我国教育的分析及思考.docx

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我国教育的分析及思考

对我国教育投入的分析及思考

2010级汉语国际教育王艳琳10570100003

一、引言

随着经济的发展，我国对教育的重视程度越来越高，早在1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：

“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4％。

”但迄今为止，“4％”的政策目标尚未实现。

我国的教育经费投入严重不足，不但影响到我国教育事业的正常发展，也使得家庭负担过重。

对此，在2010年7月13日到14日中共中央、国务院召开的全国教育工作会议中，胡锦涛总书记、温家宝总理发表了重要讲话，强调了加大教育投入的重要性和决心；同时，新颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也再次提出到２０１２年实现教育财政性支出占国内生产总值４％的目标，表明了党和政府推动教育改革和发展的坚定决心。

二、对我国财政教育投入（支出）的现状分析

教育支出是一国政府支出的重要组成部分，衡量一国的财政教育支出水平主要有财政教育支出规模与财政教育支出结构这两个指标。

我国的财政性教育支出，是和国际上公共教育经费（公共教育支出）相对应的指标，即指财政预算内教育拨款。

与世界先进和平均水平相比，我国财政教育支出规模偏低，结构也不尽合理。

（一）我国财政教育投入总量（规模）分析

人们一般用公共教育支出占GDP的比重来比较各个国家教育支出的相对规模,衡量各国政府对教育的投入程度、重视程度。

1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出了财政性教育经费占国民生产总值的比重，在2000年达到4％。

而2000年财政教育经费占GDP的比重仅为2.86％。

不仅没有达到4％的既定目标，反而低于1986年和1990年的水准。

自2001年起，政府将目标的实现推延到2005年，却始终没有根本性的突破。

表1  1993-2009我国财政教育支出的总量及占GDP的比重

年份

财政教育支出（亿元）

GDP（亿元）

财政教育支出占GDP的比重

1993

867.76

34634.4

2.51

1994

1174.74

46759.4

2.51

1995

1411.52

58478.1

2.41

1996

1671.70

67884.6

2.46

1997

1862.54

74462.6

2.50

1998

2032.45

78345.2

2.59

1999

2287.18

82067.5

2.79

2000

2562.61

89468.1

2.86

2001

3057.01

97314.8

3.14

2002

3573.36

105172.3

3.41

2003

117390.2

3.28

2004

136875.9

2.79

2005

2.82

2006

3.00

2007

3.32

2008

3.48

2009

3.09

从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。

教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，而我国仅为2.41%，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于最不发达国家的水平（见表2）。

从人均教育支出角度来看，我国的人均教育支出非常低。

以1993年数据为例，世界平均人均教育支出为22.9美元,发达国家为108.9美元，发展中国家为43美元,不发达国家为8美元,我国为10.77美元,仅略高于不发达国家,为发达国家的十分之一。

表2  中国与世界主要国家和地区公共教育投入情况

（二）我国财政教育投入结构分析

教育支出结构主要表现在对义务教育和非义务教育的投入情况，教育经费在各级政府之间的分配结构、在高等、中等、初等三级教育上的分配结构以及在地理区域的分配结构。

我国的教育分为义务教育和非义务教育两种。

资料表明，2000年我国义务教育的学生数超过1.9亿，非义务教育学生为2907万，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的比重为52.11，其中预算内教育经费用于义务教育的比重为49.27%，可以看出对义务教育投入力度远小于非义务教育，而农村义务教育的生均经费更低。

表3反映了这个问题。

表3　　　　　　　　1999年我国三级教育生均教育经费支出　　　　单位：

元

类别

级别

平均

城镇

农村

义

务

教

育

初等

教育

小学

财政性

568.70

705.56

501.22

预算内

433.29

502.76

399.04

初中

财政性

720.96

781.67

675.44

预算内

525.43

528.61

523.05

非

义

务

教

育

中

等

教

育

高中

财政性

825.15

预算内

587.83

中等技

术学校

财政性

2123.75

预算内

1934.55

中等师

范学校

财政性

2717.26

预算内

2458.47

高等

教育

普通高

等学校

财政性

10719.89

预算内

10222.82

资料来源：

由《中国统计年鉴;（20002001年）计算。

从教育经费在各级政府之间的分配来看，我国的教育经费按来源，可以分为中央和地方两级，地方教育经费投入还可以细分为省级、地市级和县级、乡镇级政府的教育经费投入。

2005年，全国教育总经费为8419亿元，其中中央为852亿元，占比例为10.1%，地方为7567亿元，占比例89.9%。

同年，全国财政性教育经费为5161亿元，其中中央为410亿元，占比例为7.9%，地方为4751亿元，占比例92.1%。

从数据看，地方是财政性教育经费投入的绝对主力。

1980年代中期以前，中国的教育财政基本是中央政府“大包大揽”，此后，中国的教育体制进行了两个重要的改革，第一是逐步把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府扩散，基础教育形成了地方负责，分级管理的体制，高等教育形成了中央和省级政府两级管理的体制；第二个改革则是由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。

这两方面的改革对我国的基础教育和高等教育产生了深远的影响。

第一个方面的改革让地方政府更多的承担起教育财政的责任，这样就让我们的教育发展和教育财政的供给和地方财政能力直接挂起钩来，实际上就导致了一个严重后果，就是财政中立性的缺失——财政中立性指的是教育投入和地方财政无关，财政中立性是为了保证教育的公平性；第二个方面的改革则使中国的教育经费越来越依赖于预算外经费来源，尤其是高等教育，从1990年实行高等教育的成本分担制度，开启了让家庭和学生承担学费的政策，高等教育的私人成本越来越提高。

从教育经费在高等、中等、初等三级教育上的分配来看，据联合国教科文组织统计,我国三级学校生均日常教育经费与人均ＧＮＰ的比例为0.05∶0.15∶1.93,同其他一些国家相比,是所有国家中相差最悬殊的（见表4）。

从与美国的比较中可见,我国对小学教育投入仅为0.05,比美国低0.08个百分点,对大学投入为1.93,比美国高1.72个百分点,由于在基础教育上的缺位与高等教育上越位现象并存,使各级各类教育的发展不协调,阻碍了各种初等和中等教育人才的培养。

从表5中可以看出，与中等教育和高等教育相比，中国、巴西、印度初等教育占教育经费的比例较大，高等教育相对比例较小。

而法国中等教育所占比重较大，日本、美国三级教育经费支出比较均衡，其高等教育所占比例较高，这是因为发达国家教育投资起步较早，已基本上普及了初等教育、中等教育与高等教育发展水平较高，中等教育与高等教育经费支出所占比例也较高。

而发展中国家教育比较落后，教育重点在初等教育，所以初等教育所占比例较大。

表4　生均日常教育经费占GNP比例的国际比较

国家

初等教育

中等教育

高等教育

美国

0.13

0.35

0.21

英国

0.15

0.27

0.42

法国

0.19

0.27

0.41

日本

0.14

0.16

0.49

韩国

0.12

0.17

0.06

意大利

0.14

0.23

0.45

巴西

0.11

0.12

1.10

印度

0.11

0.15

0.83

中国

0.05

0.15

1.93

表5　财政教育支出三级教育分配结构的国际比较（单位：

%）

国家

初等

中等

高等

中国

33.0

42.3

15.4

美国

38.1

37.5

24.4

日本

32.3

32.1

19.0

印度

41.8

29.1

17.0

法国

23.7

45.9

19.8

巴西

30.8

34.1

20.6

按国际比较通行的标准，人均GNP为600-2000美元时（目前，我国正处于这一阶段），初、中、高三级教育比例为40.5∶29∶17.9，而我国1997年三级教育比例为32.41∶37.15∶20.32，初等教育经费比例偏低，而中等、高等教育经费比例偏高，尤其高等教育经费的比重在20%以上，甚至高于某些发达国家的水平。

这种投资流向会造成基础、义务教育得不到很好的贯彻实施。

从教育投入在地理区域的分配结构来看，由于地区间经济状况、财政状况的极不平衡，我国的教育投入分布也很不平衡。

东部地区教育支出要比中西部地区高得多,东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布,且梯次差距日益增大。

1992年中西部地区支出之和为东部的2/3,而到1995年中西部地区支出之和仅为东部的1/2左右,其中东部地区教育支出是西部地区支出的5.7倍,2001年为5.4倍,同年东中西部教育经费支出额之比为  1∶0.41∶0.26。

虽然这种比例差距在国家实施西部大开发，2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费以后有所缓和，但是东中西部之间的差距仍然存在，直接导致了教育资源等各个方面的不公平性。

三、解决财政教育投入困境的对策思路

（一）提高财政教育投入水平的同时拓宽教育投入渠道

我国教育投入，可以分为三个部分：

国家财政拨款，社会办学资金（包括社团、个人、企业办学等），学生家庭教育支出等，简称国家投入、社会投入、个人投入等。

当今世界，绝大多数国家教育的主要投资者是政府，特别是初中等教育，居民负担的比例世界平均不到8%。

而我国的情况却不大相同。

从1983年起，教育开始向个人收费。

虽然仍规定以政府拨款为主，但实际上个人教育投入连年大增，由教育投入的“辅渠”变成了“主渠”。

个人投入，在1997年即超过教育投入总量的60%。

这几年来，个人投入的增速仍快于国家投入，更快于社会投入，所以份额仍在不断增大。

“就绝对数而言，除食品外，没有任何消费支出能超过教育支出。

世界上只有7.5%的国家个人教育支出占家庭消费支出的比例超过10%，中国即是其中之一（城市10.6%，农村18.1%）。

国家的教育投入太少，学校的学费过高，已经激起了人民群众的极大不满。

《半月谈》杂志曾经根据一项调查透露，九成以上的民众认为我国的教育投入太少，八成以上的国民对于我国的教育现状不满，过高的学费，已造成“穷人的孩子上不起学”，是广大群众“不堪承受之重”、“挥之不去的痛”。

教育投入不足，教育经费在国内生产总值中所占比例之过低，甚至还不如非洲的穷国，教育支出已然成为百姓家庭生活面临的一大困难。

对此，必须加强政府在教育财政投入上的主体地位和主导作用,稳定教育经费来源。

尽量做到：

转变政府职能,科学调整财政支出结构,在有限的财力中确保教育支出的优先增长；预算安排时,确保《教育法》中规定的教育经费“三个增长”（中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,生均教育经费要逐步增长,教师工资和公用经费要逐步增长）的落实,在此基础上,根据经济发展状况,将财政收入超收部分更多地用于教育投入,确保教育支出的稳定增长。

在此基础上，教育部提出相应的拓宽经费筹措渠道，建立社会投资、出资和捐资教育的有效激励机制，加大教育的社会投入力度。

（二）承认教育市场的筹资功能，完善政策与法律机制义务

教育领域不可避免地要受到市场经济发展的影响，教育市场已然是一种客观存在。

如何运用市场机制对教育投入进行调节，优化资源配置，成为许多学者关注的焦点。

有学者分析了“九五”期间的财政数据，其中财政预算内教育拨款占教育总投入的比例一直保持在54%左右，但非财政性教育经费占教育总投入的比例却由1995年的24.8%上升到2000年的33.4%。

教育经费市场配额的扩大，充分证明了教育市场的筹资功能。

而教育法体系的日臻完善，为出台并实施提高义务教育财政重心的措施提供了有力的法律保障。

有学者提议通过建立完备的教育投资法律规范，引导和促进个人教育投资、民间资本进入教育市场。

也有学者期望通过教育捐赠法的出台，建立完善教育捐赠事业的发展机制。

（三）优化初等、中等和高等三级教育结构

在我国的当前社会状况下，迫切需要中等教育和初等教育，初、中等教育的社会报酬率远远高于高等教育。

在当前教育经费紧张的情况下，把有限的教育经费投人到收益率低的部分，会造成资源配置的无效，并使社会不公平的情况加剧。

因此，政府财政预算内拨款应把教育经费更多地投入到初、中等教育中。

为了把有限的教育资金用在刀刃上，政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于义务教育。

而非义务教育尤其是高等教育则引进市场机制，实行全社会参与战略，采取自费与政府补助相结合的办法办学。

（四）明确各级政府之间的教育支出责任

理顺政府间的财政关系，是政府有效承担教育支出责任的前提。

我国目前各级政府间的教育支出责任体制为:

基础教育投资以地方政府为主,中央和省级通过转移专项基金形式进行补助；高等教育实行中央和省两级管理,以省为主的体制。

但是,各级政府的责任没有法定财力加以保障,对教育的支出主要依靠本地财源,“中央请客、地方出钱”的现象相当普遍。

对此,应按分级财政体制的要求,以法律形式明确各级政府间的教育支出责任,尤其,中央政府具有教育财政负担的最终责任,通过平衡各地区之间教育条件（特别是基础教育条件）,来保证所有社会成员享有均等教育机会的责任与义务。

（五）缩小地区之间的差异，以伦理原则分配经费

鉴于目前我国区域经济发展水平与财力存在明显差距的现实,为缩小地区间基础教育支出水平和发展水平的差异,应完善政府间的转移支付制度。

一方面,完善分税制,完善一般性无条件转移支付制度,纵向使中央财政加强对西部和贫困地区的转移支付力度,弥补西部和贫困地区财政的教育收支缺口；横向建立省际之间、县际之间的教育转移支付框架,促进各地方政府教育提供能力的均等化。

另一方面,建立专项教育财政转移支付制度,重点解决办学、教学条件的改善等问题。

与此同时，还应废除城乡教育双轨制，给予农村教育真正的国民教育待遇，以实现教育的公平化。

为此，必须摒弃等级观念，让平等正义思想深入人心；必须改革国民教育体制，促进城乡教育平等，特殊优待农村教育，尽力实行政府的责任，抑或“行政伦理”。

注：

主要参考文献见附录