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北京大学授课教案

社会保障与政府职能研究

张根海博士

前言

一、对十七大报告关于社会保障论述的解读

社会保险、社会救助、社会福利为基础，基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，慈善事业、商业保险为补充，完善社会保障体系。

二、以十七大报告为指导，发挥社保资源配置作用

1.政府在社保中的角色定位和政府与市场的关系

⑴明确中央政府与地方政府的权责关系

⑵端正中央与地方关系，建立有效协调机制

2.政府在社保中资源配置作用城乡二元结构的不合理扩大农村社保范围，促进新农村建设

%1农村家庭养老保险

%1留守老人、儿童、妇女

%1农村药品采购与发放

%1不发达地区农村社保基金给予中央补贴

3・明晰产权，建立政府、企业、参保者三者诚信关系国有产权、共有产权、私人产权

“两个确保”应保尽保”

4.在养老与医疗保险中的政府责任与制度设计机关单位、事业单位、企业单位退休薪金遵循相对公平的国际原则

医疗遵循供给、预算、结算、防范

5・农民工社保问题农民工退城市保险不能实施捆绑式保险

6.大学生社保问题（起薪工资、就业、市场保险）最低工资标准、规范就业市场

第一章政府社会保障职能与社会保障责任的协调一、政府失败理论与政府社会保障职能的失效布坎南关于失败理论:

缺乏竞争、缺乏降低成本的激励机制、政府机构的自我膨胀、监督信息不完备、政府的寻租行为。

反思：

（一）社保框架设计缺乏总体思考和技术缺陷

%1结构性缺陷。

%1社保制度层次性不强。

%1非制度化明显。

%1法律体系不健全。

%1社保保险与商业保险存在差异。

%1工资收入管理不规范。

（二）政府寻租行为与社会保障管理成本偏高

1.社会保障基金监管失控

2.土地违规案件与住房公积金问题突出

3・商业贿赂加大了医疗保险的改革成本

4.管理体制不顺增大了社会保障管理成本

（三）社会保险改革进程的低效率运行

1.城镇职工养老保险问题

2.医疗保险问题

3・农民工养老保险问题

二、中央与地方政府在社会保障问题上的责任与分工

模糊状态

1・最需要调整的是中央与地方的财权和事务的关系

中央财政的主角地位、地方财政的配角地位以维系社会保障的相对均衡发展符合中国的现有国情

2•完善农村合作医疗制度是一项重要内容合作医疗是长期性、持久性的农村保障制度建立和实践的表现形式。

最低生活保障制度是被证明是花钱最少、效益最好的社会保障制度，是实现底线公平的基础。

三、社会保障责任的法律协调

（一）建构国家社会保障法律责任的背景

西方社会保障存在的根基：

强调人与人之间基本权利平等，主张生活权利不受市场控制。

中国社会保障制度：

缺乏一个宏观与整体的思想框架，尤其是长期条件与长远发展战略目标，即：

社会保障基金的隐性债务问题、做实个人帐户问题、破产或困难企业的国有资产清偿抵补社会保障基金问题、老龄化人口的社会保障与老龄人口社会化管理问题等。

（二）政府社会保障责任的法律协调与管理体制

1.以法律界定政府的社会保障责任

（1）建立完善的社会保障体系及法律体系

社会保障体系的内容：

社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄积累保障。

要以社会保障法律体系为先导。

（2）以法律明确界定国家的社会保障责任

（3）国家对社会保障的依法管理

2.

完善社会保障管理体系

（1）依法管理原则

（2）公平与效率

（3）集中管理与分类管理相结合原则

属地管理原则

（5）协调一致原则

社会保障管理：

是由一定的社会组织制定和实施社会保障方面的社会政策的过程。

内容：

社会保障绩效管理，社会保障基金的管理、社会保障对象的管理

2.社会保障管理体制

（1）政府管理模式

集中统一管理中央政府授权一个部委或一个委员会进行管理;

分类管理或分权管理，上下分权或左右分权。

（2）政府和公法机构共同管理模式

（3）工会管理模式

世界各国的社会保障管理体制表现出来的共同特征:

一是政府均积极介入了社会保障事务，但政府并未推脱其主要的管理责任与终极责任;

二是管理体制无统一的范式;

三是依法行政，管理机构的设置。

第二章公共管理的理论视角与政府社会保障发展规划

一、政府介入社会保障领域的理论演进

斯密的自由经济主义

德国新历史学家强调伦理道德因素在经济生活中的地位和作用，主张增加社会福利，进行自上而下的改革，通过工会组织调整劳资之间的关系。

18世纪末和19世纪初英国哲学家边沁所提出的“最大多数人的最大利益”。

瑞典学派主张：

1,依靠政府干预；2,收入再分配

的方法。

凯恩斯认为，通过国家干预才能使资本主义经济充分就业。

新剑桥学派的收入分配理论主张改善资本主义收入分配结构，以实现收入均等化作为经济政策首要的、绝对的目标，主张政府干预改善收入分配的社会政策，改良现有的分配格局，包括税制改善收入分配，补贴低收入家庭，实行高额的遗产税和增与税，政府拨款培训失业者，制定适宜的财政政策，实行进口管制政策，利用政府盈余购买私人股票等。

其代表人物罗宾逊夫人。

新凯恩斯主义以工资、价格刚性等取代新古典主义，并把它结合到宏观经济与就业决定理论中而得出凯恩斯主义理论。

英国伦敦大学贝弗里奇建议政府实施全民保险制度，创办免费医疗和公共互助制度。

克林顿经济学认为政府必须干预经济，以实现充分就业和经济增长的目标。

布莱尔的“第三条道路”把建立和发展社会保障制度作为实现社会主义的手段，主张实现充分就业，对部分产业实行国有化，扩大福利，以克服市场发运行所带来的各种弊端。

供给学派把减税视为基本的政策，刺激储蓄率，增加就业，提高生活水平。

新右派是20世纪6（）、70年代主要在英国形成并在8（）年代发生重大影响的思想流派，反对国家干预，创造一个国家履行最少职能，只有在市场调控和供应不合适和无效时才干预社会。

鼓励房主所有权采用健康强制保险计划；国家提供财政保证义务教育的覆盖面，由父母选择学校的体系保证消费者的选择自由。

德国新自由主义强调要大众福利或全民福利，福利服务应实行市场化与自我负责，降低国家的作用。

二、从公共管理视角认识社会保障的政府职能

（一）新公共管理理论与政府社会保障职能

（二）政府在社会保障中的职能定位

1•政府介入社会保障的管理工具

2•政府参与社会保障的行为模式

3•社会保障再分配中的强势政府

4•从公共管理视角考察社会保障领域中的政府职能其一、为社会保障提供完备的法律框架其二、为保持社会稳定对社会保障制度进行整体规划其三、提供公共产品和公共服务

其四、为社会保障提供财政支持

其五、明晰社会保障产权与产权关系

（三）合理处置与明晰社会保障领域中政府与市场的关系

1・政府与市场选择的决定因素

2•社会保障中影响政府与市场选择的相关因素

（1）经济增长与经济发展水平的影响

（2）小康社会、和谐社会的影响

（3）市场发育水平与市场主体能力的影响

3•政府与市场在社会保障领域的有机结合三、社会保障发展规划与社会保障若干重大问题

（一）社会保障发展规划

（二）社会保障若干重大使命

1•通过社会保障扩大内需

{1}社会保障预期偏低是消费乏力的内生动因

2.“十一五”期间扩大内需以完善社会保障体系作为重要的政策支撑点

3•社会保障体系与消费及储蓄的理论分析

4•加大社会保障力度，改善居民支出预期{2}提高养老保险统筹层次

%1养老保险省级统筹水平低下的原因

%1

省级养老保险基金结余与财政补贴并存

劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要中社会保障的主要任务:

1.完善各项社会保险制度

2.多渠道筹措社会保险资金

3.积极稳妥地探索社会保障基金运营和监督管理体制

4.完善参保人员社会保险关系转移、衔接的政策措施

建立健全社会化管理服务体系

第三章社会保障二元化结构的逐步矫正

一、城乡社会保障二元化结构

（一）中国城乡保障二元化分割体制

（二）城乡劳动力就业二元化分割体制

（1）劳动强度大，生命健康权被漠视

（2）以改善投资环境为名，实质投资利益驱动

（3）劳动关系紧张，农民工处于弱势地位

（4）最低工资制度成为合法借口，是农民工陷入加班陷阱

（三）农民工社会保障的滑铁卢现象与城镇福利的边缘化二、城镇社会保障非均衡结构

1•行业差距引致的非均衡

2•医疗资源占有的非均衡

3•社会关系与就业资源占有的非均衡

4•住房社会保障制度设计不合理引发的不公平

5•高等教育投入与收益的不匹配三、逐步矫正社会保障二元化格局

（一）政府在建设农村社会保障体系中的作用与职能

1•农村社会养老保险与家庭保障

（1）在发展社会养老保险的同时，不可忽视家庭养老。

（2）给以确实需要帮助的贫困家庭以适当的经济援助

（3）发挥社区养老服务对家庭养老的多重辅助功能，关注农村空巢家庭的养老问题

2.农村新型合作医疗保险制度

（二）消解对农民工的劳动歧视与非体面劳动，重视农民工的工伤保险权益

1•协调和整合劳资关系与劳动关系

2•将农民工纳入城镇工伤保险制度需要公共力量的干预，保护农民工的诉讼权利3•民工最低工资调整需要政府的强力干预

4•加强非政府组织（NGO）对农民工劳动权益及工伤保险问题的管理与参与

（三）政府对大学生最低工资的规制力和政府与市场失业保障模式的分析

1・大学生初次就业薪酬水平遭遇“滑铁卢”现象的原因分析

其一，知识失业与低薪酬水平联系在一起

其二，低薪酬与就业需求结构及就业观念联系在一起。

其三，低薪酬水平与高等教育大规模扩招联系在一起。

其四，低薪酬水平与大学生缺乏工作经验联系在一起。

其五，低薪酬水平与高校专业结构调整不力联系在一起。

2•制定最低工资标准或工资指导价，大学生起薪工资走低现象下的政府作为方式评析

（1）制订大学生就业最低工资标准仅是对大学生基本权益一种最低的精神诉求。

（2）制订大学生就业最低工资标准可能带来的负面影响

3•政府、企业与大学生均应理性面对大学生酬薪水平走低的社会问题

4•大学生失业的政府保障模式与市场保障模式

（1）政府保障模式评述

（2）市场保障模式的设计

%1学生失业保险属于自愿性保险。

%1失业保险的对象

%1失业保险的期限

%1失业保险的保险金额及保险费率

%1失业保险待遇终止的确定

%1实行失业保险待遇递减制

（3）两种保障模式的比较与融合及险种改造

（四）城镇社会保障资源占有非均衡现象的逐步消解

1・财税体制改革

2•收入分配制度改革

（1）缩小城乡收入差距

（2）缩小行业收入差距

（3）收入分配与共享改革发展成果

（4）努力扩大中等收入者比重

（5）生产要素分配改革

3•社会保障分配与管理体制改革

（1）扩大覆盖面的基点在于实现城镇不同所有制企业职工身份的平等

（2）反垄断与调节过大的收入差距有助于社会保障与福利资源配置的相对平等

（3）让医疗普惠制顾及全体城镇居民

（4）在住房领域真正建立惠及低收入群体的社会保障机制

（5）采用综合政策使城镇贫困不再恶性循环

4•积极利用转移支付政策降低贫富差距

第四章

政府社会保障职能与角色转换机制及管理方式

一、政府社会保障职能的政治、社会与经济学视角分析

（一）社会保障学的视角分析

关于福利国家的起源与发展，西方学者认为，国家福利计划是国内经济和政治力量变化的结果。

科皮，强调以阶级为基础的政治斗争的产物。

奥洛夫认为，不仅有阶级为基础的政治斗争，而且政府官员也影响到了福利国家的发展。

公共选择理论，倾向于选民团体。

1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学研究》之后，诞生了公共行政学，界定政府职能，提高政府效率,促进人类社会的福利。

杜安■斯旺克认为，民主制度影响到民众支持福利制度的程度以及抵制或促进福利制度削减的主流政治文化。

（二）社会保障社会学的视角分析

（三）社会保障经济学的视角分析二、政府社会保障职能角色转换机制的改革背景

（一）西方国家政府社会保障职能转换的改革背景与模式

“国家化”向“民营化”和市场化转变

（二）中国政府社会保障职能转换的改革背景与发展趋势

80年代，“政府，企业，个人”

90年代，“社会统筹帐户与个人帐户相结合”的养老保险制度与医疗保险制度模式

三、政府社会保障职能角色转换机制的把握与控制

（一）政府社会保障职能角色转换之一：

强化政府社会保障职能

政府介入社会保障并实现递进战略的原则及任务:

其一，负责社会保障转制成本的逐步清偿

其二，实现社会保障高覆盖率目标

其三，落实政府信用与承诺

其四，根据改革需求动态调整社会保障递进战略

（二）

政府社会保障职能角色转换之二：

政府社会保障职能的减负

英国的模式，将一部分国有资产如住房、医院、学校出售给私人，以减少政府的福利补贴；将一部分社会福

利项目和管理责任交由私人或社会营利组织，推动养老、保健与社会服务的发展；在削减国家福利的同时促使

居民转向私人福利。

因此，社会保障职能角色转换要充分与市场结合，但市场又不成熟，不完善，因而要努力实现政府与市场的有机结合。

四、政府行使社会保障职能的治理工具与管理方式

（一）国外社会保障治理工具一一行政管理的服务模式与服务内容

1.加拿大社会保障综合服务网

2.美国社会保障服务绩效反馈系统

3•英国简化保险福利申请程序

4.乌拉圭社会保障管理现代化

5.马来西亚社会保障总程质量管理

（二）我国社会保障的治理工具与公共服务

1.努力将扩大就业与推进就业服务放在政府工作的首位

2.在关注弱势群体利益方面贯穿人性化管理思想理念

3.创新政府社会保障信息化管理与公共服务体制

（1）我国社会保障金保工程的功能与公共服务

（2）我国社会保障信息化建设与社会保障公共服务和国外的差距

服务意识与质量意识淡薄

现代化手段与信息化服务方式上还存在很的啊差距

养老金骗保问题现象存在

社情民意机构对改进政府的社会保障的决策机制比校有限

（3）创新社会保障信息化管理体制、提高公共服务效率的广义内涵

%1以金保工程为载体，完善电子政务的高效率服务

%1降低社会保障行政管理成本是有效提高服务效能重要的一环

%1为农民工提供社会保障优质服务是政府社会保障最大的政治问题之一

4.加强医疗保险与工伤保险管理服务

（三）政府社会保障治理工具管理方式的选择

1.强制性管理方式

2.非强制+补贴性管理方式

3.自愿性+补贴管理方式

4.政府监管体制下的委托管理方式

第五章社会保障公共政策分析

一、经济及经济政策支持系统对社会保障制度运行总体支撑力的分析

二、经济政策驱动社会保障制度的运行

三、财政政策与社会保障制度运行密不可分

1.社会保障财政预算

（1）社会保障财政预算

（2）社会保障财政预算与国有资产经营预算的关系

（3）社会保障财政预算与财政投融资预算的关系

2.财政预算要致力于全体人民福祉的和谐

四、税收政策及税费改革提升社会保障制度运行的活力

六、劳动及人力资本政策对社会保障的影响力正在扩大

七、人口及计划生育政策与社会保障制度运行

八、社会保障政策的公平与公正——以养老待遇为例

（一）建立企业与机关单位退休人员的退休工资比较制度比两者在职人员的工资比较制度更加迫切

（二）企业与行政事业单位养老保险待遇的历史遗留问题与社会矛盾

（三）实现养老保险待遇公平政策性设计的若干问题

1•中央财政要认真对待历史遗留的养老金隐性债务问题

2•中国养老保险改革应该实施DC制与DB制的结合模式

3•实施“多缴多得”机制的同时，要缩小企业与机关事业单位工资水平增长的差距

4.提高企业退休人员养老金水平的政策行为选择

第六章政府在社会保障中的公共物品供给和公平与效率

一、社会保障公共物品的特征

（一）消费中的非价格性或价格偏弱

（二）消费中的经济外部性

（四）消费的规模性与不可分性

（五）“搭便车”现象

（六）消费上的道德风险

（七）俱乐部产品的福利特性二、社会保障公共物品的供给主体与条件

（一）社会保障公共物品供给的特性

（二）社会保障公共物品的供给主体

（三）社会保障公共物品的供给与需求决定

1.社会保障供给模式选择

2.社会保障公共产品的供给约束

（1）财政约束

（2）经济约束

（3）意识形态的约束

3.社会保障公共物品的需求决定

三、社会保障公共物品分配的公平与效率

（一）公平问丿

（二）效率问题

（三）公平与效率在社会保障分配中的关系四、社会保障分配中的公平与效率在实践中的运用

（一）公平的底线

（二）社会保险中的公平与效率

1.养老保险制度设计的公平与效率

2.医疗保险中的公平与效率

3.失业保险中的公平与效率

（三）性别平等中的公平与效率

1.“二律背反”现象的统计描述与产生的原因

2•“二律背反”现象与中国社会保障的未来之重

3•解套“二律背反”现象，需要政府与社会采取积极行动

（1）从完善社会保障制度入手，保障女性的平等权益

（2）要在各个方面实现真正的男女平等，核心指标是关注女性劳动参与率

（3）提高妇女地位有利于为男性释压，也有利于缩短男女平均寿命增大的落差

（四）社会救济制度中的公平与效率

（五）对进城农民工公共物品供给的公平与效率

（六）城乡养老保险通道的建设

1•农民工统筹帐户的处理

2•农民工个人帐户的处理

3•在已实现农村社会养老保险的地区，不愿返乡的农民工可以考虑将在农村的个人帐户转移到城市，并入城市个人帐户。

第七章社会保障转制成本的消解、产权界定及政府诚信管理

一、社会保障转制成本的消解

（一）转制成本的数据之谜

（二）变现国有资产的困境

（三）减持国有股充实养老保险基金遭遇寒流

（四）发行养老保险长期国债对下代不公

（五）积淀财政基金对养老保险作出长期预算安排，政府有压力

（六）延长退休年龄政策喜优参半

（七）企业年金规模有待放量扩大二、社会保障产权及产权保护

（一）社会保障私有产权、共有产权与国有产权

（二）参保者的财产权利

1•中人和老人养老金隐性债权的偿付及新人养老金权利的对价

2.个人帐户的财产权利与激励行为

3.做好养老保险个人帐户

（三）失地农民的土地权益与社会保障交易三、社会保障的产权保护四、社会保障中的政府信用与建立社会保障责任政府

（一）克服政府社会保障信用的失效

（二）优化政府形象与实现社会保障可持续发展

1.坚持政府社会保障的可持续发展思想观

2.提高政府社会保障信息的透明度与政策的可操作性

3•依法行政，扩大公民对社会保障的参与力

五、对参保公民社会保障的诚信管理

（一）“低保制度”衍生的社会变异与理论分析

1•低保制度引发的两种社会现象

2.懒汉经济的理论分析与实务分析

（二）完善低保制度设计，保障真正贫困人口的社会保障权益

1.国外对欺诈行为的预防与控制

2.建立我国科学的低保制度

一、社会保障统计描述

（一）社会保障现象的描述

1.确定型与随机型现象

2.模糊型现象

3.灰色型现象

（二）社会保障统计指标的分类

1.收入指标与支出指标

2.平衡指标与效益指标

3.主观指标与客观指标

4.存量指标与流量指标

5.景气指标与警戒指标

（三）社会保障统计指标体系

（四）提升劳动与社会保障统计数据质量

1.现行劳动和社会保障统计工作中的缺陷与不足

2.建立提升劳动和社会保障统计工作质量的统计管理体制与工作机制

（1）完善政府统计指标，统计部门要勇于服务和敢于揭短

（2）统计数据来源渠道“多元化”，更需要科学规范的统计方法

（3）高度重视民意统计，构建多维统计管理体制

二、社会保障政府绩效评估构架与主体内容

三、社会保障部门绩效评估指标的设计原则

四、社会保障绩效评估的难点分析：

1•社会保障评估的技术性较强，公众对它们的认知度较低，评估的客观性存在问题。

2.评估方法还超越经济统计或客观指标的范畴。

3.评估指标难以摆脱主观判断的片面性。

4•社会保障牵涉到绝大多数人的利益，受多种因素制约，难以形成统一的定势。

五、社会保障政府绩效层级评估指标体系

第九章政府介入社会保障的应急职能及资源配置一、社会保障发展进程中的风险类型政治风险.经济风险、自然风险、社会风险二、社会保障的潜在危机与发生的诱因分析

（一）经济全球化对中国社会保障的影响

（二）盲目追求GDP快速增长对社会保障造成的不利影响

（三）城乡社会保障不公平、收入分配严重失衡对社会保障的影响

（四）人口老龄化与养老保险隐性债务对社会保障的影响三、政府介入社会保障的应急职能

（一）政府介入社会保障的应急案例

（二）社会保障防范公共风险的主要领域

（三）建立城乡公共医疗应急机制四、政府风险管理与应急介入社会保障的资源配置

（一）社会保障风险管理状况

1.社会保障财力不足

2.社会保障应急能力的基础薄弱

（1）社会保障的制度基础不扎实

（2）扩大统筹范围步履维艰

（3）包括社会保障在内的转移支付政策偏离了正常的航道

（二）社会保障风险管理的应急机制

1.树立风险意识与忧患意识

2.建立社会保障可持续发展的理念

3.加大社会保障在财政支出的比重与建立分担风险的制度框架

4.将预防社会保障危机纳入国家应急预案的法治化轨道

（三）政府应急介入社会保障的资源配置

1.应急状态下的资源配置工具

2.社会保障可持续发展的战略性资源配置

（1）社会基金的长期投资的增值效率

（2）开源节流，降低风险管理成本

（3）集合多种资源，发展多支住的社会保障体系