郑大自考村民自治建设中存在的问题和对策.docx
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郑大自考村民自治建设中存在的问题和对策
郑州大学自考本科毕业论文
专 业 行政管理
姓 名
准考证号
论文题目村民自治建设中存在的问题和对策
2013年9月5日
论文评语：
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年月日
论文综合成绩：
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年月日
学校自考办意见：
目录
摘要2
Abstract3
前言4
一我国村民自治建设的现状5
（一）村民自治制度的确立和初步完善5
（二）村级民主选举制度的逐步规范和进一步完善5
（三）以村务公开的民主管理制度得到了贯彻和广泛支持5
二当前村民自治建设存在的问题及原因分析6
（一）村民自治制度配套法规的欠缺使之无法发挥最佳效果6
（二）村民受观念意识的阻碍致使村民自治制度难以达到预期效果6
（三）村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式6
（四）乡（镇、街道）与村委会的关系不畅导致政策执行不力7
（五）“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难7
（六）在村民选举中存在贿选阻碍选举的公平8
1.采用贿选手段进行拉票的现象8
2.换届选举贿选拉票现象主要特点8
3.竞选人敢于行贿选民的原因8
4.对贿选的认定和处理难也是导致贿选现象愈演愈烈的重要原因8
（七）在村民选举中宗族派性对选举结果产生的影响不可估量9
三针对村民自治建设存在问题提出的对策9
（一）进一步完善与村民自治制度配套的规范9
（二）加大对村民的民主意识的培养和强化10
（三）理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系10
（四）疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访10
（五）加强村民自治建设的措施11
1.坚持党的领导和依法办事村11
2.创造村民自治的制度环境和文化环境制度11
3.舒畅“两委”关系和乡村关系12
4.加强对村委会成员培训12
（六）从教育预防和打击震慑入手,遏制贿选拉票现象12
1.加强宣传教育,提高农民的民主意识和民主素质教育12
2.要加大当选者的素质教育12
3.大力发展农村经济,限制农村干部的权力13
4.增加惩罚力度使参与贿选的人员得到更高的成本代价13
（七）加强对村民的宣传引导,消除宗族派性势力影响13
结语．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．14
参考文献．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．16
村民自治建设中存在的问题和对策
摘要
村民自治是改革开放后中国农村的一项重大制度创新，在中国基层民主中占有重要的地位。
经过二十多年的发展，村民自治制度日益成熟，但目前其发展还存在一定的问题，进一步解决村民自治存在的问题是促进村民真正实现自我管理的必由之路。
村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。
在物质上，促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；在精神上，村民自治的精神和理念逐渐深入人心。
村民自治的制度体系已基本确立，但还存在需要完善之处。
研究村民自治中存在的不足，制定解决它的对策，才能够有力地促进村民自治的健康发展。
关键词：
村民自治；问题；对策
Abstract
ThevillagerautonomyisafterthereformandopeningupofChinaruralareasagreatsysteminnovation,occupiesanimportantpositioninChinesedemocracy.After20yearsofdevelopment,thevillagersautonomoussystemmoremature,butthedevelopmenttherearestillsomeproblems,tosolvetheexistingproblemofvillagerautonomyistopromotethevillagersrealizetherouteonemusttakeselfmanagement.Thevillagersautonomousrolenotonlyonthematerialsystemperformanceinspiritlevel.Inthematerial,promoteruraleconomicdevelopment,greatlyimprovedthelivesoffarmers;inspirit,thevillagers'autonomyspiritandphilosophygraduallywinsupportamongthepeople.Thesystemofvillagersautonomyhasbeenbasicallyestablished,butthereistheneedforimprovement.Theproblemsinthevillagers'autonomy,makingitscountermeasures,caneffectivelypromotethehealthydevelopmentofvillagerautonomy.
Keywords:
villagerautonomy；problems；countermeasures
前言
开始于二十世纪八十年代的村民自治制度，到九十年代进入了蓬勃发展的阶段。
目前已呈现出从典型试点到全面展开、从思想认识分歧到思想认识逐步统一、从对村民自治知之甚少到知之甚多的逐步走向成熟的趋势。
多年来村民自治活动的开展已充分展现了村民自治的生命力和有效性。
然而，在村民自治过程中还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化，村民自治作为一个有待进一步发展的事物，还有许多亟待完善的方面，在运行中还存在许多必须下大力气解决的难题。
本文认为，加强对村民自治的领导、认真落实民主选举制度，理顺和完善各项农村政策、提高基层干部素质、鼓励村民提高认识、积极参与民主选举，是改善目前村民自治状况的根本环节，也是促进村民公平公正参与选举的关键环节。
研究村民自治建设存在的问题，有利于推动村民自治改革的进一步深化，对真正落实村民自治的权利具有现实意义。
一我国村民自治建设的现状
（一）村民自治制度的确立和初步完善
在村民自治的实践中,党和国家不断总结农民们的实践经验,并通过制度化、法律化的方式确认下来,使得村民自治在这个时期逐步向程序化、法制化和规范化的方向发展。
虽然这个时期村民自治的法制建设进程加快,村级民主选举制度逐步得到推广,建立了以村务公开为主要内容的民主管理制度,但是立法建制工作有待完善和推进,选举制度的实际操作步骤程序尚需规范,村务公开的程度和推进力度仍待加大。
1998年以前,全国已有25个省、自治区、直辖市颁布了实施《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的具体办法;某些地方如江苏、河北、湖南、重庆、山东等地还制定了专门的《村民委员会选举法》;河南、重庆等地先后颁布了为施行民主管理和村务公开的相关条例、通知或实施办法等。
这些地方性法规对村民自治的法制化发展和程序化建设都起到了相当大的推动作用。
1998年11月,第九届全国人大常委会的五次会议通过并颁布了《村民委员会组织法》,该法对村民代表会议制度用法律的条文的形式确定下来,村民代表会议对村民自治制度的内在机制进行约束。
《村民委员会组织法》的颁布标志着民代表会议制度的基本确立。
虽然村民自治的法制建设进程加快了,但是对实施“四个民主”制度的方面的法规、办法和具体措施还有待进一步完善和发展【1】。
（二）村级民主选举制度的逐步规范和进一步完善
在《村民委员会组织法》正式颁布以后,全国各地就村级民主选举而言,在选举方式和方法方面有了进一步的完善和规范。
譬如,吉林省梨树县为进一步完善“海选”制度的形式和内容推出了一系列的新方法、新措施。
即取消了预选候选人这个环节,村民只需要通过一次投票直接选举村委会,第一轮得票过半数的村民自动地当选为村委会成员,如果第一、第二轮均未选出常委会的情况下,第三轮将在争得多数具有选举权的选民的一致同意后贯彻多数选票的原则,并不要求候选人得票数过半即当选为常委会成员【2】;这些新方法、新措施对选举宣传、选民登记、组织领导、投唱记票、结果公布、就职演说、当选证书颁发等都做了具体规定。
虽然在村级选举方面各级人大、政府及有关部门都加强了监督和检查工作,但是在直接选举的过程中仍然存在很多影响选举,甚至破坏选举的违规和违法行为。
为了推动村民自治的发展和保证村民能真正的行使自己的选举权,尚需要完善和规范直接选举的组织程序和方法步骤,仍需进一步加强对选举的监控工作,这样才能确保选举的质量,从而选出能真正为村民服务、服好务的常委会成员。
（三）以村务公开的民主管理制度得到了贯彻和广泛支持
对以村务公开的民主管理制度而言,中共中央和国务院办公厅发布了《关于农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》后,全国许多地方制定了与村务公开和民主管理工作相关的条例、办法或暂行办法等,如河南、河北等地对村务公开的范围、程序、内容、时间、监督以及明确相关法律责任等方面做了具体的规定,并建立了一系列的制度,为村务公开的规范化、法制化创造了很好的基础和前提。
但是在全国各地,关于村务公开的发展并不平衡,不公开、假公开、半公开的现象还很普遍。
所以有必要对村务公开的相关内容、范围、程序、形式和时间进行统一的规范,从而实现村务公开向着法治化的方向发展。
二当前村民自治建设存在的问题及原因分析
村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。
村民自治的核心内容是“四个民主”，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。
村民自治经历了一个渐进发展过程。
但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。
（一）村民自治制度配套法规的欠缺使之无法发挥最佳效果
村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。
如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。
随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。
另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，但是缺乏制度规范和保障，难于得到推广，很难达到理想的效果。
（二）村民受观念意识的阻碍致使村民自治制度难以达到预期效果
中国有两千多年的封建君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受自上而下的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。
很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。
加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深入开展。
（三）村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式
村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。
然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被分解到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责，乡镇政府也感觉理所应当接受其领导。
自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，似乎人民群众也觉得这种现象是情理之中事情，人民群众也就没什么发言权了，这些都弱化了村民自治的性质，也不利于提高村民参与民主管理的积极性，与国家推行村民自治的本意相悖。
（四）乡（镇、街道）与村委会的关系不畅导致政策执行不力
目前在基层农村管理体制中,乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。
准确来说，乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。
这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。
但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种偏离，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。
最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。
乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委（乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑）通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会（村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑）。
另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。
虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。
另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。
当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。
在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。
于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度【3】。
（五）“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难
村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。
也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。
村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。
党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。
民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。
党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。
这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。
现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。
这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。
但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了【4】。
（六）在村民选举中存在贿选阻碍选举的公平
1．采用贿选手段进行拉票的现象
最初竞选人对选民,还只是送盒烟!
喝瓶酒等小打小闹的物质利诱。
到现在换届选举的时候,就出现了公开给全村的大部分选民发钱和实物的现象。
据了解,少的是30至100元,多的是100至500元,可以这样说,贿选数额较大的往往集中在集体经济或其他条件比较富裕的村、特别是城乡结合部、待开发的城中村,反之就要小些,具体的贿选开支与本地财政经济情况成正比例关联。
对于这种现象,有些村的选民心安理得地接受了,有些乡村干部也视而不见,这对基层民主政治建设造成了不利影响。
村民选举变成了一种金钱投资，当然当选的村干部肯定是要收益的，收益哪来呢？
“羊毛出在羊身上”在任期内侵占集体利益作为回报。
2．换届选举贿选拉票现象主要特点
一是地域的特定性和主体的复杂性。
发生贿选或不正当竞选案频率比较高的地方一般集中在城郊、镇郊或经济条件相对较好的行政村。
实施贿选或不正当竞选的主体有的是候选人本人,但更多的时候是由其亲属、朋友或竞选人、竞选班子操作的。
二是表现方式不尽相同。
以往,竞选人贿选的形式往往表现在吃几顿饭请几次客、承诺给予一些帮忙或一些小恩小惠,而现在则出现有购买一些礼品或其他物质贿赂,更有甚者赤裸裸的给予选民现金,或私下许诺让投自己选票的选民享受农村低保、良种补贴等各项惠农政策,还有一些给农户送粮油烟酒等物品,或大摆宴席,拉拢群众。
三是现象的多发性：
城乡一体化进程加快!
城郊村土地过快增值的年代,一部分村民看在眼里,记在心里,了解了村干部特别是村委会主任手中权力资源所能够带来的种种好处,同时,由于一些政府对选举监管不力,造成个别竞选者通过贿选手段竞选成功,受这种不良风气影响,一些村的竞选者便争相效仿,致使贿选之风呈现扩大蔓延之势【5】。
3．竞选人敢于行贿选民的原因
从竞选人方面来说,市场经济的快速发展使得农村集体经济和村民个人收入大幅增长,人的观念发生了极大变化,利益意识增强,同时,利己主义、拜金主义、享乐主义观念也在逐步蔓延。
市场经济最根本的原因就是追求利益和价值的最大化,是一种求利的经济。
因此有些人运用现代市场经济的效用最大化法则来衡量自己，贿选的成本和效益比较后,选择种种非正常行为来实现自己政治上的愿望,谋取自己经济和社会上的收益。
这说明农村还在一定程度上存在贿选的条件,而且往往是贿选者当选后有办法利用自己的地位获得足以补偿贿选时的投入,这样不但不会消除贿选现象,反而会助长贿选行为的滋生蔓延【6】。
从选民方面来说,大部分农民还相对贫困,思想意识还较肤浅,他们更多注重眼前的现实利益,以自己手中的选票换得一定的利益或好处,他们对当选者有可能发生的读职、损公肥私难以预测,也缺乏监督当选者的能力和条件。
只有很少一部分人看到存在的危险,但是由于小农意识,宗族观念,祖祖辈辈同居一村脸面上难为情,又缺乏组织资源,不愿站出来同这种现象对立,人云亦云。
还有其他的一些制度弊端,使得这些问题不但没有解决,反而呈愈演愈烈之势【7】。
4．对贿选的认定和处理难也是导致贿选现象愈演愈烈的重要原因
一是如何认定贿选难，目前关于贿选的法律规定还不明确,到底达到多少金额？
达到多大比例才能认定为贿选？
贿选方不承认是不是就不能认定为贿选?
二是取证调查难，一般情况下,送钱送物都是私下里、一对一进行的,收的一方承认了,送的一方不承认,没有其他佐证,难以作为证据采用。
一些村民为了顾及情面或害怕打击报复而不愿挺身作证。
最后是遏制杜绝难，贿选即使认定,对当选者只是取消其当选资格,惩处的力度过小。
如何让贿选者付出代价，受到应有的惩罚，承担法律后果目前法律上尚无明确规定。
（七）在村民选举中宗族派性对选举结果产生的影响不可估量
宗族派性影响依然存在，对村委会选举而言,宗族和派性势力对选举结果影响不可估量。
一些村竞选候选人家族势力遍布较广,为推选本族代言人,为其家族谋取利益,整个家族所有成员都会抱团动员四下活动选民投他的票。
曾经有名村主任这样说道:
你要想当上村官,关键是自身具备条件,尽管条件不多,但是缺一不可,一是本家族势力要广,要大。
二是对上要有关系,这样才能干上村官,日后既风光也得混。
这位村主任的话语虽然仅为个人观点,但是足以令我们深思，多数农村毕竟不同于城市,村干部在村里土生土长,与村民低头不见抬头见的,纵然出现一些选举结果与群众偏好不一致的现象也就不难理解。
农民民主意识的缺乏,加上强烈的家族本位思想,不可避免地阻碍了民主化、制度化的民主管理【8】。
另一方面,地理位置因素也很有可能影响村委会选举结果,很多选民村民之间的一些所谓的利益也常常是以地理位置关系为基础的,而农村大部分村民能够考虑长远的不多,他们更多考虑的是一些与他们自身利益息息相关的现实好处,所以说,他们也希望村主任能够从他们所在的村民小组中产生,这样他们也可跟着享受一些特权或好处【9】。
由此可见,习惯传统中的家族观念和宗派势力始终在很大程度上影响着村民委员会的换届选举结果。
这样,在宗族势力比较强大的地方,村委会民主选举要么被宗族势力把持,要么,其他成员即使当选,迫于宗族势力胁迫,也无法正常开展工作。
村委会民主选举畸形发展,民主制度、法制建设无法正常运转,严重影响农村民主政治的制度化进程。
三针对村民自治建设存在问题提出的对策
（一）进一步完善与村民自治制度配套的规范
以往的农村管理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。
目前国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。
这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。
“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。
经过二十多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。
因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。
在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素【10】。
随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。
现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。
户籍制度改革势在必行。
因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。
愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。
在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。
（二）加大对村民的民主意识的培养和强化
首先，必须在农村加强文化教育建设。
目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。
可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。
其次，要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。
这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。
再次，是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。
让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础
（三）理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系
村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：
“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。
但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。
在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。
村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织【11】。
村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。
乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织
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