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潭门镇规划文本

琼海市

潭门镇土地利用总体规划

（2006～2020年）

文本

（征求意见稿）

潭门镇人民政府

二〇一一年十二月

前言

土地利用总体规划是城乡建设和土地管理的纲领性文件，是执行土地用途管制制度的重要依据，是严格土地管理制度、强化经济社会发展宏观调控的一项基本手段。

随着“科学发展观”、“五个统筹”、“资源节约型和环境友好型社会”、“社会主义新农村建设”等一系列先进发展理念的提出和落实，客观上促使土地资源管理体制的更新与转变，进一步强化土地利用总体规划对于区域土地利用的科学引导与调控功能，势在必行。

为深入贯彻落实科学发展观，切实落实节约资源和保护环境的基本国策，统筹安排各业各类用地，保障土地资源可持续利用，合理利用本镇有限的土地资源，优化土地利用结构和布局，分解落实《琼海市土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的用地控制指标，更有效地实施宏观调控和管理，最大限度地满足国民经济和社会发展对土地的需求，以取得最佳的经济、社会和生态效益。

在市级土地利用总体规划的框架下，对上一轮土地利用总体规划进行修编。

本规划以2005年潭门镇土地利用变更数据为基础，在分析潭门镇土地利用现状、特点及存在问题的基础上，确定土地利用总体规划的主要目标和调控指标，提出土地利用的区域划分和分区域的土地利用发展方向，提出实现规划目标的措施。

本规划以2005年为规划基期年，以2010年为近期规划目标年，以2020年为规划目标年。

第一章总则

第一条规划编制目的

综合研究和确定规划期间土地利用目标，协调土地利用和经济社会可持续发展、城镇化建设与生态保护的关系，重点解决潭门镇近远期土地利用与管理中面临的主要问题，统筹安排各类用地规模，确定土地利用结构和布局,划分土地用途管制区并落实管制措施，为潭门镇社会经济与生态环境的全面协调发展提供用地保障。

第二条规划编制依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》

（2）《中华人民共和国城乡规划法》

（3）《中华人民共和国基本农田保护条例》

（4）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

（5）《琼海市土地利用总体规划（2006-2020年）》

（6）《琼海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

（7）《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号）

（8）TD/T1025-2010《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（国土资源部，2010年6月）

第三条规划编制指导思想

落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想，以服务琼海市国民经济和社会发展的全局为指导，以保障琼海市市级土地利用总体规划的顺利落实为前提，从潭门镇社会经济发展和土地利用实际情况出发，在既不影响经济建设，又能保证粮食安全、生态安全的前提下，妥善处理社会经济发展与土地利用和保护的关系，把保护耕地尤其是基本农田和生态环境建设作为重点，严格控制建设用地总量，树立节约集约用地观，转变土地利用方式，不断提高土地利用效益，统筹协调近远期之间的各业用地结构和布局，突出重点，促进土地合理利用和高效配置，为潭门镇经济社会又好又快发展，提供合理的土地保障。

第四条规划编制原则与任务

1、规划编制原则

（1）认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，不断优化用地结构，使土地资源的配置由粗放利用为主向集约利用为主转变，保证土地资源持续利用。

（2）坚持供给制约与需求引导相结合，统筹规划，合理安排各业用地，严格控制建设用地规模与严格限制非农建设项目占用耕地。

（3）重视土地资源的挖潜改造，提高土地利用效率和产出率。

全面推进土地整理，优化土地利用结构和布局，实行“集约利用、规模经营”的用地模式。

（4）坚持保护和改善生态环境，维护生物多样性，保证生态安全，保障土地资源的可持续利用。

（5）贯彻强化规划实施保障，不断提高土地管理制度创新能力。

2、规划编制任务

（1）分析潭门镇土地利用现状特点，诊断土地利用存在的主要问题与面临形势，明确规划期内土地利用目标。

（2）进行土地利用功能分区和土地用途（空间）管制分区，在分区基础上提出土地利用结构和布局优化的方向，以及土地用途管制规则与措施。

（3）全面强化土地整理，保障重点项目用地，大力推进新农村建设，加快基础设施的完善，制定切实可行的经济、法律、社会、技术和管理等措施，保障土地利用总体规划的有效实施。

第五条规划编制范围与期限

1、规划编制范围

规划编制范围为潭门镇行政辖区内所有土地，总面积为9935.05公顷。

2、规划编制期限

规划编制期限以2005年为规划基期，2006~2010年为规划近期，2011~2020年为规划远期。

第二章土地利用现状及特点

第六条土地利用现状

潭门镇土地总面积为9935.05公顷，其中农用地为6895.87公顷，建设用地为1619.61公顷，未利用地为1039.67公顷，分别占土地总面积的69.41%、16.30%、14.29%。

1、农用地

包括一般耕地、基本农田、木本园地、草本园地、林地及其他农用地。

其中，一般耕地为244.98公顷，基本农田为2564.88公顷，木本园地为1928.6公顷，草本园地为317.93公顷，林地为1412.43公顷，其他农用地为427.05公顷，分别占农用地的3.6%、37.19%、27.97%、4.61%、20.48%和6.19%。

2、建设用地

包括城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，分别占建设用地的65.43%、16.28%和18.29%。

3、未利用地

包括水域和自然保留地。

其中，水域1259.37公顷，自然保留地160.2公顷，分别占未利用地的88.71%和11.29%。

第七条土地利用特点及其主要问题

1、土地利用特点

（1）土地利用以农用地为主，同时镇域内土地类型多样，区位条件好。

（2）镇域内未利用地面积较大，土地后备资源较丰富。

未利用地面积为1419.57公顷，占全镇土地总面积的14.29%，未利用地中有大量比较适宜开发的荒草地，土地后备资源较丰富。

（3）镇域内林地所占比重大，区域生态环境优越。

全镇森林覆盖率高，达到14.22%。

此外镇内有合水水库、白石水库、中央水库等众多水库及河流等用地存在，具有生态调节功能，故区域生态环境优越。

（4）建设用地以农村居民点用地为主，农村居民点布局较为零乱，城镇、工矿及交通用地面积偏小，土地浪费等问题较为突出，用地效率较低。

2、土地利用主要问题

（1）土地利用结构不甚合理，农用地占据绝对地位，土地利用效率有待提升。

种植农业以传统农业为主，农作物水稻、蔬菜为主，农产品种类多样化有待加强。

镇区二、三产业发展比较落后，有必要适当推进农地非农化，以加速全镇社会经济发展与城镇化进程。

（2）随着城镇化、旅游业的加快发展，城镇、旅游、基础设施等建设用地需求持续增长，土地供求矛盾逐渐尖锐，耕地与生态环境保护压力逐渐加大。

（3）建设用地低效利用现象突出，迫切要求转变土地利用和管理方式；农村居民点用地规模过大，布局分散，利用粗放，交通、水利、能源等基础设施用地不足，闲置用地规模较大。

第三章土地利用战略目标与调控指标

第八条土地利用功能定位和空间战略

1、土地利用功能定位

潭门镇土地利用方式和功能结构的调整，应按照该镇及全市经济、社会、文化发展的要求，着力体现潭门镇中心城镇的职能和性质。

以科学发展观为指导，坚持以进一步巩固农业基础地位，继续稳步发展远洋捕捞业这一优势产业，维护良好生态品质，促进城镇建设和产业结构优化升级为目标，“将潭门镇建设成为具有较强经济基础、产业结构协调、城镇布局合理、环境优美、特色鲜明的琼海市东南部中心集镇”。

2、土地利用空间战略

科学考虑潭门镇的实际情况和发展前景，将其空间战略确定为在产业空间上将实施以海滨旅游区的发展为龙头产业的布局结构。

（1）东部沿海区

充分发挥地处三亚旅游圈的区域及交通优势，积极发展海景旅游服务、高档海景居住、高档旅游设施等项目。

（2）中心镇区

要大力加强第三产业的全面发展，通过旅游业的强劲启动，带动金融、保险、商贸、交通运输、邮电通信、房地产等服务化产业的发展，加强民俗风情旅游服务的发展，推动城镇现代化的建设。

第二产业的发展方向是依托城镇现有的农业资源，发展为农业服务的、基本无污染的、高附加值农副产品加工工业。

（3）北部地区

充分利用水库的自然风光，除了保留必要的水源涵养地和封山育林区域以外，可以发展水库旅游、传统农业、观光农业。

（4）中部地区

利用温泉等自然资源，发展温泉产业和疗养保健休闲旅游服务业。

第九条土地利用战略目标

1、战略目标

按照统筹城乡区域发展、构建和谐琼海的要求，统筹安排城乡土地资源。

正确处理保护与发展的关系，提倡潭门镇农用地功能多元化。

依照潭门镇的功能定位，坚持科学发展观，综合协调社会经济发展、耕地保护和生态环境保护三者的土地利用关系；加强土地利用规划的协调与引导作用，促进土地利用方式和管理方式的转变；统筹各类各区域用地，调整优化用地结构和空间布局；围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，以农业为基础，以旅游业为依托，为国民经济和社会的全面协调可持续发展提供全面的土地利用保障，把潭门镇建设成为充满活力的沿海乡镇，使其成为具有完善城镇服务设施的区域热带风光旅游服务基地、具有浓郁地方特色的热带高效农业生产基地、最适宜居住的山水田园城镇。

2、发展重点

潭门镇土地利用重点满足旅游度假区的旅游设施用地与配套基础设施用地、城镇发展与农民安置用地，以及海洋渔业和观光农业发展用地，严格保护水库附近的生态防护林地。

（1）积极发展海景旅游服务、高档海景居住、高档旅游设施等项目;利用高峰温泉的自然资源，发展温泉产业和疗养保健休闲旅游服务业。

充分利用水库的自然风光，发展合水水库旅游、传统农业、观光农业。

（2）依托城镇现有的农业资源，发展为农业服务的、基本无污染的、高附加值农副产品加工工业。

通过旅游业的强劲启动，带动金融、保险、商贸、交通运输、邮电通信、房地产、旅游服务和信息资询等服务化产业的发展，推动城镇现代化的建设。

（3）加大农业结构调整力度，扩大热带经济作物和热带水果的种植面积和生产水平，积极发展反季节瓜菜与热带水果种植、海水养殖、海洋捕捞、南繁育种等传统产业。

（4）村镇建设整合加强。

以潭门镇地理位置为契机，以镇政府驻地为中心，使镇区向城市协调发展。

结合潭门镇新农村暨文明生态村建设规划，着力开展农村居民点整理工作，积极推进中心村庄与集镇建设，切实、合理提高村镇建设用地的利用效率，构建城乡协调的土地利用新格局。

第一十条土地利用调控指标

1、约束性指标

（1）耕地总量与基本农田面积指标

2005年全镇耕地面积为2809.86公顷，2010年耕地保有量为2855.60公顷，2020年耕地保有量为2909.67公顷；2006-2020年基本农田保护面积为2586.09公顷。

（2）城乡建设用地指标

2005年全镇城乡建设用地为1059.64公顷，2010年、2020年城乡建设用地规模分别控制在1024.02公顷和1148.08公顷以内。

2、预期性指标

（1）建设用地指标

2005年全镇建设用地总规模为1619.61公顷，2010年、2020年建设用地总规模分别控制在1656.07公顷和2186.54公顷以内。

（2）园地指标

2005年全镇园地面积为2246.53公顷，其中，木本园地1928.6公顷，草本园地317.93公顷，规划期全镇园地面积分别为1143.47公顷和326.44公顷。

（3）林地指标

2005年全镇林地面积为1412.43公顷，规划期全镇林地面积达到1486.21公顷。

第四章土地利用结构和布局调整

第一十一条农用地结构调整和布局

规划期全镇农用地总面积为6530.39公顷，占全镇土地面积的68.88%。

1、耕地

包括基本农田和一般耕地。

规划期全镇耕地面积为2909.67公顷，占全镇土地总面积的30.69%。

2、园地

包括木本园地和草本园地。

规划期内，对本镇园地空间布局进行调整，一是将具有良好耕作条件、可以还耕的优质园地划为耕地，二是将部分老化、低产木本园地转为草本园地，发展热带高效农业和反季节瓜菜等，三是本着集中连片和高效利用的原则将部分散落分布于林地中间的园地规划为林业用地，以满足潭门镇林业发展的要求和起到生态屏障的作用。

规划期全镇园地面积为1469.91公顷，占全镇土地总面积的15.50%。

规划期全镇木本园地面积达到1143.47公顷，占全镇土地总面积的12.06%。

选择坡度较为平坦的部分荒草地开垦种植菠萝、胡椒等草本经济作物。

规划期全镇草本园地面积达326.44公顷，占土地全镇总面积的3.44%。

3、林地

规划期内对高海拔地区以及河流水库等沿岸进行荒坡地造林、封山育林并适度退园还林，维护良好的生态环境，同时，对已有林地加强树种改良和林相改造，适度发展经济林。

此外，为了突出生态安全和基于生物多样性保护的考虑，在对沿海进行规划时，对于海岸带，应建造海防林。

确实要开发的海岸带，应在开发区间保留3-5km的间隔带，作为被开发区域的生态安全岛，尽可能保存部分该区域的原生生物多样性和部分自然景观。

规划期全镇林地面积达到1486.21公顷，占全镇土地总面积的15.68%。

第一十二条建设用地结构调整和布局

规划到2010年全镇建设用地总面积为1656.07公顷；2020年建设用地总面积为2186.54公顷。

1、城镇工矿用地

包括城镇用地和工矿用地。

规划到2010年全镇城镇工矿用地面积达到236.16公顷；2020年城镇工矿用地面积控制在441.33公顷以内。

规划期内，城镇用地将以潭门镇区，重点是以潭门镇区为中心，主要用地向中西部扩展。

依附镇区适当安排工矿用地，发展热带果蔬、橡胶等加工业。

2、农村居民点用地

规划到2010年全镇农村居民点用地面积为787.86公顷以内；2020年农村居民点用地面积控制在706.75公顷以内。

农村居民点用地减少一是由于城镇化和工业化的发展，转为城镇工矿用地；二是通过迁村并点，对闲置、低效宅基地的适当整理，复垦为农用地。

3、旅游用地

旅游业是潭门镇未来促进第三产业发展的突破点。

规划期全镇旅游建设用地为520.71公顷，占全镇土地总面积的5.49%。

4、基础设施用地

优化交通用地布局，促进各类交通水利用地的集约节约利用。

规划期全镇交通水利用地面积达到517.16公顷，占全镇土地总面积的5.45%。

重点保障龙湾港码头用地项目、潭门渔港、龙湾港至博鳌滨海连接线及乡村道路改扩建等项目建设用地需求。

加强和改善水利基础设施建设。

重点保障河道综合整治工程、灌区等水利设施改造项目用地。

保障独立于城镇、居民点之外的供水、供电、供气、邮政、电信、能源、环卫等呈点状分布的基础设施用地。

第一十三条其他建设用地结构调整和布局

规划期其他建设用地总面积为521.3公顷，占全镇土地总面积的5.50%。

1、水域用地

规划期全镇水域用地面积为762.54公顷，占全镇土地总面积的8.04%。

2、自然保留地

规划期内利用宜园、宜林荒坡地发展热作农业及经济林业；充分利用裸土地、裸岩石砾地进行植树造林，防止水土流失，维护生态安全；根据技术和资金条件，因地制宜的将部分宜耕地开垦为耕地，自然保留用地减至1.5公顷，占土地总面积的1.5%。

第五章土地用途分区和管制措施

第一十四条土地用途分区

在土地利用功能分区基础上，依据土地用途和管制措施的差异性，将潭门镇土地用途（空间）管制区划分为十类：

基本农田保护区、一般耕地区、林业用地区、木本园地区、草本园地区、其他农地区、城镇建设用地区、工矿用地区、村镇建设用地区、旅游用地区。

第一十五条基本农田保护区

包括大部分水田、集中连片的部分旱地及部分土壤水源条件良好坡度在15度以下的优质草本园地及其他园地，本区主要土地利用管制规则：

（1）在符合国家对基本农田划定的相关要求、尊重现状、确保质量及因地制宜的前提下，科学划定基本农田保护区，逐级落实基本农田保护目标。

（2）基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。

（3）基本农田保护区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田；规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。

（4）本区内基本农田面积不得低于确定的控制面积。

严格控制非农建设占用基本农田，严禁改变基本农田用途用以进行城镇、村庄和工业小区建设，禁止在基本农田保护区内建窑、建房、建坟或擅自挖沙、取土采石和堆放固体废物，严禁污染基本农田。

（5）能源、交通、水利、国防等重点建设项目，需占用本区土地的，应尽量避开区内基本农田；在不突破多划的基本农田规模的前提下，列入市级规划中的重点建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。

（6）不断提高基本农田质量，大力推进以基本农田标准化建设为核心，以“田水路林村”综合整治为目标的基本农田集中分布区建设；实行集约化、规模化经营，提高土地的利用率和产出率。

第一十六条一般耕地区

主要包括耕作条件一般的水田和旱地。

本区主要土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于农业生产，特别是粮食生产。

区内现有非农建设用地和其他零星农用地和未利用地应当优先整理、复垦、开发为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不能扩大其面积。

（2）严格保护耕地和农用地，按照不占或少占的原则，严格控制各类建设用地占用农用地特别是耕地的规模。

加强建设项目选址和用地的评价和论证，必须把是否占用耕地作为评选方案的重要因素，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。

（3）用于农业结构调整的耕地不能破坏耕作层，重视保护和提升耕地综合生产能力。

加强对农业结构调整的引导。

各类防护林、绿化带等应尽量避免占用耕地，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。

（4）注重用养结合，提高耕地地力，防止耕地盐渍化、水土流失与污染。

推进中低产田改造，加强农田环境综合治理，增加农业基础设施投入，深化农用地保护的经济补偿政策研究，不断改善农业生产条件，建设高标准农田。

第一十七条林业用地区

包括沿海防护林、山区水源涵养林及一般林地，林地主要分布在森林资源比较丰富的北部、东部以及沿海防护林带。

区内土地主要用作林地及与林地保护相关的相关设施用地。

总面积为1486.21公顷。

本区主要土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于林业及其服务设施，加强造林和护林，不得擅自改变本区的林地用途。

（2）对于生态敏感区域的林地，实行封山管理，加快荒山绿化，限制陡坡垦殖，禁止毁林开荒，不断提高水土涵养能力，切实改善生态质量。

（3）对25度坡度以下的稀疏林地和灌木林，加强树种改良与林相改造，积极发展浆纸林、一般用材林和乔木经济林等商品林，注意本土树种与外来速生树种的搭配，避免树种单一化。

（4）按照国家及海南省林权制度改革精神，规范集体商品林地林木权属流转行为，保障林地和林木所有权人和使用权人的合法权益，促进林业发展和农民增收；创新财政转移支付、生态移民等市场手段，建立健全林地保护区域补偿机制。

第一十八条木本园地区

包括橡胶园、水果园、热作种植园及其他园地，总面积为1143.47公顷。

本区主要土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于木本经济作物的种植及其服务设施使用，不得擅自改变用途。

（2）坡度35°以上的园地应逐步退园还林，防止水土流失。

为了保护生态和涵养水源，本次规划将部分零散的木本园地规划为林业用地。

（3）鼓励建设热带现代特色农业园区，非本区服务设施的各类建设不得占用本区名、优、特种植园。

（4）加强园地管理的机制创新。

一要按照“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的基本原则，鼓励农场园地按照市场机制运作，提高效益和效率；二是为搞活园地经营、促进园地流转创造条件，明晰产权，加强园地基础设施建设，促进规模经营。

第一十九条草本园地区

本区总面积326.44公顷，主要土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于草本经济作物的种植及其服务设施用地。

（2）不得破坏、污染和荒芜区内土地。

（3）除高压线塔基、地下管线以及不宜在居民点、工矿区内配置的国家与省级基础设施建设项目外，不得占用区内土地进行非农建设。

第二十条其他农地区

区内土地主要用作牧草种植、畜禽水产养殖和其他农业生产服务设施，包括镇域内分散的设施农用地和其他农用地。

其他农用地面积为661.58公顷。

本区主要土地利用管制规则：

（1）区内土地主要用于畜禽、水产养殖和为农业生产服务的设施建设。

（2）应充分利用养殖水面、符合相关规定和要求的坑塘、水库水面，在环境承载力允许的条件下，合理布局水产养殖业。

（3）不得破坏、污染和荒芜区内土地。

（4）除高压线塔基、地下管线以及不宜在居民点、工矿区内配置的国家与省级基础设施建设项目外，不得占用区内土地进行非农建设。

第二十一条城镇建设用地区

主要分布于潭门镇城镇规划区，区内土地主要用作城镇人口居住用地、城镇公共设施用地、工商业用地、公共绿地等城镇工矿发展用地，面积为191.64公顷。

本区主要土地利用管制规则：

（1）城镇允许建设区：

①区内土地主导用途为城镇建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。

②区内新增城镇建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。

③规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。

④允许建设区边界（规模边界）的调整，须报省级国土资源管理部门审查批准。

（2）城镇有条件建设区：

①区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。

②规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。

如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

第二十二条工矿用地区

工矿用地区包括工矿允许建设区和工矿有条件建设区，规划期工矿用地面积控制在249.69公顷以内。

（1）工矿允许建设区

工矿用地规模边界所包含的范围，是规划确定的工矿建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

包括规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地。

管制规则：

区内土地主要为工矿业发展空间，具体土地利用安排应与相关工矿业发展规划相协调。

区内新增工矿建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。

规划实施过程中，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。

（2）工矿有条件建设区

工矿建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。

管制规则：

①区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模，新增的用地应尽量依托已有的基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害危险区。

②区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地。

第二十三条村镇建设用地区

包括镇域内分散的村镇和集镇。

本区总面积706.75公顷，主要土地利用管制规则：

（1）村镇允许建设区

村镇允许建设区是农村居民点用地规模边界所包含的范围，是规划确定的农村居民点建设用地指标落实到空间上的预期用地区。

包括规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地。

区内土地主要用于为农村居民点建设发展空间，具体土地利用安排应与农村居民点建设相关规划相协调。

区内新增农村居民点建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。

规划实施过程中，其空间布局