医疗保障制度的收入再分配效应.docx

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医疗保障制度的收入再分配效应

医疗保障制度的收入再分配效应

自20世纪80年代初农村经济体制改革以来，中国农村绝对贫困人口的数量从1978年的2.5亿下降到2010年的2688万，贫困发生率也相应地从30%以上下降到了2.8%。

[1]尽管我国的农村贫困标准被普遍地认为偏低，[2]但农村贫困人口正在逐年减少的事实是毫无疑问的。

然而，在现有制度安排下，能够脱贫的大多是具备劳动能力的群体，而剩余的农村贫困人口中则有相当一部分是因病残等原因失去了劳动能力的人，他们很难继续依靠劳动力或劳动收入摆脱贫困。

加之20世纪90年代以来教育和医疗服务体系的过度市场化改革，农民因病和因教育费用支出致贫或返贫的问题日益突出，进而导致20世纪90年代后期以来农村减贫速度呈现出减缓的趋势。

针对农村贫困问题的新变化，从21世纪初开始中央及地方政府加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入，在全国范围内迅速推行了一系列针对困难家庭的社会救助制度。

其中，农村最低生活保障制度（以下或简称为“农村低保制度”）是目前农村最重要的社会保障制度。

该项制度为家庭人均收入低于当地保障标准的农村贫困家庭提供补差救助，资金由中央和地方政府共同承担。

其他各种专项救助制度如医疗、教育和住房救助等基本上都是以这项制度为基础运行的。

实践证明，农村社会救助制度的实施不仅为贫困人群带来了实实在在的好处，也在维护社会稳定方面发挥了积极的作用。

但由于这项制度推行的速度较快，很多政策环节还存在一个与农村具体情况磨合的过程。

因此，各地在政策的制定和实施过程中，既有很多成功的经验，也不可避免地存在一些困难。

本文以下部分将首先对我国农村最低生活保障制度的建立及发展过程进行简要回顾；其次，根据作者2010～2011年在部分地区的实地调研情况对这项制度的实施情况进行描述和讨论；[3]再次是根据作者2010～2011年在我国五省所做的农村住户抽样调查数据，对农村低保制度的实施效果进行评估；最后是讨论和政策建议。

一农村最低生活保障制度的建立与发展

我国农村低保制度从20世纪90年代中期开始在部分省市试点，之后在总结各地试点经验的基础上民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》两个文件，对建立农村最低生活保障制度提出了原则要求和基本意见，首先在东部沿海地区和大城市周边农村地区进行推广，同时在一部分中西部地区和边远、贫困县也要有试点。

到2001年年底全国80%以上的县（市、区）建立了农村最低生活保障制度。

[4]但此后的农村税费体制改革使农村低保制度由于资金短缺而陷入困境。

针对这种情况，2003年民政部下发了《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》，提出在不具备建立农村低保制度条件的地区，首先应建立农村特困户生活救助制度。

随后，中西部大部分省份将农村低保制度转型为农村特困户定期定量生活救助。

2003年全国开展农村低保制度的县市数目下降了近一半。

2006年中共中央十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》是农村低保制度发展的转折点，该文件首次提出要在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的决定。

2007年以后农村最低生活保障制度迎来了全面和迅速发展的时期。

2006年年底，中央农村工作会议和随后下发的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

2007年3月温家宝总理在十届全国人大五次会议所作的《政府工作报告》中宣布：

“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地要根据实际，合理确定最低生活保障对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。

”此后，国务院于2007年6月在北京召开了农村最低生活保障制度工作会议，并于当年7月下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称为“《通知》”），标志着农村最低生活保障制度在全国的正式建立。

截至2010年年底，农村低保对象的人数从2007年的3566万人增加到5214万人，全国平均低保标准从人均每月70元增加至117元，人均补助水平从每月38.8元增加至74元（见表1）。

表1农村低保制度的实施情况（2007～2010）

二当前农村最低生活保障制度的主要特征及实施情况

我国目前的农村最低生活保障制度是以县市区为政策制定和实施单位，中央及省区市一般只给予资金支持并提供一个指导性的政策框架。

各地的政策设计和实施情况大同小异，差异主要表现在与地区经济发展水平有关的救助水平和一些实施细节方面。

之所以如此，一方面是由于农村最低生活保障制度的实施基本上是一个自上而下的过程，民政部在制度的试点探索和逐步完善的过程中一直给予了密切的指导；另一方面，各地在政策制定和实施过程中普遍经过了一个互相学习的过程，并参照了城市居民最低生活保障制度的很多做法。

本文以下部分主要围绕农村低保制度的资金筹集、保障标准的制定与调整、贫困瞄准机制、边缘贫困人群与临时救助制度以及农村低保制度与其他社会政策的衔接情况等几个方面展开。

1.资金筹集

对于农村最低生活保障制度的资金筹集，国务院2007年发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）中明确了三条主要渠道，即地方财政预算、中央对困难地区的补助以及社会捐助。

2007年之前的农村低保制度及农村特困户生活救助制度完全由地方筹资。

2007年8月，财政部和民政部联合下拨30亿元专项补助资金，用以补贴中西部地区建立农村低保制度。

此后，随着中央及地方政府的资金投入逐年加大，农村低保制度的救助人数大幅增加，救助水平也显著提高。

2007～2010年，各级财政支出的农村低保资金由109.1亿元增加到445亿元，其中，中央财政转移支付由30亿元增加至近270亿元，占全部支出的60%以上（见表2）。

表2农村低保制度筹资情况（2007～2010）

从各地的政策设计和实施情况来看，当前农村低保制度的资金筹集主要有以下几个特点。

首先是普遍采取了地方财政分级负担的机制。

2007年之后随着中央财政转移支付的落实，从中央到乡镇一级都承担了不同程度的筹资责任，但中西部地区县级承担的比例有所下降，乡镇以下基本不再参与筹资。

其次，地方财政分级负担制具有明显的再分配特征。

大多数省区市在分担筹资任务时都有向困难地区逐层倾斜的政策，经济较好的地区承担的筹资责任要明显高于经济困难的地区。

再次，中央转移支付对减缓基层政府和组织的财政负担发挥了重要的作用。

从试点到全国建制，农村低保制度的筹资普遍经历了一个责任上移的过程。

农村税费体制改革以后，大多数地区取消了村级筹资责任，很多地方也减少或取消了乡镇的承担比例。

2007年以后除东部部分地区外，中西部地区也大多完全由县区及以上地方财政分担资金。

总的来看，中央政府关于农村低保制度财政转移支付的建立，结束了我国长期以来“农村福利农村办”的财政安排。

自20世纪90年代初实行分税制以来，我国的财政能力从中央到地方呈现出逐级削弱的趋势，依靠农民自己办福利显然困难重重；在很多经济落后的地区，地方政府也很难拿出资金为困难群体提供社会救助或社会福利项目。

可见，在缺乏有效的再分配平衡机制特别是从城市向农村的财政转移支付支持的情况下，完全依靠农村来建立自己的社会保障制度是无法实现的。

另一方面，我国农村社会普遍缺乏支持发展社会保障制度的体制性资源也是造成社会保障制度缺失的一个根本原因。

地方政府普遍将发展的优先次序倾向于城市和经济增长等与政绩相关的领域，而关注和发展农村社会福利的动机则明显不足。

近年来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，我国的经济社会发展目标开始从过去单一的经济发展导向转向了以改善民生和提高人民生活质量为根本。

不仅中央政府对社会保障制度建设的资金投入显著增加，地方政府对投资民生也比过去更加积极。

这是保证农村低保制度不断完善的根本保障。

2.保障标准的制定与调整

国务院在2007年的《通知》中对农村最低生活保障制度的标准有明确的指导性政策，即实行地方政府负责制，从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际情况出发确定保障标准，并进而将“吃饭、穿衣、用水、用电等费用”作为制定保障标准的基本依据，而对调整的要求则是要随着“生活必需品价格变化和人民生活水平提高”而调整。

从各地出台的政策文件来看，保障标准的制定方法主要有以下几种。

一是市场菜篮子法。

又称“标准预算法”，是国际上测量绝对贫困的一种传统方法，源于英国社会学家B.S.朗特里（B.S.Rowntree）20世纪初对英国城市贫困的研究。

用这一方法测算农村低保标准需要先确定好一个能够满足当地居民基本生活水准所必需的物品及服务的种类和数量的清单，然后根据当地的市场价格来计算出购买这些物品及服务所需要的资金数额，此数额即为救助标准。

二是直接参照国家统计局发布的农村贫困线来制定保障标准。

大多数中西部省区制定农村低保标准时，往往直接套用或参考了国家统计局公布的农村贫困标准（以下或简称“国家贫困线”）。

事实上，2007年前后全国农村低保制度初建时，全国大多数地方的农村低保标准都与当时的国家贫困线十分相近。

应该说，直接参照国家贫困线确定低保标准主要是由于低保制度初建之时各地财政投入尚不充分而采取的权宜之计。

三是收入比例法。

这种方法一般在东部经济较发达地区使用，主要将保障标准分别与三个指标挂钩：

城镇职工最低工资标准、农村居民年人均纯收入或农村居民人均消费支出。

有的地方将农村低保标准与城镇低保标准挂钩，而城镇低保标准又与最低工资挂钩。

无论采取哪种方法制定低保标准，最终起决定作用的仍然是当地的财政支付能力。

在大多数地方测算低保标准的公式中都有一个根据财力情况自行制定的“调整数”，以控制最终出台的低保标准。

应该承认，完全按需施救不仅现阶段很多地方的财政难以承受，就是较高的救助标准也会增加瞄准困难或产生“福利依赖”的问题。

因此，实现财政能力和需求之间的平衡是各地制定低保标准和资格条件时需要考虑的重要因素。

根据《财政部、民政部关于加强农村最低生活保障资金使用管理有关问题的通知》（财社［2007］106号）的要求，“农村低保金原则上按照保障对象家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放”。

在补差救助和分类救助两种方法中，前者将保障对象的待遇水平与保障标准直接挂钩，每户获得的救助金额即是保障标准与家庭实际收入的差额，因而不涉及重新制定补助标准的问题；后者则仅仅将保障标准作为资格依据，实际救助水平与保障标准之间没有直接的关联，而是根据补助标准来确定的，因此，除了制定保障标准之外，还需要专门制定针对不同家庭和人群的补助标准。

分类救助是目前大多数地方采取的方法。

之所以这样做，一方面是为了绕开收入测量的难题，另一方面也是由于该方法比较具有可操作性。

在分类救助中，受助资格和待遇水平取决于低保申请人的家庭是否满足一些特征，如收入水平、劳动力状况、家庭成员的健康状况以及足以影响家庭基本生活的意外支出等；必须性支出较高或完全没有收入的家庭往往会优先得到保障，救助水平通常也较高；而对于那些必须性支出较低或者有一定收入的家庭，则会根据具体情况施以较低水平的救助。

例如，吉林省公主岭市将农村低保对象划分为固定保障对象、特定保障对象和其他保障对象三类。

其中，固定保障对象主要指“三无”人员，每人每年享受当地农村低保标准100%的全额救助；特定保障对象指虽有一定收入，但因重大疾病和突发事件等原因导致入不敷出，在较长时间内难以摆脱贫困的困难家庭，每人每年享受低保标准150%的救助；其他保障对象则指家庭成员有一定劳动能力，但因主要创收成员下岗失业或因照顾病人等原因暂时不能就业或参加劳动，导致生活短期处于较低水平的家庭，这类家庭享受低保标准40%的救助。

从最近几年的情况来看，农村低保制度在保障标准的制定与调整方面的一个明显特征是由早期完全的“因财施保”逐步向追求供给与需求平衡的方向发展。

很多地方开始使用市场菜篮子法或收入比例法，根据贫困人群的实际生活需求制定保障标准和资格条件，如山东、浙江等地。

在这一过程中，中央财政转移支付力度的不断加大和地方财政投入的持续增长无疑发挥了重要的作用。

然而在经济欠发达地区，由于贫困人口基数大和地方财政能力的双重制约，仍然继续参照国家贫困线的方法制定农村低保标准，但实际救助水平已经有了明显提高。

2011年民政部、发改委、财政部和国家统计局联合下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，明确规定了各地制定和调整低保标准时可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法等，并特别要求测算基本生活费用支出时要包括食品消费和生活必需品支出两部分，避免简单参照扶贫标准或全国平均低保标准来制定和调整低保标准。

[5]显然，该文件目的之一是改变当前部分地方仍然存在的“因财施保”现象，进而实现根据实际需要确定保障标准的目标。

这样，中西部地区将需要大幅提高保障标准和补助水平，除了地方财政能力外，提高标准后必然会增加贫困瞄准的困难。

而这是需要进一步探索的问题。

3.贫困瞄准机制

瞄准机制即对贫困人群及其贫困程度的识别方法。

国务院2007年下发的《通知》对农村最低生活保障制度的救助资格规定了两个标准：

一是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民”；二是要求将“因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民作为主要对象”。

前一个标准意味着需要使用家计调查或收入测量的方法来瞄准贫困家庭，而后一个标准则是按照个人或家庭的特征或需要来确定救助资格，不需要测量具体的家庭收入。

无论采取哪种方式，对于低保对象的认定程序，国务院2007年的《通知》中都明确规定要做到“程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正”。

为此，各地普遍制定了一系列通过民主程序筛选低保户的措施，包括民主评议制度、多人入户调查、三榜公布以及热线电话或直接投诉等群众监督程序，对低保制度的实施过程进行全程监控。

此外，大多数地方还规定了一些对低保资格的限制性条件。

这些条件限制的目的基本可概括为三类：

避免养懒汉、控制违法犯罪行为、避免子女放弃扶养老人的家庭责任。

例如，江苏省规定三种人员不能纳入低保范围：

有劳动能力但无正当理由拒绝劳动的；依法具有家庭照顾关系的（包括赡养、抚养和扶养关系），而照顾人有能力但未履行义务的；有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为的。

还有一些省区市将因打架斗殴等致残致贫人员排除在外。

由于低保救助资格既可以按照家庭收入也可以按照家庭成员的经济特征来确定，各地的瞄准机制也主要分为两种：

按照家庭收入和按照家庭人口特征界定低保资格。

从各地制定的农村低收入家庭收入核算办法来看，纳入收入核算范围的收入来源基本与统计部门的口径一致，包括了经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入。

核查收入时主要通过查看有效收入凭证和参考“虚拟价格”两种方式来进行。

有效收入凭证是指农民出售农林牧畜渔等产品时所保留的票据、用人单位开具的工资性收入证明、财产租赁转让协议以及有关赡养（抚养、扶养）费的协议或法律文书等。

“虚拟价格”是在低保申请人无法提供有效收入凭证时使用的一种替代性做法，首先由地方民政部门根据当地农产品收购价格水平、工资水平及其他商品和服务的价格水平所开列价格清单，入户调查人员在核算家庭收入时主要了解低保申请家庭种植的农产品种类和面积、养殖的牧畜渔的品种和数量、家庭成员从事的职业等信息，然后根据价格清单来计算家庭收入。

对于隐瞒收入的情况，各地所采用的方法，一是考察低保申请家庭是否存在实际生活水平偏高的情况；二是进行民主评议或通过群众监督来决定是否给予低保救助。

例如，湖北省规定“对有隐性收入和家庭实际生活水平较高或能够自行维持家庭最低生活，而又无法核实的特殊情况家庭，可采取召开居民代表会议的办法，决定是否予以保障”[6]；湖南省和辽宁省都规定“对具有一定的隐性收入而采取其他办法都不能准确计算出其家庭收入时，可根据当地农村家庭收入评估标准和实际情况进行评估。

对于家庭生活状况的评估，重点是进行家庭生活消费支出情况的评估”[7]。

尽管中央和大多数地方在政策文件中都规定了以家庭为单位的家计调查是识别救助资格的主要手段，但测量家庭收入长期以来一直是困扰城乡低保制度的一个棘手问题。

加之基层管理能力严重不足，大多数地方并没有实施严格的家计调查来筛选贫困家庭，而是放权村委会通过民主程序来进行识别，即所谓“社区贫困排序法”或“民主选贫法”。

在农村低保制度开始实施的时候，保障标准普遍较低，往往只有极端贫困或无收入的家庭才可以获得救助，如鳏寡孤独、痴呆傻残和因灾病致贫的人群；有收入的家庭则极少能够进入低保范围中。

加之救助水平也很低，不会引起普通村民的重视，因而通过测量收入来确定低保资格的环节变得完全没有必要。

在这种情况下，依靠村委会组织识别贫困家庭是非常有效的。

应该说，在目前我国农村低保制度仍然面临巨大需求和有限资金供给的情况下，这种做法也是不得已的选择。

但随着保障标准的逐年提高，符合救助资格的家庭数量也水涨船高，不仅甄别贫困人群的难度明显增加，而且由于救助金数额相对于一般农民的收入来说已经变得相当可观，所以“争低保”的现象也越来越突出。

加之近年来各级政府对社会和谐极其重视，任何容易引起群众矛盾的问题或使贫困人群不满的事情，都要避免发生。

因此，追求“公开、公平、公正”成为农村低保制度目前在实施过程中最受重视的目标。

为避免引发矛盾和保证制度顺利实施，除上文提到的“虚拟价格”和“民主选贫”等方法外，很多地方还对低保对象的产生过程加以严格的监督和控制，以确保瞄准结果的真实公正。

如河南省规定“乡镇政府要对所有申报对象入户调查核实，县（市、区）民政部门对申报对象入户抽查率不低于40%”[8]；安徽省淮南市规定“乡镇在审核时，入户调查率不得低于50%，县区在审批时，入户调查率不得低于20%”[9]。

尽管如此，村干部在社区民主排序的过程中仍然掌握着很多权力。

在很多农村地区，青壮年或有一定教育水平的村民常年外出打工，留守农村的老弱病残等群体缺乏参与村委会事务的能力和机会，对低保标准程序的影响非常有限。

在这种情况下，村干部滥用职权、弄虚作假、优亲厚友或村民组织被家族和小集团操纵等现象时有发生。

目前，多数基层民政部门尚缺乏足够的人力、物力对低保制度的全部瞄准过程进行直接管理。

同时，由于村委会被定位为村民民主自治组织，由村民民主选举产生，因而民政部门也无法对其行为进行直接干预。

在一些经济条件较好的地方，低保瞄准的决策权已经上移，由县乡两级民政部门直接接受村民的低保申请并组织核查程序，村委会仅在进行家庭经济状况调查时才发挥辅助性作用。

目前，这种做法已经成为各地改进农村低保制度瞄准机制的一条主要途径。

例如，吉林省推行了“两级管理，三级联审”工作机制，将农村低保的“申请、审批及日常管理工作全部由县、乡两级机构负责”；入户调查和评议工作要“由县（市、区）、乡镇（街道）两级工作人员、村（社区）低保专干、居民代表组成‘联合审查组’，共同入户核定申请家庭实际生活状况及家庭财产、收支情况，共同公开评议申请家庭是否符合低保条件”[10]。

综合来看，在贫困瞄准机制方面，大多数地方在界定农村低保对象的资格时采取的是对申请家庭的困难程度与实际需求进行综合判断的方法，判断的依据既包括家庭收入和家庭成员特征，也包括对家庭的支出需求以及由于支出而造成基本生活困难的考虑。

作为当前农村地区最主要的一项社会保障制度，农村低保制度不仅要保障常年困难家庭的基本生活，对因各种天灾人祸而发生额外支出而基本生活受到影响的家庭都需要提供应急救助。

因此，收入低并不是决定救助资格的唯一标准。

收入低但不影响基本生活的家庭往往不会优先得到救助，而因病残或子女教育等发生大额费用致使家庭生活受到影响的家庭更可能得到救助。

此外，基层管理者的观念对救助资格的界定也有明显的影响：

农村低保制度应当鼓励劳动参与，避免福利依赖，救助对象应以靠自身能力无法摆脱生活困难的家庭为主，这也是各地普遍采取按照家庭特征而非严格的收入测量为瞄准手段的原因之一。

在这种情况下，各地普遍采取的办法就是总量控制下的社区民主排序，即首先由上级部门逐层下达保障名额，然后由社区组织对低保申请者的家庭按照贫困程度进行由高到低的排列，在规定的名额范围内将社区中最贫困的家庭纳入保障范围。

因此，加强对村民组织的监督或回收低保制度的管理权，已经成为各地民政部门努力的方向。

4.边缘贫困人群与临时救助制度

边缘贫困人群一般指的是收入接近低保标准但因不符合低保资格而没有被纳入低保制度的人群。

他们在正常的情况下往往能够勉强维持基本生存和生活需要，但抗风险的能力非常薄弱，遇有任何生产损失或生活变故都有可能陷入赤贫而不能自拔的境地，最后还得需要低保制度的救助，因而也是低保对象的后备军。

为此，从农村低保制度全面实施开始，民政部便制定了针对边缘贫困人群的临时救助制度。

根据《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》（民发［2007］92号），临时救助制度是一项针对城乡困难家庭实施的临时性、非定期、非定量的生活救助制度，其救助对象主要包括三类：

（1）在最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围之外，由于特殊原因造成基本生活出现暂时困难的低收入家庭，重点是低保边缘家庭；

（2）虽然已纳入最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围，但由于特殊原因仍导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；（3）当地政府认定的其他特殊困难人员。

从各地出台的政策文件来看，该项制度的保障对象主要包括：

城乡低保家庭、农村五保户和城镇“三无”人员以及低保边缘家庭。

多数地方的临时救助制度仅限于当地户籍人口，但是在一些外来人口较为集中的地方，如广东省珠海市也将在当地居住或工作达到一定年限且符合低保边缘家庭条件的非户籍人口列入了临时救助的保障范围。

申领临时救助金需要符合两个条件，即收入在一定范围内和遭受突发性事件。

例如，珠海市规定的低保边缘家庭是指“家庭人均月收入高于当地低保标准但低于低保标准1.5倍的困难家庭”[11]；东营市河口区规定低保边缘对象为家庭年人均收入在当地城乡低保标准110%以下而未享受低保待遇的城乡居民。

安徽省将低保边缘家庭界定为“在最低生活保障和其他专项社会救助制度覆盖范围之外，由于特殊原因造成基本生活出现暂时困难的城乡低收入家庭”[12]。

两个条件中前者是必要条件，后者是充分条件。

而所谓遭受突发性事件主要是指遭遇各类自然灾害、火灾、意外伤害事故、重大疾病等，并且后果必须较为严重或使家庭基本生活出现难以为继的情况。

目前，临时救助制度的筹资渠道主要包括省、市、县三级财政，福利彩票基金和社会捐赠，其中市、县两级财政往往要承担大部分救助资金。

例如陕西省规定“临时救助资金来源：

（一）市、县级财政安排的临时救助资金；

（二）慈善机构、其他社会机构和个人提供的捐助资金”[13]；江西省规定“临时救助资金以政府投入为主、社会捐助为辅。

各级政府要加大资金投入，省对财政相对困难和临时救助任务较重的县（市、区）给予适当补助”。

由于缺少中央财政的支持，一些经济欠发达省份尚未建立起临时救助制度。

在操作程序方面，按照民政部的要求，“临时救助工作程序既要严格规范，有较强的可操作性；又要尽可能避免繁琐复杂，符合‘救急救难’的工作特点”。

从各地出台的政策文件来看，临时救助制度在申请审批程序上与农村低保制度基本相同。

但是考虑到临时救助制度“救急救难”的特点，一些地方对急需帮助的居民申请临时救助的程序予以了简化，如珠海市规定“情况比较危急的，可采取特事特议的方式审批，但应补办申请审批手续。

必要时，区级民政部门可直接审批”；吉林省规定“对因交通事故、重大疾病等突发性事件造成无法维持基本生活的家庭，情况紧急的，可先救助，事后按规定程序补办有关手续”。

从救助标准来看，