美国的历史文化遗产保护及其与其它发达国家的发展比较.docx
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美国的历史文化遗产保护及其与其它发达国家的发展比较
美国的历史文化遗产保护及其与其它发达国家的发展比较
张如彬
【摘要】美国在近百年的发展过程中逐渐建立起了一套具有特色的历史文化遗产保护体系。
通过对美国历史文化保护的发展历程、保护体系及其与英、法、日本等发达国家的发展进行分析研究，以期为我国的历史保护工作提供借鉴和参考。
【期刊名称】中国名城
【年（卷）,期】2011（000）008
【总页数】8
【关键词】历史文化遗产保护；美国；比较
美国的发展历史并不长，从哥伦布发现美洲大陆至今也不过五百年左右的时间。
由于美国是联邦制国家，州与地方政府拥有高度自治权，实行自由市场经济，个人对私有物产拥有高度自主权，因此美国历史文化保护运动的发展轨迹及形成的保护体系具有鲜明的个性。
1美国历史文化保护制度的形成和发展
美国历史文化保护运动在19世纪初出现萌芽，20世纪60年代开始建立起相对完整的保护体系。
在此过程中，保护运动参与的主体、保护理念和保护内容都发生了深刻的变化。
总的来看，美国的历史文化保护发展历程可以划分五个阶段。
1.1萌芽阶段（20世纪以前）
美国早期的保护活动几乎都是由私人发起或资助，保护多缘于爱国主义的情结，保护的对象主要是与国家重要的历史人物或事件有着密切关联的标志性建筑，通常的保护方法是将这些建筑用作博物馆或相似的用途，代表性的事件包括费城独立厅（IndependenceHall）（图1）、纽约纽伯夫的乔治·华盛顿司令部、弗农山（MountVernon）华盛顿故居等的保护。
这一时期政府对保护没有给予特别的关注，大众对保护的兴趣也不大。
联邦政府直到19世纪末期才开始参与保护活动，1872年建立第一个国家公园——黄石国家公园（YellowstoneNationalPark），1889年拨付第一笔历史文化保护资金2000美元用于亚利桑那州“大房子”遗址（CasaGrande）保护[1]。
1.2初期发展阶段（20世纪初至1920年代末）
1906年，美国颁布了第一部历史文化保护法《古物保护法》（theAntiquitiesAct），该法规定，未经政府部门批准，任何人不得盗用、挖掘、破坏或销毁政府拥有或掌管的任何历史或史前的遗址、古迹或古物。
但该法主要是针对政府拥有或掌控的历史文化遗产，保护的对象也仅局限于遗址、个体建构筑物和物件。
因此，尽管这一时期政府开始关注保护，但政府和民间的保护行动还是各行其是。
1.3保护运动活跃阶段（1930年至1960年代初）
1930年代开始，美国历史文化遗产保护运动进入活跃期。
保护动机从单纯的历史意义和爱国主义情怀扩展到对遗产美学和文化意义的关注，保护对象也从个体建筑扩展到建筑及其所依存的历史环境或地区。
各级政府开始参与保护，相关的法律开始逐步建立，民间保护组织迅速发展。
具有标志意义的事件是在1931年，查尔斯顿市建立起美国第一个历史文化保护区——老的历史文化保护区（OldandHistoricDistrict）（图2、3）。
之后保护区做法开始在其他一些城市陆续推行。
1933年联邦政府开始实施全国范围的历史建筑调查工作。
1935年联邦政府颁布《古迹保护法》（theHistoricSites-Act），明确“保护对国家有重大历史文化意义的古迹、建筑和构件是一项国策”。
依照该法，列入国家重大历史文化意义资源名录的遗产已不必局限于政府所有的财产。
比较有影响的民间保护组织如建筑历史学家社团、美国州与地方历史协会和历史文化保护国家信托组织等，都是在这一时期相继建立。
受联邦政府和民间保护力量的推动，州和地方政府开始全面参与保护活动，专门负责城市历史文化保护工作的地方政府机构开始陆续设立。
1.4法制建设活跃阶段（1960年代至1980年代初）
1966年《国家历史文化保护法》（theNationalHistoricPreservationAct）的颁布标志着美国的历史文化遗产保护行动进入了一个新纪元。
该法建立起了美国历史文化遗产保护的基本体系。
该法明确了历史文化遗产保护的目标和目的，建立起了历史文化场所（historicplaces）国家登录制度、国家历史文化标志地认定制度以及历史文化保护咨询委员会制度。
之后，与之相关联和配套的一系列法律法规相继出台，其中对历史文化保护进程有重要影响的法律法规包括1969年的《国家环境政策法》（theNationalEnvironmentalPolicy），1976年的《税制改革法》（theTaxReformAct）①，1976年的《历史建筑修缮标准和修缮导引》（RehabilitationStandardsandGuidelinesforHistoricBuildings），1977年的《国家邻里政策法》（theNationalNeighborhoodPolicyAct），1978年的《税收法》（theRevenueAct），1981年的《经济复苏税法》（theEconomicRecoveryTaxAct）等。
由于大部分历史文化遗产属于私有财产②，这些法律的出台在规范各项保护活动的同时，建立起了私有文化遗产的保护激励机制，从而奠定了美国历史文化遗产保护的法理基础。
如《税收法》提出了修缮历史建筑可以减免所得税的优惠政策③，通过税法改革将政府和私人的保护努力联系了起来。
1981年的《经济复苏税法》对这项政策惠及的范围和奖励的额度又作了进一步扩展④。
与此同时，地方政府也在积极探索遗产保护的其他激励办法，开发权转让（TransferableDevelopmentRight，TDR）⑤的做法就是产生于这一时期。
这些保护政策的实施极大地激发了民众的保护热情，1970年代至1980年代初，美国历史保护运动达到了高潮。
以列入国家名录的历史文化场所为例，1968年列入国家名录的历史场所共有1204件，至1985年，数据达到37000件左右。
1976年至1989年，大约有21000个修缮项目实施，吸引私人投资达140亿美元[2]。
1.5保护政策调整和完善阶段（1980年代以后）
联邦政府在1980年代中期开始对历史文化遗产保护的一些相关激励政策进行适度调整，州和地方政府在这一时期也开始尝试通过地方税制的改革来激发业主的保护热情，包括所得税减免，财产税冻结、减免和扣除，历史建筑类博物馆免除销售税，非盈利性保护团体免除财产税等奖励政策。
有些地方政府还推行了低息贷款和周转贷款等计划来促进对历史建筑的修缮。
遗产保护的内容进一步拓展，1980年代国家文化遗产地区开始列入联邦政府的保护计划。
历史文化保护也开始得到社会较广泛的认同，延续城市特色、振兴历史街区、发展旅游业被许多城市确定为核心发展策略。
地方的历史文化资源普查速度开始加快，许多地方开始编制历史文化遗产保护规划，历史文化保护教育得到快速发展。
2美国历史文化保护的体系构架
2.1联邦层面的历史文化遗产保护
2.1.1联邦历史文化遗产保护项目
美国联邦政府推行的历史文化遗产保护项目包括国家登录历史文化场所（NationalRegisterofHistoricPlaces）、国家历史文化标志地（NationalHistoricLandmarks）、国家公园系统（NationalParkSystem）和国家遗产区（NationalHeritageAreas）。
（1）国家登录历史文化场所
历史文化场所国家登录制度由1966年颁布实施的《国家历史文化保护法》创立。
国家登录的历史文化场所（historicplaces）包括在美国历史、建筑、考古、工程技术和文化方面有重大意义的地区（Districts）、遗迹（Sites）、建筑物（Buildings）、构筑物（Structures）和物件（Objects）⑥等。
有资格入选国家名录的历史文化场所首先必须至少满足下列条件之一：
☆与重大历史事件有关联；
☆与重要人物的生活有关联；
☆能体现一个时期、一种类型或一种建造方法的独特个性，或大师代表作，或具有较高艺术价值，或个体普通但群体特点鲜明的作品；
☆承载着或可能会承载历史上或史前的重要信息。
此外，列入国家名录的历史文化场所还必须具有较高的“完整性”，对历史文化场所完整性的评估通常包括七个方面，即位置（Location）、设计（Design）、环境（Setting）、材料（Material）、工艺（Workmanship）、感受（Feeling）和关联性（Association）。
历史文化场所必须在几个方面表现突出才可能入选国家名录。
截至2008年9月登录在册的国家历史文化场所已超过八万处。
（2）国家历史文化标志地
国家历史文化标志地是依据1935年颁布的《古迹保护法》，由内政部于1960年开始设立了一个保护分类，并在1966年被写入《国家历史文化保护法》。
国家历史文化标志地是指具有重大价值的国家历史文化场所，其与国家登录的一般历史文化场所的不同之处在于其认定的标准更高，更强调遗产的国家意义、国家关联性和高度的完整性。
入选国家历史文化标志地的遗产会同时收录进国家登录历史文化场所名录中。
通常，美国世界文化遗产提名从国家历史文化标志地名录中选取。
美国目前被认定的国家历史文化标志地接近二千五百处。
（3）国家公园系统
国家公园系统是指由联邦政府所有的，由国家公园管理局负责管理的包含自然奇观地、著名历史文化地区或场所、各类室外休闲活动地等在内的各个单位的统称。
1872年，格兰特总统签署《奉献法案》（theActofDedication），建立了美国第一个国家公园（黄石国家公园）。
后来陆续有一些自然遗产地、战场和遗址等被认定并保护下来。
目前国家公园系统包含392处“公园”，其中有自然景观地、遗迹、战场、湖滨、河流和有纪念意义的历史建筑等等。
国家“公园”的规模差异很大，从几十平方米到数百万公顷不等。
（4）国家遗产区
国家遗产区具体是指受地理环境和人类活动影响而形成的独特景观地区。
在该类地区内自然的、历史的、文化的和休闲娱乐资源组合在一起，通过留存的物质要素和居民的传统习惯向人们传递着与国家历史文化有关的重要信息。
因而申请认定的地区必须是仍有居民居住的区域，人们在这个地域可以领略到当地的文化传承。
国家遗产区项目从1984年开始实施，遗产区由国会认定。
在遗产区的保护过程中，公园管理局只负责提供技术、规划和有限的经济援助，具体保护实施的决策权掌握在当地居民和组织手中。
美国的第一个国家遗产区——伊利诺伊和密西根渠国家遗产廊道（theIllinois&MichiganCanalNationalHeritageCorridor）建立于1984年。
目前全国范围内已经认定的国家遗产区有49个（图4），类型包括工业小镇、城市社区、农业地区、战场、河渠走廊等。
2.1.2联邦层面的主要保护机构
（1）国家公园管理局（NationalParkService）
国家公园管理局是联邦政府负责自然和文化资源保护的主要机构，隶属美国内政部，除管理390个国家公园外，还负责历史文化场所国家登录的组织和管理，国家历史文化标志地认定，联邦历史文化保护基金及补助金的管理等工作。
（2）历史文化保护咨询委员会（theAdvisoryCouncilonHistoricPreservation）
历史文化保护咨询委员会是依照1966年《国家历史文化保护法》成立的一个独立的国家机构，也是联邦政府唯一的从事历史文化遗产保护事务的咨询研究机构。
它的主要职能包括向总统和国会提供有关历史文化遗产保护方面的咨询；对有关遗产保护的管理和立法提出改进意见；对影响遗产保护的开发项目和政策进行评估；当政府的行为影响到历史文化遗产保护时，进行及时的沟通和协调；促进联邦政府部门制订计划和政策，推进国家历史文化遗产保护目标的实现；宣传历史文化遗产保护等。
（3）国家历史文化保护信托组织（NationalTrustforHistoricPreservation）
国家信托组织是美国目前唯一全国性的致力于鼓励公众参与保护历史文化遗产的民间非盈利组织，其主要工作包括为历史文化保护工作提供咨询和技术帮助，帮助地方发展历史文化地区的旅游业，资助遗产教育、社区振兴、地方保护组织发展等。
如今，该组织在全国已经有250000名会员和7个区域办公室，为全国50个州的一千多个地区组织进行过合作。
（4）美国建筑师协会（AmericanInstituteofArchitects，AIA）
建筑师协会也是一个全国性的民间组织，总部设在华盛顿，在州和地方设有分支机构。
在建筑师协会内设有历史文化资源委员会，主要任务是识别、研究国内和国际建筑遗产保护，对职业历史建筑师进行培训等。
2.2州层面的文化遗产保护
2.2.1州历史文化遗产登录
除国家登录的历史文化场所之外，美国大部分州建立了州历史文化资源登录制度。
多数州对历史文化资源的分类参照《国家历史文化保护法》有关历史文化场所的五大分类，但具体各州在分类、认定标准方面又有差别。
多数州已经建立起了登录历史文化遗存的地理信息系统，人们通过互联网可以很方便对本州的历史文化遗存进行查询。
有些州还设立了历史文化资源登录之外的其他保护类型。
以加利福尼亚州为例，其州一级的遗存保护类型就包括州历史文化资源登录（CaliforniaRegisterofHistoricalResources）、州历史文化标志地（CaliforniaHistoricalLandmarks）和州历史文化景点（CaliforniaPointsofHistoricalInterests）。
截至2008年1月，加州列入国家名录历史文化遗产2380处，州历史文化资源名录遗产25000多处，州历史文化标志地1044处，历史文化景点851处。
2.2.2州历史文化遗产保护机构
（1）州历史文化保护官员（StateHistoricPreservationOfficer，SHPO）
在美国历史文化遗产保护的组织管理体系中，SHPO既有联邦政府官员的职能，负责联邦保护项目在州层面的实施，还承担州政府官员职能，组织和管理州政府推行的保护计划和行动，此外还要协助地方（如郡、市）历史文化遗存保护工作的开展。
1980年以后，依照联邦法律要求，每个州都设立了SHPO，SHPO由各州委任，定期向内政部报告联邦保护计划在各州的执行情况。
（2）州历史文化保护官员全国性会议（NationalConferenceofStateHistoricPreservationOfficers，NCSHPO）
州历史文化保护官员全国性会议（NCSHPO）是由各州历史文化保护官员组成的专业协会，创立于1969年。
NCSHPO为各州历史文化保护官员提供了联系和沟通的平台，各州可以通过这个平台互通信息，就当前历史文化遗存保护工作中遇到的问题、挑战及解决对策进行交流。
通常NCSHPO主席由国家历史文化保护咨询委员会成员承担，与会者还包括一些其他保护组织和联邦政府机构的成员，这种组织方式加强了州与联邦政府的沟通。
（3）州历史文化保护评审委员会
很多州设立有州历史文化遗产保护评审委员会，评审委员会最基本的职能是对提名列入国家名录的历史文化遗产进行评估，并向州保护官员提出提名建议。
有些州（如密歇根州）的历史文化保护评审委员会还对地方历史文化遗存保护纠纷或争议有最终裁量权。
2.3地方层面的历史文化遗存保护
2.3.1地方的历史文化遗存登录
地方对历史文化资源的调查、评估和登记是国家和州历史文化资源登录的基础。
目前大多数城市已经对区内的历史文化资源作过调查和登记，建立资源库，并对有突出价值的遗产进行分级认定，但在具体的认定标准、程序上却各具特色。
以毗邻的圣·莫妮卡市和洛杉矶市为例：
圣·莫妮卡市按照遗产的价值和特点，将遗产分为有价值的构筑物（StructuresofMerit）、标志地（Landmark）和历史文化保护区（HistoricDistrict）三类，其中标志地是指具有突出价值的个体遗产，保护要求最为严格；有价值的构筑物是指价值一般的个体遗产，保护要求是在业主计划拆除前必须提请评估；历史文化保护区是指个体遗产积聚，且具有独特个性的地区，历史文化保护区的确立必须经由社区大多数业主的同意并经城市议会批准。
洛杉矶市设立了历史文化纪念地（Historic-CulturalMonuments）和历史文化保护叠合区（HistoricPreservationOverlayZones）认定制度。
历史文化纪念地是指有突出价值的个体遗产。
历史文化保护叠合区是指在历史、文化或建筑等方面具有突出价值的地区。
其中历史文化叠合区概念的提出源自实际的规划管理操作，即在对该类地区实施规划管理时，要将区划（Zoning）规定与对地区保护的新要求叠加。
2.3.2地方历史文化保护机构和组织
（1）地方历史文化保护办公室（或地方历史文化保护委员会）
《国家历史文化保护法》确立了地方政府认定（CertifiedLocalGovernment）制度，即经联邦认定的地方政府，可以直接向联邦机构推荐国家登录历史文化场所，并对联邦拨付各州的保护基金拥有优先获取权，该制度的目的是激励地方保护活动的开展。
地方政府请求认定的前提条件之一就是要设立专门管理地方历史文化保护事务的专门机构。
目前，很多城市设立了历史文化保护委员会，不同城市保护委员会的职权差别较大，其主要任务包括调查、整理、登记地方历史文化资源，提供历史文化保护信息咨询，参与历史文化保护规划编制，向州或联邦推荐历史文化遗产等等。
（2）地方的民间保护组织
美国民间的保护组织在地方的历史文化保护活动中发挥了重要作用。
民间保护组织可以分为三类，即保护联盟、历史保护社团和社区组织。
其中，保护联盟主要是以资金帮助和提供义务咨询服务的方式来支持保护活动；历史保护社团通常通过周转基金的方式租赁或购买濒危的文化遗产，对这些建构筑物进行修缮，寻求建筑新的用途；社区组织是地方最基层的保护组织，其尤在历史文化地区的保护过程中发挥了极其重要的作用。
社区组织的工作是制定保护区保护条例并监督保护条例执行。
有些社区组织还按照不同的专业领域细分为不同的委员会，各司其职监督和执行保护区保护工作[3]。
2.4各级政府在保护体系中的角色
美国联邦、州和地方政府在历史文化保护活动发挥着不同的作用。
比较而言，联邦政府主要是建构保护活动的上层建筑，保证各州在保护方法上的一致性。
联邦政府除对联邦拥有的历史文化遗产实施保护和管理外，对私人拥有的历史文化遗产的保护主要是通过经济激励政策（如保护资金援助、联邦税减免等），鼓励地方政府和业主们对历史文化遗产给予恰当的保护。
在美国各州具有高度的自治权，且州的立法对地方具有权威性，州通过立法影响地方的保护行为，同时也授权地方政府制定适宜的保护政策。
以加利福尼亚州为例，加州颁布的环境质量影响法（theCaliforniaEnvironmentalQualityAct）要求开发项目在建设前必须进行环境质量影响（包含对历史文化资源影响）评估，并对评估报告有严格审查程序规定；加利福尼亚州颁布的财税法（theCaliforniaMillsAct）授权地方政府与历史建筑业主签约，对其维护和修缮历史建造的行动给予财产税减免的奖励等等。
另外，州历史文化保护官员（SHPO）还对州内有价值的历史文化资源实施调查，执行联邦政府推行的保护计划（如保护基金发放），在联邦政府和地方政府之间起到沟通桥梁的作用。
最直接和有成效的保护活动实际是在地方。
历史文化遗产的最初的调查、认定工作起始于地方，历史文化保护法令、条例和措施的具体实施在地方，对历史建、构筑物改变的审查、批准和否决权在地方，业主直接接触的官员也是地方官员。
只有在地方层面，政府的保护努力和民间的保护行动才有效结合，推动保护行动的实施。
3美国与英、法、日本等国历史文化遗产保护的发展比较
美国同英国、法国、日本等发达国家一样，历史文化遗产保护经历了从对单一历史建筑物“博物馆式”的保存，到对更广泛的具有历史文化意义的普通遗产的保护关注，再到对居民生活着的历史性场所——历史街区、自然遗产地等的保护过程，在这个过程中历史文化遗产保护的内涵不断扩展，遗产保护的法律制度、管理制度、财政保障制度日趋完善。
同这三个国家相比，美国的历史文化遗产保护有如下特点：
（1）保护运动起步晚，发展快
法国早在1830年国家即设立了历史文化总监一职，对历史文物进行监督和管理。
1840年法国公布首批567栋保护建筑。
1887年法国颁布第一部保护法——《历史建筑保护法》，明确了文物建筑保护是公共事业，政府应该干预，并创立了一个包括建筑师在内的历史建筑管理机构。
1913年出台的新《历史古迹法》已经基本包含了现行保护制度的要点。
英国早在1877年就成立了“古建筑保护协会”，1882年颁布首部《古迹保护法》，1900年颁布的第二部《古迹保护法》，已将保护对象从古遗址、古建筑扩大到宅邸、农舍、桥梁等有历史意义的普通建筑。
日本在1897年颁布《古社寺保存法》，遗产保护已进入法制化管理轨道，1919年又颁布了《史迹、名胜、天然纪念物保存法》保护古迹名胜和天然纪念物，进一步拓展保护内容。
美国直到1935年联邦政府颁布《古迹保护法》才明确对国家有重大历史文化意义的古迹、建筑和构件的保护是一项国策。
尽管美国的保护运动起步晚，但发展较快，几乎与这几个国家在同一时期（1960年代至1980年代）出现了遗产保护的高潮，各种保护法律相继出台，保护方法逐渐成熟，保护制度趋于完善。
法国在1962年制订了保护历史性街区的法令——《马尔罗法》，1983年通过的《地方分权法》设立新的遗产保护概念——“风景、城市、建筑遗产保护区”（ZPPAUP），进一步完善了遗产保护体系。
英国1953年颁布《历史建筑及古迹法》，成立历史建筑委员会管理资金补助，1962年颁布《地方政府（历史建筑）保护法》，要求地方政府必须提供资金或贷款保护当地的历史建筑。
1967年颁布《城市文明法》，确立保护“历史保护区”，1974年颁布《城乡文明法》，明确对文物建筑周边环境和景观的保护，1980年颁布《国家遗产法》，设立“国家遗产纪念物基金”。
日本在1966年制定《古都保存法》，保护京都、奈良、镰仓等古都的历史风貌。
1975年修订《文化财保存法》，增加了保护“文化景观”和“传统建筑群”的内容。
1996年又修订《文物保护法》，增加了“登录建筑”的制度。
美国在1966年出台的《国家历史文化保护法》建立起了国家遗产保护体系的基本框架，并在之后的二十余年的时间联邦、州和地方政府出台了一系列相关的财税、环境保护与评估、历史建筑修缮法律法规，建立起了遗产保护的法制体系，建立起了较完善的遗产保护运行机制。
（2）民间力量在遗产保护中发挥着突出作用
民间力量在这几个国家历史文化遗产保护方面都表现活跃，并发挥了重要作用，但在美国表现得尤为突出，主要表现在两个方面。
一方面，由于美国是联邦制国家，与英、法、日本等国政府主导、民间参与、自上而下为主的保护运动发展轨迹不同，美国的历史文化遗产保护运动具有明显的自下而上特点，民间组织始终处在保护运动的前沿，引领保护运动的发展方向。
在美国，对很多重要的文化遗产的保护是由民间组织发起和引导的，联邦和地方一些重要的文化遗产保护法律、法规基本是在民间社团组织的推动下出台的。
由于实行听证制度，在现实的文化遗产保护活动中，社区民众和一些民间组织对保护活动的进程往往也起着决定性的作用。
另一方面，在遗产保护的资金保障方面，美国民间资金发挥着突出的作用。
在英国，保护资金最重要的来源是由国家和地方政府提供的财政专项拨款和贷款，政府每年拨付的保护资金数额巨大。
法国对于被保护的建筑和区域，政府
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