弥补公共服务供求缺口政府购买公共服务离此目标还有多远.docx
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弥补公共服务供求缺口政府购买公共服务离此目标还有多远
弥补公共服务供求缺口：
政府购买公共服务离此目标还有多远？
摘要：
本文试图通过测算政府购买公共服务与公共服务供求缺口的差距分析政府购买公共服务的合理购买比例及推进路径。
实证分析结果表明即使在最小口径最低标准下，我国政府购买的公共服务至少应以25%的财政支出比例才能使公共服务的供求缺口在2023年基本得到弥补，而现行的政府采购服务支出比例（109%）与此相比相差甚远。
现实情况要求政府优化现有的政府购买公共服务推进路径，在购买公共服务过程中改革财政补偿机制、转移支付制度、政府职能、购买战略及预算制度。
关键词：
公共服务；供求缺口；政府购买服务；弥补路径
中图分类号：
F8102文献标识码：
A
一、引言
国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和中共十八届三中全会的《决定》均明确凡是可以用市场方式进行提供的公共服务均可以采用政府购买的方式进行提供。
在政府购买公共服务的政策推动下，我国的公共服务供求失衡有所改善，但由于总量供给严重不足，仍存在供求失衡缺口巨大和结构不合理等问题。
本文对我国公共服务供求缺口定量分析的基础上对政府购买公共服务政策实施路径进行研究，主要探讨和回答以下问题：
未来中国公共服务的供求趋势及政府购买公共服务离弥补公共服务供求缺口的差距；针对公共服务供求的未来趋势如何定位政府购买公共服务的发展目标；为弥补未来公共服务供求缺口，目前政府购买公共服务可选择的推进路径。
二、文献综述
国外的研究文献大多认为政府购买公共服务是有效弥补公共服务供求缺口的可行方式[1]，从理论上看没有理由不相信政府购买公共服务可以有效提升公共服务供给的质量和效率；除此之外，还对政府购买公共服务弥补公共服务供求缺口的推进路径进行了探寻。
JakobEdlerandLukeGeorghiou（2007）[2]指出社会对公共服务的需求是政府进行服务供给创新的推动力，为弥补共服务的供求缺口，政府购买公共服务的核心是推行政策创新[3]。
K.Karjalainen（2011）实证分析了集中购买的成本降低效应，并指出弥补公共服务供求缺口的方式可以从很多角度出发，其中一个比较可行的方式就是通过集中购买来降低购买的成本；通过平衡购买者的附加成本和公共服务承接主体的服务成本可以更加有效地节约公共服务的购买成本，从而进一步减少公共服务供求缺口。
除了从节约成本角度的研究，还有学者从其他角度对弥补公共服务供求缺口的政府购买公共服务政策进行了研究，MarcoGuerzoniandEmilioRaiteri（2014）[4]指出为弥补公共服务的供求缺口，政府购买公共服务需要协调公共服务需方和供方之间隐藏的互动关系来均衡公共服务的供求。
MatthewJ.Hannonetal（2015）[1]对如何协调二者之间的互动关系进行了更为深入的研究，指出政府购买公共服务的政策需要遵循需求拉动供给推动的逻辑进行设计，从构建均衡的激励与监督机制、提供间接的政策资助、重新设计现有的公共服务供给结构、提升地方政府供给公共服务的参与度等方面展开。
可见，政府购买公共服务作为弥补公共服务供求缺口的一种创新方式已被国外大部分学者认同。
近年来，随着政府购买公共服务逐步在国内推行，国内许多学者也展开了相关的基本问题理论和实证研究；随着公共服务供求矛盾的加剧，很多学者也展开应对公共服务供求缺口的研究。
夏峰（2007）[5]指出转型时期我国公共服务供求缺口已经成为社会的主要问题之一，认为公共服务供给总量不均衡、效率低、边界不清是造成我国公共服务供求巨大缺口的重要原因，并从转型政府管理体制、财政体制、简化政府行政层级等方面提出了改进措施。
林万龙（2007）[6]研究了农村公共服务的供求缺口问题，他指出我国农村公共服务的供求存在严重的结构性失衡，认为当前财政体制的不健全是导致公共服务结构供求缺口加大的重要原因。
事实上，财政体制的不匹配不仅是导致农村公共服务供求不均衡的原因之一，而且也是导致公共服务整体供给不均衡的重要原因[7]。
对此，很多学者从完善政府购买公共服务制度角度进行了研究。
章辉（2013）[8]指出弥补我国公共服务有效供给不足的重要方式是增加公共服务的购买规模，因为目前公共服务的购买规模在政府采购中比例相对较低，这是与社会对公共服务的需求不匹配的。
叶托（2014）[9]强调实现公共服务的多元供给需要从经济、管理、政治、法律等多个视角推行政府购买公共服务，不能仅仅停留在民营化的阶段。
在此基础上，孙晓莉（2015）[10]提出促进公共服务多元供给的政府购买公共服务的优化路径，指出为有效满足社会对公共服务的有效需求，政府购买公共服务不仅要合理处理政府、市场和社会的关系，还要制定规范的实施标准，加强监管。
刘小川等（2015）[11]提出公共服务的有效供给需要政府在职能转变的基础上创新政府购买公共服务的体制机制，改革并培育现行的公共服务承接组织，建立充分机制的购买制度。
在总结和吸纳国内外研究成果的基础上，本文尝试分析我国公共服务供求缺口的实际水平，从政府购买公共服务的角度对弥补公共服务缺口的推进过程和弥补比例进行探讨。
本研究的主要思路和方法如下：
（1）从理论方面假设政府购买公共服务是弥补公共服务供求缺口的有效方式，并尝试从弥补公共服务供求缺口的角度，运用ARIMA模型测算了2010-2030年我国公共服务供求缺口的实际水平；
（2）通过考虑公共服务供求缺口的现状和政府购买公共服务的购买现状，定量测算了政府购买公共服务在弥补公共服务供求缺口方面的差距，并对进一步弥补公共服务供求缺口的财政购买比例进行了测度；（3）根据政府购买公共服务的实施现状和现行公共服务供求缺口水平，重新定位政府购买公共服务在弥补公共服务供求缺口方面的发展目标；（4）细化政府购买公共服务在弥补公共服务供求缺口方面的推进路径，不仅考虑了政府购买公共服务的整体发展战略，而且考虑了公共服务供求的现实水平，使得政府购买公共服务的推进政策更具现实意义。
三、我国公共服务未来供求缺口的测算
（一）研究假设
1.公共服务的需求可以量化。
由于公共服务涉及的范围比较广泛，其结构的构成非常复杂，分析公共服务构成的所有需求量十分困难，为更好地分析公共服务的结构的需求，本研究首先假设公共服务的结构需求可以量化，并选取与人们生活密切相关的公共服务数据进行分析。
2.国外对公共服务需求水平的衡量标准对我国具有借鉴价值。
对公共服务需求的衡量目前在国内还找不到合适的指标，本文采用国外对公共服务的供给水平作为衡量中国公共服务需求的潜在指标。
采用这一假定主要是考虑国外公共服务供给的市场化程度比较高，而且开始公共服务市场化供给的时间比较早，所供给的公共服务更能反映公众的社会公众的需求，其发展过程和发展模式对中国公共服务未来发展具有很高的借鉴价值，因此选取国外高收入国家、中等收入国家、世界平均收入水平国家的公共服务供给水平作为衡量中国公共服务潜在有效需求的参考指标。
虽然会有失精确，但是在国内数据获取难度偏大的情况下，国外的数据对我国公共服务的供给具有一定的参考价值，另一方面利用国外的数据有助于我国明确下一步的发展目标。
3.公共服务供给水平与经济发展水平密切相关。
公共服务供给是政府的重要职能，但是一个国家的经济发展水平通常是决定公共服务供给水平的重要影响因素，尤其是在我国重经济轻服务这样一个国家，公共服务的供给处于从属地位，其发展更受制于经济发展的水平。
因此，本研究假设公共服务的供给受GDP、财政支出水平影响，并将其作为预测公共服务供给水平的基础。
（二）研究模型
1.ARIMA模型。
这是一种时间序列预测模型，是经济学中对未来数据进行预测的常用方法，能够根据对现有数据的变动情况、周期等信息测算出未来数据的变动趋势及可能达到的水平。
（三）相关参数设定
1.公共服务内容界定。
公共服务涉及的内容颇多，量化公共服务的供求缺口很难将所用的公共服务项目进行核算。
为了更为直观地反映公共服务的供求状况，选取与人们生活密切相关的教育、医疗卫生、社保、科技服务四个领域①作为公共服务的内容，对其未来供求的变动趋势进行测算。
2.未来公共服务需求参数。
公共服务需求的衡量指标，一种是通过实地调查直接数据来反映，一种是采用国外的数据作为衡量标准。
本文根据世界银行发展指标数据库（WDI）和国际货币基金组织（IMF）的数据，采用高收入国家、中等收入国家、世界平均收入水平国家2013年公共服务占GDP的比重分别作为高、中、低三个标准对中国的公共服务结构需求量进行测算②。
（四）2015-2030年公共服务供求缺口的预测
1.2015-2030年公共服务需求量的测算。
根据上述参数设定、研究假设和ARIMA模型，首先测算出中国2015-2030年GDP的预测值，其次将这些数值分别与2013年世界高收入水平、中等收入收入、世界平均收入水平国家的公共医疗卫生、公共教育、社会保障与就业、科技服务四项的GDP占比（见表1）相乘便得到高标准、中标准、低标准三个水平下可供我国参考的公共服务需求值。
对GDP进行ARIMA模型测算的输出结果表明模型对GDP的测算精度极高（平均绝对百分误差为1132341，泰尔不等系数为0006511，偏差率为0000006）。
另外，也反映出模型测算的系统性误差较小（测算模型的方差率仅为为0348664），而且也表明误差大多来自于非系统性误差（因为协变率仅为为0651330），这进一步也说明模型的拟合效果较好。
根据这些结果，返回到具体的测算列表中，可以得到模型对中国2015-2030年的测算值④如表2所示。
为了更加直观地反映测算的精确度，本研究在Eviews72中对其测算值与实际值的接近程度进行了具体的描述（见图2）。
从图2可以看出，LNGDP的测算值与实际值比较接近，这也与上述分析结果也是一致的，由此可以利用上述模型测算我国的GDP值。
根据上述对中国2015-2030年GDP的预测值和国外2013年公共服务占GDP的比重，可以粗略得到在三种预测标准下中国2015-2030年公共服务潜在的需求规模，见表3。
2.2015-2030年公共服务供给量的测算。
本研究同样采用两种标准。
第一种标准：
以公共服务⑤在GDP中的占比作为预测依据，首先，对1980-2013年中国公共服务与GDP的关系进行回归，建立二者之间的回归方程；其次，将2015-2030年的GDP预测值代入到该方程，得到中国2015-2030年公共服务的供给量。
第二种标准：
以公共服务在政府公共财政支出的比例作为预测依据，首先，以1999-2013年公共服务与政府公共财政支出的关系建立回归方程；其次，预测中国2015-2030年中国政府公共财政支出的数值，然后将预测值与带入到回归方程中得到2015-2030年中国公共服务的供给量。
采用这两种衡量标准的出发点主要是：
第一，GDP是衡量一国经济发展水平的重要水平，采用GDP来衡量中国公共服务的供给可以较好地体现出中国公共服务供给的理论值；第二，政府公共财政支出也是衡量一国经济发展的重要现实指标，采用公共财政支出来反映公共服务的供给量能够体现出中国公共服务供给的实际值。
（1）第一种标准下公共服务供给总量的计算。
根据上述假设，本研究建立公共服务与GDP之间的回归模型：
PUBSEV=β0+β1X+ε
其中，PUBSEV为公共服务供给量，β0为常数，β1为系数，X为GDP水平，ε为误差项。
由于本文以教育、医疗卫生、社会保障与就业、科技服务四项基本公共服务为例，这里对公共服务供给预测的起点也是基于对这四项预测的加总。
根据上述原理得到的公共服务供给量与GDP的回归拟合关系见表4。
从表4可以看出，方程的R2为0987544，拟合优度比较高，于是根据公共服务供给量与GDP的回归拟合关系，可以得到公共服务与GDP的回归方程：
PUBSEV=-891957+0100039Y
将2015-2030年GDP的预测值代入到该方程，得到2015-2030年公共服务的预测值见表5。
（2）第二种标准下公共服务供给总量的计算。
第二种标准下建立公共服务与公共财政支出的回归关系为：
根据表6结果可知方程的R2为0992821，拟合优度比较高，于是根据此关系将2015-2030年公共财政支出的预测值（见表7）代入该方程，得到公共服务在公共财政支出标准下的预测值（见表8）。
3.2015-2030年公共服务供求缺口。
根据上述测算，可以得到两种标准测算下中国2015-2030年公共服务总量供求的缺口，见表9和表10。
可以看出，在不考虑通货膨、政府政策变动等随机变动因素的情况下，中国公共服务未来的总量供求缺口在两种公共服务供给量衡量标准下都很大，目前中国的公共服务发展水平也很低。
虽然在GDP衡量标准下，中国公共服务的供求缺口稍微小些（见图3），但是仍然不能达到世界平均水平，这对于经济上已经进入中等甚至接近中高等收入水平的国家来说显然其配比是不合适的。
中国政府需要调整公共服务的供给方式，加快制定促进满足公共服务需求的政策，使得经济发展水平与公共服务的供给水平相协调。
四、政府购买公共服务离弥补公共服务供求缺口的差距测算及合理购买比例的确定
在政府购买公共服务的实际支出数据方面，目前中央和广东已经公布了政府购买公共服务的支持比例。
根据2015年中央公布的2015年中央本级基本支出预算表中按经济分类的数据，政府用于购买服务的预算金额为306552亿，占中央本级预算总支出（25012亿元）的比例为1225%。
按照广东省2015年部门预算支出明细表（按经济分类）中的数据可知，广东省2015年用于服务的购买金额为772512亿元，占广东省2015年财政支出的3105%（广东省2015年部门财政支出预算总金额为2487862亿元）。
另外，从公共服务未来区域未来缺口的数据来看，各区域的公共服务供求缺口基本上在2020年左右出现大幅度增加。
为此，分别以中央和广东的公共服务占比为基点来分析GDP口径下低标准供求缺口在2015-2030年左右的弥补差距状况，见表11。
为进一步直观地反映这种变动趋势，将表11的内容用柱状图来表示，见图4。
根据图4可以看出，按照中央和广东的比例对公共服务的供求缺口进行弥补的结果有很大不同。
按照中央比例，弥补的过程比较缓慢，到2020年离国家的目标和很远；按照广东的标准进行弥补，缺口弥补的过程比较明显，基本上到2016年，缺口便得以弥补。
如何确定政府购买公共服务弥补公共服务供求缺口的合理比例，本文结合上述弥补情况和国家对政府购买公共服务的发展规划，进一步设定15%、20%、25%三个比例来观测公共服务缺口的弥补情况（见表12）。
同样，为进一步明确不同比例弥补公共服务供求缺口的变动趋势，将表12的内容进行整理，得到图5。
从图中可以看出，在25%的弥补水平下，大致到2023年中国的公共服务供求缺口可以得到弥补，这也与目前我国对政府购买公共服务的发展规划是一致的。
目前国家和地方都在对政府购买公共服务的开展进行规划，国务院在2013年9月26日颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该意见指出要在2020年前在全国范围内构建起比较完善的政府购买服务制度。
2015年6月8日上海市市政府出台《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》，提出该市政府购买服务的目标任务为：
2015-2017年，政府购买服务工作在全市逐步推开，基本形成规范统一、安全高效的购买服务公共管理平台和运行机制；到2020年，在全市建立比较完善的政府购买服务制度。
因此以25%的比例进行弥补比较适合中国对政府购买公共服务的发展规划。
五、政府购买公共服务弥补公共服务供求缺口的推进路径
（一）财政补偿机制转型：
实行分层次按比例购买
上文分析表明，我国的公共服务供求缺口在高、中、低三个标准下均比较大，如果仅依靠财政资金来解决该缺口，政府购买公共服务的财政支出比例要至少达到25%才能基本上使得最低标准的公共服务供求缺口得以弥补，但是这与我国的现实情况相比，显然短期内弥补全国范围内的公共服务供求缺口是不现实的，需要根据国家的公共服务发展规划，实行分层次分比例购买。
即一方面结合政府财力，另一方面根据各地区经济发展的计划和公共服务供求缺口增加幅度制定弥补公共服务供求的具体规划，并按比例分地区对公共服务的供求缺口进行弥补。
（二）转移支付制度转型：
提倡地区间横向转移支付
公共服务的供求缺口主要表现在两个方面：
一是公共服务的供给大于需求；二是公共服务的供给小于需求。
目前从地区之间的公共服务供求来看，还存在发达地区的公共服务供给大于需求，非发达地区公共服务供给小于需求的情况，为有效地弥补地区之间的公共服务供求缺口，可以在现行转移支付的基础上，引入地区间横向转移支付制度。
具体而言，发达地区与非发达地区之间可以进行公共服务资源的交换，鼓励发达地区将富裕的公共服务资金转向公共服务供给缺乏的非发达地区，同时非发达的落后地区可以用本地区富裕的公共资源进行交换。
这样不仅可以有效地弥补公共服务总体供求缺口，而且也可以弥补公共服务地区间的供求缺口，从而进一步提高公共服务资源配置的效率。
（三）政府职能转型：
建立绩效型政府
公共服务供求缺口的解决仅仅依靠财政支出的增加明显是不现实的，面对社会对公共服务的多元需求，通过政府购买公共服务来提高公共服务供给的质量和效率是政府的必然选择。
为更好地实现该目标，政府购买公共服务首先需要进行职能转型，不能仅停留在服务型政府的层面，还需要建设绩效型政府，来有效地提高公共服务供给的质量和效率[12]。
具体而言，首先将公共服务供给质量作为衡量地方政府政绩考核的指标内容之一，适度增加公共服务供给质量指标在考核机制中的比重，增设公众对政府购买公共服务的满意度指标，并将其作为政府公共服务供给绩效考核的重要内容。
改革过去以经济增长为单一考核指标的考核体制，将市场竞争机制和绩效考核机制有效结合起来。
其次，重塑基层政府的职能，因为基层政府作为公共服务的最直接责任方，其上对中央政府负责，其下对民众负责，在公共服务的供给中经常在财力和权力方面受到限制，这导致了基层政府在公共服务的供给中经常带有自利性，为此转变政府职能需要将增加对基层政府公共服务供给的绩效型考核，改变基层政府的自利性倾向。
（四）购买战略转型：
在更多领域适用PPP模式
PPP是在工程项目已被广泛采用的一种公私合作模式，为有效弥补公共服务供求缺口，可以将该模式应用到政府购买公共服务中，从而吸引更多的社会资本参与到公共服务的供给中。
另一方面，在政府购买公共服务中引入PPP模式不仅可以有效缓解政府在公共服务购买中的财政负担，而且可以将更多的社会资本引入到公共服务的供给中，从而更有效的满足社会对公共服务的多元需求。
具体而言，首先对于一些运营状况欠佳的公共服务承接主体，政府可以给予资助、补助等形式给予支持，从而推动公共服务的供给。
其次，充分发挥市场的资源配置作用，政府主要起调节作用，适度地将以往的财政直接支持项目转变为政府购买服务，适度将公共服务供给转变为公益性和兼具商业价值的服务项目，提升承接主体的盈余空间，从而进一步提升公共服务供给的质量和效率。
但需要注意的是，引入PPP的项目周期比较长，这加剧了资金链的使用风险，为更好地发挥社会资本的作用，需要对引入PPP模式的服务项目的资金链的监管，可以考虑引入市场化的第三方监管机构来对资金进行专业的监管。
（五）预算制度的转型：
构建政府购买公共服务预算项目
在政府财政收支矛盾加重、公共服务供求缺口逐渐增大的现实背景下，政府需要建立全面的预算管理体系，将政府履行购买公共服务职能发生的支出都要纳入预算体系，从而使得政府购买公共服务的收支受到有效的管理。
这也已经在2014年新预算法中充实了全口径预算体系，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入到政府预算中。
而且2014年新预算法的实施后部门预算首次按经济分类进行编制，虽然还没有完全很详细地反映经济分类支出的全部内容，但是这是预算管理改革的很大进步。
政府购买公共服务作为服务的重要内容，也需要在预算管理体系中进一步明确，但是目前还没有针对公共服务专门的经济分类，这需要在进一步的预算体系中逐步完善。
六、结束语
面对公共服务的巨大缺口，本文从定量研究未来公共服务的供求趋势出发，研究了政府购买公共服务的弥补公共服务供求缺口的目标定位和推进路径。
实证研究结果表明我国目前的供求缺口即使按照占财政支出25%的比例来进行弥补，也要到2022年左右才能大致将公共服务的供求缺口补平，目前距离这一比例还相差甚远。
因此，为了进一步弥补公共服务的供求缺口，不仅需要按比例分阶段增加财政投入，更重要的是从建立稳定的财政补偿机制、通过政府购买公共服务引导公共服务的合理需求、建立可监督、可评估、可考核的公共服务绩效评价体系、尝试建立地区间的公共服务资源共享的激励机制、适当扩大PPP的适用范围等推进公共服务的供给。
注释：
①这里选取与人们生活密切相关的公共医疗卫生、公共教育、社会保障与就业、科学技术四项指标的数据作为衡量公共服务整体水平的指标，将四项指标的加总作为公共服务的总体指标。
其中公共医疗卫生总支出、公共教育、科学技术三项指标的数据来自于世界银行（WDI）中的数据，医疗为公共医疗卫生支出与私营医疗卫生支出之和。
涵盖医疗卫生服务（预防和治疗）、计划生育、营养项目、紧急医疗救助，但是不包括饮用水和卫生设施提供。
公共医疗卫生支出由政府（中央和地方）预算中的经常性支出和资本支出、外部借款和赠款（包括国际机构和非政府组织的捐赠）以及社会（或强制）医疗保险基金构成。
医疗卫生总支出为公共医疗卫生支出与私营医疗卫生支出之和。
涵盖医疗卫生服务（预防和治疗）、计划生育、营养项目、紧急医疗救助，但是不包括饮用水和卫生设施提供。
这里采用的公共医疗卫生占GDP的比值作为衡量标准，具体计算时根据医疗卫生总支出占GDP的比值、公共医疗卫生占医疗卫生总支出的比值综合计算；公共教育支出指标主要由教育方面的公共经常性支出和资本支出构成，包括政府在教育机构（公立和私立）、教育管理以及私人实体（学生/家庭和其它私人实体）补贴方面的支出；社会保障与就业指标支出以国际货币基金组织（IMF）中社会福利（SocialBenefits）中统计数据为基础，主要包括社会保障福利（SocialSecurityBenefits）、社会救助福利（SocialAssistanceBenefits）、员工社会福利（EmployerSocialBenefits）三项内容；科技支出主要包括研发支出，具体指系统性创新工作的经常支出和资本支出（国家和私人），其目的在于提升知识水平，包括人文、文化、社会知识，并将知识用于新的应用。
R&D包括基本研究、应用研究和实验开发。
②教育、医疗卫生、科技三项指标采用世界银行的高收入国家、中等收入标准、世界平均水平作为衡量标准；社会保障和就业指标选取了国际货币基金组织中统计的28个国家的数据为参考，选取社会福利水平比较高的德国、中等水平的巴西、低水平的巴拉圭的数据依次作为我国的高、中、低三个标准，这主要因为国际货币基金组织没有关于高收入国家、中等收入国家和世界平均水平的统计数据。
另一方面，因为世界银行的各指标数据目前才公布到2013年，所以采用2013年的数据作为基础数据。
③M为LNGDP的值，MF为LNGDP的预测值。
④预测GDP时，选择2015-2030年的主要原因是中长期的预测比较能够反映一种趋势。
⑤为增强结果的可比性，这里仍将教育、医疗卫生、科学技术和社会
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