小煤矿发展问题及政策分析.docx

小煤矿发展问题及政策分析.docx

《小煤矿发展问题及政策分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《小煤矿发展问题及政策分析.docx（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

小煤矿发展问题及政策分析

小煤矿发展问题及政策分析

　小煤矿的含义在不同的场合下，有不同的理解。

根据不同的含义，小煤矿的数量及其产量将是一个不可调和的数据，有的甚至相互矛盾。

为了研究的方便，我们把小煤矿看作广义的概念。

从生产能力方面来件，小煤矿的生产能力是有限的，一般不超过30万t/a.从所有制的角度来讲，小煤矿是以乡镇煤矿为主，同时包括部分国有煤矿小井和私营煤矿。

从企业经营角度来讲，小煤矿一般只拥有1至2个矿井，年销售额度低于3000万元的煤矿。

　小煤矿的发展，是因为"六五"初期，我国煤炭供不应求，成为制约国民经济发展的瓶颈。

为此，国家放宽了办矿政策，大力发展乡镇煤矿，为满足国家对煤炭的需求起到了一定的作用。

但由于监管不力、管理失控，到1998年，仅乡镇煤矿最多曾达到8万多个，产量占全国总产量的43％还多，出现了小煤矿乱采滥挖、破坏资源和生态环境、人员伤亡等严重问题，扰乱了正常的煤矿生产和经营秩序，对国有大矿造成了严重冲击，大有泛滥成灾之势。

为此，国务院决定从1998年11月开始对小煤矿实施关井压产。

据初步统计，到2002年底尚有小煤矿2.5万多个，产量占近30％，数量上占全国煤矿总数的90％。

　　就乡镇煤矿而言，自90年代以来，每年年产量均远超过国有地方煤矿的产量而和国有煤矿的产量相差不大。

但是小煤矿恶性发展确实带来许多不能忽视的问题，这些问题如果不能被很好的解决，将会直接威胁到我国能源发展战略的实现，对国民经济和社会可持续发展产生强烈的影响。

下文讲针对小煤矿问题加以详细探讨。

　　我国小煤矿生产存在的主要问题

　　首先，我国小煤矿在生产经营过程中所出现的主要问题是安全生产问题。

近年来各地煤矿所爆发的安全事故不断出现，死伤人数逐渐上升，而这些事故主要集中在以乡镇煤矿为主的小煤矿身上。

　　从上表数据可以看出，以乡镇煤矿的小煤矿每年的死亡人数均超过3500人，如果再加上国有矿办小井的话，其总人数将超过4000人，其死亡人数与总死亡人数的比例将达到70％以上，且呈上升趋势。

从2003年开始，全国各类事故起数和死亡人数持续上升的势头有所控制。

　　但是，全国安全生产形势依然十分严峻。

　　其次，小煤矿在生产过程中，资源浪费现象也十分严重。

资源浪费现象主要原因在：

我国煤炭产业集中度低，资源配置不合理及资源采出率低。

从煤炭资源利用情况来看，我国已经利用煤炭资源3469亿t，大型矿井占680亿t，中型矿井占300多亿t，小型矿井利用资源达2500多亿t，其中乡镇小煤矿占2200多亿t.目前，我国国有重点煤矿的采出率一般在50％左右，国有地方煤矿的采出率在30％左右，而乡镇煤矿的采出率则在10－15％之间，有的小煤矿采出率甚至在10％之下。

这意味着小煤矿每采出一吨煤就要浪费八九吨资源，丢弃的资源无法复采。

据保守推算，我国每年平均损耗煤炭资源50亿吨。

开采过程中产生了大量的煤伴共生品，但利用率非常低，形成了另一种资源浪费。

从这个意义上讲，我国煤炭产量的增长是用资源浪费来换取的。

　　如此严重的浪费，对于煤炭这样的非可再生能源来说，我们所付出的代价是巨大的，跟我们国家所提出的"可持续发展"原则是相悖的。

解决小煤矿资源浪费问题，维护"可持续发展"战略，是重中之重。

　　再次，与小煤矿资源浪费问题相伴随的是小煤矿对环境的破坏和污染问题。

这些问题主要包括第一，煤炭开采对土地资源的破坏和占用；第二，煤炭开采对水资源的破坏和污染。

　　煤炭矿区的废污水主要包括矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等；第三，煤炭开采对大气环境的污染。

在煤炭开采过程中形成的大气污染主要是来源于矿井瓦斯和矸石自燃释放的气体。

　　小煤矿在生产经营过程中，除了以上三大问题之外，还有一系列其它问题。

如数量过多、产业集中度低、产品结构单一、深加工和就地转化率低等结构性问题，以及部分小煤矿非法开采，扰乱市场秩序。

从小煤矿的生产经营动机和存在的问题看，小煤矿的存在不仅危害矿工的生命安全，也给国家的资源和环境带来压力。

为解决相应的问题，中央和地方政府部门必须采取相应的措施。

　　近年来我国处理小煤矿问题的政策措施及绩效评估

　　目前，我国小煤矿从事探矿、采矿工作主要依托的基本法律包括：

《矿产资源法》、《煤炭法》、《安全生产法》、《环境法》、《能源节约法》等所有从事煤炭开采工作的煤矿都应遵循的法律和专门针对小煤矿的相关政策和条例。

综合起来，小煤矿所必须遵循的主要法律政策，如表3所示。

　　注：

所引法律政策来源于中国煤炭工业网和中国煤炭资源网；不包括已经失效的法律政策。

　　上个世纪80年代，我国曾经鼓励小煤矿发展，小煤矿煤炭的数量和产量的比重在90年代中期达到高峰，小煤矿数量最多时达到7.5万处，年产量最高达到6.15亿吨，占全国煤炭生产总量的44%以上，2004年生产7.42亿吨，占38%，（见表1）其产量举足轻重，但安全问题严重，资源浪费现象严重。

面对此形势，国务院、全国人大常委会、煤炭工业部及国家安全监察局等部门对以乡镇煤矿为主的小煤矿采取一系列政策措施（见上表）。

　　这些措施主要集中在安全生产方面，其思路可以总结为：

坚持"预防为主、安全第一"的方针，扶持、改造、整顿、联合、提高小煤矿的安全生产条件和生产效率，对不符合安全规定、达不到安全生产条件和不合法的小煤矿坚决予以关闭取缔和打击；合法的小煤矿进行整顿验收合格后允许生产；鼓励大型煤炭企业收购兼并小煤矿，对其进行现代化改造。

　　在一系列的政策措施实施之后，小煤矿的数量明显下降（目前我国小煤矿数量大约在2.3万处左右），小煤矿乱开采的现象得到一定的遏制。

通过一些试点工作，改造提升小煤矿的工作也具有很好的效果，地方政府或大型煤炭企业，对试点小煤矿单独或联合实行改造。

包括产权制度的改造，小煤矿让大型煤炭企业通过投资而被兼并；生产技术的改造，根据资源状况，投资改造小型矿井，提高单井设计生产能力，达到与资源相匹配的产能；安全技术改造，使原小煤矿的安全生产技术条件，达到技术标准要求；销售市场整合，与参与改造的大型煤炭企业相成共同的营销网络和模式。

实施改造后的原小煤矿，生产技术提高，生产安全与职业健康具有了相对可靠的保障，环境保护有所加强，有效抑制了当地小煤矿恶性竞争状态。

　　但是，小煤矿政策在执行的过程中，也会出现一定的问题。

首先，直接关闭小煤矿会带来很高的债务负担。

许多小煤矿为了整改达标需要投入大规模的资金，他们筹集资金的渠道主要包括向当地信用社借贷、向亲朋好友举债或者用房屋抵押借贷。

有的借贷额高达上百万元，如果他们整改不能达标，则同样面临被关闭的命运，那么他们所欠的债务是普通人和政府都难以接受的。

　　其次，改造小煤矿有时给投资改造的出资方带来一定的投资风险，尤其是在资源制约下，无法改造使其成为大中型煤矿的那些小煤矿。

对于小煤矿所在地，煤矿改造一般需要借助外部的力量，改造者的企业经营计划与当地的地方经济发展安排存在差别需要解决。

欲提高经营效益的投资企业与原小煤矿的职工安排形成一定的矛盾。

由于我国大型煤炭企业也存在管理水平相对不高，经营普遍存在困难的实际情况，加上一定程度的地方保护主义，改造工作进展并不是很快。

　　再次，小煤矿政策并没有完全得到落实，小煤矿的数目仍然居高不下，煤矿安全事故频频爆发，"以停代关、以封代关"的假关闭现象层出不穷，已关闭或停顿的、非法的小煤矿死灰复燃现象屡见不鲜。

就其原因，可以从主客观情况两个方面来加以透析。

　　主观情况包括矿工、矿主、和当地政府部门三个方面。

　　第一，矿工的文化素质较低，安全生产意识不足，在发生紧急情况时难以自救。

当然也有可能是因为矿工本身无法选择一个煤矿的安全生产条件，因为他们必须依靠煤矿工资来维持整个家庭的生活，如果他们不从事采矿工作，可能没有较好的可替代工作。

生活逼迫他们不得不在安全生产条件恶劣的情况下工作。

　　第二，高额利润驱使矿主不愿改善安全生产条件。

与国有大矿相比，小煤矿的原煤成本是不完全成本，本该纳入成本的，如资源税、环境税，安全维简费用，职工医疗保险、工伤保险、养老保险等，大多没有纳入。

小煤矿每吨煤的成本一般在200元以下，有的甚至只有100元不到，而按目前市场售价380元计算，每吨可以平均赚取200元，那么一个年产3万吨的小煤矿年利润将达到600万元。

如此，小矿主岂能不铤而走险，以身试法，以矿工的生命作代价。

　　第三，财政收入的主要来源是地方政府的"合理"借口，腐败则使地方政府为小煤矿撑腰。

在以煤炭工业为主的某些省份，地方政府财政收入的20%~80%的依靠煤炭开采，如果直接关闭小煤矿，基层干部将面临财政减收，甚至入不敷出。

因此在整顿小煤矿问题时，一些县乡领导干部，不能正确处理脱贫致富和安全生产的关系，对关停整顿小煤矿不积极，致工作不到位，措施不落实。

致使地方保护主义大行其道，国家政令被当作耳旁风。

另外，一些地方领导干部直接参股小煤矿，甚至收受贿赂，为非法小煤矿提供保护。

而有些小煤矿也将金钱作为"敲门砖"去打通"关节".客观情况主要包括我国煤炭需求及政策本身因素两个方面。

　　第一，我国煤炭消费需求是小煤矿超能力生产的巨大动力。

1996年我国煤炭消费量达到14.47亿吨，创历史最高记录，1997年后，受亚洲金融危机以及国内经济结构调整的影响，煤炭消费量从1997年的13.92亿吨，下降到2000年的12.45亿吨。

2000年以来随着国内外经济的恢复，煤炭需求量迅速回升，2004年达到了18.9亿吨。

从图1可以看出，我国煤炭资源消费呈上升趋势。

煤炭需求让小煤矿有了良好的市场前景和不可替代性。

　　数据来源：

中国煤炭工业协会

　　第二，政策不稳定，以及企业的合法利益和政府制定的关闭政策导致小煤矿政策难以完全得以执行。

前几年国家鼓励个人投资煤矿，现在说关就关、说停就停，那些已经投资建起来的私营小煤矿矿主自然不愿意，执行起来难度当然大。

企业的合法权益体现在有些企业都是"四证"（采矿许可证、生产许可证、矿长资格证和营业执照）齐全的小煤矿。

小矿主们强调自身是经过登记注册的合法企业，没有出过安全事故，其生存权益应该收到法律的保护，政府不能说关就关。

另外，在最近的两项政策文件（《紧急通知》、《特别规定》）中，只强调了对那些整顿不达标的煤矿一律关闭，并没有补充说明对关闭的煤矿如何补偿？

（如果要补偿的话，那么补偿资金从何而来、补偿金额如何确定？

）"强行关闭"的政策没有得到完全执行。

换句话说，这些政策执行的民意基础尚不具备。

也就是说，这些政策可能与煤矿矿工、矿主甚至当地政府的一些利益有冲突。

而且，在一定程度上，他们的利益是合法的，至少是合理的。

这些政策的不稳定性和不透明性必然会导致小矿主们抵制政府政策的实施。

　　综合说来，对小煤矿采取强制关闭的政策不是最终的解决办法，市场经济体制下单靠行政手段固然可以起到短期效应，但却不是长久之计，一味"硬关"只能带来更多的矛盾冲突和政府权威性的丧失。

对于小煤矿，我们应该采取更加务实的态度，研究更加切实可行的具体措施。

我国地域广阔，各地情况千差万别，南方北方煤炭地质条件大大相异，要根据各地情况制定有针对性的措施，更好地对症下药因地制宜，寻找更加符合实际的具体措施。

　　我国小煤矿需要长期存在

　　小煤矿的问题是否与它作为市场经济体制下非公有制经济主体之一的特殊身份有着必然的关联？

纵使所有的小煤矿全部都关闭，类似小煤矿的问题是不是不在国有大中型煤矿甚至其它行业出现？

从前述各项数据可以看出，事实并非如此。

小煤矿的问题，不是"小"的问题，而是整个"煤矿"的问题，只是小煤矿的问题程度更加严重、更加突出罢了。

小煤矿因为严重的问题而遭受到政策的歧视和公有制经济的排斥，这是不公平的。

当我们政府在制定决策时，必须全面看待小煤矿的问题和贡献，必须反思"小煤矿到底怎么了？

中国到底需不需要小煤矿存在？

"我国小煤矿的存在是必然的、合理的、有巨大贡献的。

　　首先，我国煤炭资源先赋条件决定我国相当多的煤炭资源只能由小煤矿井工开采。

潘伟尔（中国能源，2003）从我国煤炭资