
俞可平归纳了善治的六个要素：
合法性、透明性、责任性以及法治、回应和有效，后来他又加入“参与”、“稳定”、“廉洁”、“公正”等,将其扩展为十大要素。
以“治理”代替“统治”或“管理”，源自于人们在社会资源的配置中既看到了市场的失灵，又看到了政府的失败。
从这一点来说，治理理论超出了“传统公共行政”与“新公共管理”的局限性。
另一方面，治理理论汲取了制度经济学中“多中心治理”与“集体行动”理论以及政治学中“第三条道路”和“社群共同体”思想，融合了经济学与政治学的理论资源，从而缓解了经济学与政治学在理论预设上的对立，在某种程度上推进了两个学科资源的整合。
从这一点来看，治理理论似乎又超越了公共管理理论的范式。
“治理”理论在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。
国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在“公共论丛”《市场逻辑与国家观念》专辑（1995年）上署名知贤的论文：
《GOVERNANCE：
现代“治道”新概念》。
此外，徐勇的论文《Governance：
治理的阐释》（1997年）、毛寿龙的专著《西方政府的治道变革》（1998年）、俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》（1999年）等，都相当及时地介绍了治理理论的基本理念及其发展态势。
如果说俞可平主编的《治理与善治》（2000年）对治理理论的前期研究成果进行了阶段性总结的话，那么孙柏瑛的《当代地方治理：
面向21世纪的挑战》（2004年）则是目前国内对治理与地方治理理论梳理得较为全面与系统的著作。
孙的著作在阐述治理与地方治理概念体系的基础上，对地方治理的背景与动力、理论基础、目标与绩效导向以及其中的分权化改革、地方政府重组和公民参与等作了系统论述。
治理理论传入中国并对中国公共管理研究产生重大影响，有其深厚的社会基础。
中国改革开放28年来的一个根本变化是，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，并且逐渐形成了由国家、市场和社会三个领域并存、成长、互动的新格局。
如同企业是市场的主体，民间组织作为社会发展的主体，1978年以来获得了“暴发式增长”。
中国民间组织无论是在数量、规模上，还是在种类、结构上，都发生了前所未有的变化，在相当程度上，可以被看作是萨拉蒙所谓“全球结社革命”的一部分。
民间组织的兴起与治理理论的传播之间的内在逻辑关系在于：
管理型、协调型、服务型民间组织承担了支持市场体制“自运行”的部分作用，使政府从微观、具体的行业管理的职能中脱离出来，从而转向宏观调控职能，并因此促进了从经济建设型政府向公共服务型政府
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