东至县土地利用总体规划大纲.docx
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东至县土地利用总体规划大纲
东至县土地利用总体规划大纲
（2006～2020年）
编制说明
东至县人民政府
二〇〇九年九月
第一章东至县概况
一、自然与社会经济概况
东至县位于长江安徽段南岸之首，境内长江岸线长约85公里。
东经116°39′-117°18′，北纬29°34′-30°30′。
东与贵池区、石台、祁门县为邻，西北与安庆市和怀宁、望江县隔江相望，南和西与江西省浮梁、鄱阳、彭泽县毗连。
2005年辖12个镇和3个乡，总人口533802人。
南北长125公里，东西宽82公里，全县总面积为324689.7公顷。
县境地处北亚热带湿润季风气候区，光照充足，气候湿润。
县境东南部为浅山区，属黄山山脉西麓，县境西北部为沿江圩区，适宜粮、棉、油等生产。
东至县是"全国商品粮基地县"、"全国优质棉基地县"、“全国速生丰产林基地县”、“沿江渔业高效示范区”、“全国红茶出口基地县”、“全国无公害茶叶生产基地县”、“全国无公害茶叶出口示范县”、“中国双低油菜生产县”和“沿江渔业高效示范区”。
东至县也是林业大县，林地面积超过土地总面积的50%以上。
206国道和318国道贯穿其中，至合肥、池州、黄山和九华山等城市及旅游景点交通便捷。
东至县自然地理特征使竹子在东至县有广泛的分布，目前全县有竹林8万多亩，其中尧渡镇和龙泉镇分布较广。
已经建有毛竹加工厂7家，竹筷厂3家，发展前景十分广阔。
东至县有4600农户从事食用菌生产，官港镇、石城乡、木塔乡等乡镇食用菌产业都有较快发展。
改革开放以来，全县经济和各项社会事业取得了前所未有的成就。
综合实力明显增强，基础设施日臻完善，人民生活显著改善，城乡面貌焕然一新。
自从现行规划实施以来，东至县经济和社会发展进入了全面建设小康社会的新阶段，“乡乡通油路、村村通电话、户户通电”的目标全面实现，社会保障体系不断完善，全县社会经济取得了新的成就。
2005年末，地区生产总值完成28.6亿元，比2000年增长59.8%，年均增长9.8%；人均地区生产总值5350元，比2000年增长58.8%，年均增长9.7%；实现财政收入1.55亿元，比2000年增长34.8%，年均增长6.2%；全年全社会固定资产投资完成8.23亿元，比2000年增长84.1%，年均增长12.8%。
三次产业结构由2000年的38.85∶25.98∶35.17调整为2005年34.09∶27.46∶38.45。
产业结构已经从第一产业为主的农业经济特征的结构，向第二、三产业为主的现代经济特征的结构转变。
产业结构不断优化，传统产业整体技术水平不断提高。
二、土地利用现状
根据2005年东至县土地利用变更调查数据，全县土地总面积324689.65公顷，其中：
农用地255803.28公顷，占土地总面积78.78%；建设用地13876.7公顷，占土地总面积4.27%；未利用地55009.7199公顷，占土地总面积16.94%（详见表1-1）。
表1-1东至县2005年土地利用结构表
单位：
公顷
地类
面积
比例
土地总面积
324689.65
100
农用地
合计
255803.28
78.78
耕 地
47568.86
14.65
园地
13580.67
4.18
林地
173757.33
53.51
牧草地
2007.52
0.62
其他农用地
18888.89
5.82
建设用地
合计
13876.7
4.27
城乡建设用地
小计
10192.46
3.13
城市
0
0
建制镇
284.69
0.12
农村居民点
9053.83
2.74
独立建设用地
853.94
0.27
采矿用地
0
0
交通水利用地
3429.33
1.06
其他建设用地
254.91
0.09
未利用地
合计
55009.7199
16.94
水域
24858.9801
7.66
滩涂沼泽
5065.6268
1.56
自然保留地
25085.113
7.73
（一）农用地
2005年全县农用地总面积255803.28公顷，其中：
耕地47568.86公顷，占农用地总面积18.60%，人均耕地面积0.089公顷；园地13580.67公顷，占农用地总面积5.31%；林地173757.33公顷，占农用地总面积67.93%；牧草地2007.52公顷，占农用地总面积0.78%；其他农用地18888.89公顷，占农用地总面积7.38%（图1-1）。
图1-12005年农用地结构
（二）建设用地
全县建设用地总面积13876.7公顷，其中：
城乡建设用地面积为10192.4572公顷，占建设用地总面积73.45%；交通水利用地面积为3429.3333公顷，占建设用地总面积的24.71%；其他建设用地面积为254.9097公顷，占建设用地总面积1.84%（图1-2）。
图1-22005年建设用地结构
（三）未利用地
全县未利用地总面积55009.7199公顷，其中：
水域24858.9801公顷，占未利用地总面积45.19%；滩涂沼泽5065.6268公顷，占未利用地总面积9.21%；自然保留地25085.113公顷，占未利用地总面积45.60%（图1-3）。
图1-32005年未利用地结构
第二章规划修编的背景
一、规划修编的背景
正在实施的规划于1997年编制，规划期为1996-2010年，本轮规划基期是2005年，已经相差9年，规划指导思想、实施背景已发生了一定的变化。
正在实施的规划在编制指导思想上强调的是耕地保护和吃饭问题，而对于经济快速增长，城镇化、工业化快速推进缺乏充分考虑，对一些规划指标的预测不够科学，再加上规划实施期间受国家出台的生态退耕、拉动内需等政策影响，特别是2004年行政区划调整后，建设用地局部变化较大。
另外，1999年新《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以前未实行占补平衡政策，导致耕地占用过多，保有量实际已低于规划目标，相应影响了基本农田保护率及城镇建设用地的可调控空间。
社会经济可持续协调发展的客观需求是土地利用总体规划编制的主要依据之一。
随着城镇化和工业化进程的加快，对土地利用与管理提出新的挑战。
从东至县来看，社会经济发展即将进入跨越式发展阶段，随着经济社会的快速发展，城镇人口规模和用地规模急速增长，工矿、交通、水利等建设项目用地数量会增加，亟需为其提供充分的发展平台。
土地利用总体规划不仅是土地利用管理的“龙头”，也对城市规划、农业区划等相关规划起到约束和参考作用，它必须要与其他相关规划相适应、相衔接。
目前，我县已经编制或修编的规划有县城总体规划、旅游规划、生态环境保护规划、林业规划、交通用地规划等。
这些相关规划的修编客观上要求土地利用总体规划在用地数量、用地布局等方面来综合协调、统筹安排。
显然，1997-2010年土地利用总体规划难以适应这一新的要求。
土地利用总体规划作为国家土地管理的重要措施，其基本任务在于宏观调控、合理组织和规范监督土地利用，在保护一定耕地、基本农田和维持生态平衡的前提下，为社会经济发展提供土地保障。
而目前的形势是土地利用总体规划与土地利用的现状及趋势之间存在了一定的矛盾，而且这类矛盾将越来越大，客观上要求尽快修编土地利用总体规划，以解决这些问题。
二、1997-2010年规划的实施情况及存在的问题
（一）主要控制指标实施情况
根据2005年土地利用变更调查数据，东至县土地利用总体规划（1997-2010年）主要控制指标具体执行情况见表2-1。
表2-1主要控制指标执行情况表
单位：
公顷
主要控制指标
上级控制指标
上轮规划确定面积
2005年面积
建设用地总量
14859.11
14859.11
13876.70
新增建设用地
2207.89
2207.89
2461.71
新增建设用地占用耕地
725.03
725.03
833.15
耕地保有量
50003.83
50003.83
47568.86
基本农田保护面积
41702.56
41702.56
41702.56
注：
新增建设用地及建设占用耕地指标均为时间段指标，分别为1997～2005年，1997～2010年。
1、建设用地总量
规划确定，东至县2010年建设用地规划的面积为14859.11公顷，2005年现状面积为13876.7公顷，为目标规划值的93.39%。
2、新增建设用地规模
规划确定，2010年规划可允许新增建设用地2207.89公顷。
2005年新增建设用地2461.71公顷，达到规划目标的114.96%。
3、新增建设占用耕地规模
规划确定，2010年规划可允许建设占用耕地共725.03公顷，1997-2005年已占用833.51公顷，占可允许建设占用耕地总量的114.96%。
4、耕地保有量
规划确定，东至县2010年规划耕地保有量的面积为50003.83公顷，根据土地变更调查数据2005年现状面积为47568.86公顷，与规划目标相比未达到规划目标，尚缺2434.97公顷，结合“四查清、四对照”结果，主要由于生态退耕、灾毁、农业结构调整数量均超过了规划确定的目标，造成的耕地大面积减少，现行规划确定的目标实现难度较大。
5、基本农田保护面积
规划确定，东至县2010年规划的基本农田保护面积为41702.56公顷，2005年基本农田保护面积为41702.56公顷。
基本农田面积与保护目标一致。
（二）实施成效与存在问题分析
1、规划实施总体成效
（1）指导了生态退耕，促进了生态环境的改善
土地规划贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，明确了生态保护的范围，制定了切实可行生态环境建设措施，有效地指导了高坡地还林和后备土地资源的合理利用与保护。
规划实施八年来增加林地2166.53公顷，2005年末全县林地占土地总面积达到了53.51%。
（2）增强了按规划使用土地和管理土地的意识
土地规划的全面编制与实施，首次解决了土地利用和管理有规划可依的问题；国土资源管理部门在日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地规划的建设用地不予批准，对违反土地规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，保证了规划的强制性和严肃性，使全社会特别是各级领导干部逐步形成了土地利用必须符合土地利用总体规划的观念。
（3）为土地利用的宏观调控提供了技术依据
土地规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，城乡、城镇建设和农村居民点的空间拓展必须符合土地规划的规定，改变了建设用地缺乏总量控制、随意发展、分散布局的格局，引导城乡建设集中发展、集约利用，促进了存量土地的开发利用，有效地控制了建设用地规模。
土地利用总体规划对规划期间各项用地进行了整体安排和布局，并制定了具体的管制规则，各业用地的规划、调整、用地审批必须符合土地规划的规定，土地规划开始成为各项事业发展规划的依据。
2、规划实施中存在的问题及原因分析
（1）规划体系不完善，调控作用不显著
东至县现行规划，建立起了县、乡镇二级土地利用规划体系，但由于规划编制指导思想、方法等缺陷，规划控制指标虽从上而下层层分解落实，但对各乡镇的实际情况考虑不足，各层次之间衔接不够；同时，土地开发整理规划、基本农田保护规划、生态建设保护规划等专项规划与土地利用总体规划编制不同步，配套性不足，专项规划对总体规划的支撑不够、保障不力，造成规划目标在时空上落实不具体，影响规划目标的实现。
（2）规划调整不规范
东至县在规划实施管理中，由于不确定因素的存在，特别是我国正处于社会主义市场经济的初级阶段，经济运行轨迹不稳定，准确预测难度大，因此，为适应新形势的要求，规划调整是不可避免的。
但现行规划对规划调整没有制定很好的机制，对规划调整的条件、方法、程序、结构的审查没有进行很好的规范，在一定程度上也促使了规划实施期间频繁的调整。
（3）管制制度不太健全，权威体现不充分
上轮规划实施期间，东至县为贯彻新《土地管理法》的实施，建立起了土地用途管制制度，控制了建设用地的无序和盲目扩张。
建设占用耕地执行占补平衡、“占一补一”制度，在数量上确保了耕地不减少，但是，对耕地质量重视不足，没有建立起补划土地质量评价体系和标准，导致出现了耕地“占优补劣”现象。
对建设用地区的用途管制也没有很好的建立起来，从而一定程度上影响着规划目标的顺利实现。
现行规划由于资金、技术等原因，没有很好的采用计算机网络及RS、GPS等最先进的监测手段和方法，没有建立起土地利用规划管理信息系统，不能及时掌握土地利用的动态变化情况和趋势，严重影响着土地利用总体规划的权威性。
（4）用地布局不尽合理，指标配置不够科学
规划实施期间，国际国内形势发生了很大变化。
在区域经济加快发展的大趋势下，东至功能地位发生了较大变化。
东至独特的区位优势正使其承担着越来越多和越来越重要的区域功能。
正是由于这些变化，东至社会经济快速发展，产业集聚的效能和中心城区用地的扩张，致使建设用地需求相对集中，土地利用差别化突出，城郊结合部局部建设用地紧张的矛盾比较突出，在加上一些项目的不确定性，导致了规划布局与实际建设布局不同。
三、规划修编的必要性
土地利用总体规划在土地利用规划体系中起着重要的作用，是土地管理的“龙头”，也是国家实施土地参与宏观调控政策的主要依据。
东至县正处在工业化、城镇化进程加快发展中，土地需求十分强烈。
在新形势下现行土地利用总体规划的现势性与可操作性已显现滞后，对于保护耕地、合理利用土地很难起到约束和指导作用，不能满足当前和今后社会经济的发展对土地需求。
1、面临新形势、新目标，现行规划实施已接近目标年
从总体上来看，上轮规划是贯彻了1997年中央11号文件和新《中华人民共和国土地管理法》的精神。
它的核心是耕地保护制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度。
各项制度实施的目的都是为了更好、更严地保护耕地，这就是土地利用总体规划编制的出发点，也是规划的主要目标之一。
近几年，国家和安徽省出台了一系列重大发展战略和政策，东至县也按照要求提出了新形势下适应区域竞争日益激烈的新形势需要，高起点构建城镇体系的政策，加大基础设施建设力度，加快城镇化步伐，加快经济发展速度，从而使建设用地需求大幅度增长；同时，随着农业结构调整土地利用政策和生态退耕力度的加大等又使耕地面积大量减少，一增一减，使土地利用的格局发生了很大变化。
新形势下，土地利用总体规划目标由单一的保护耕地变为保障建设用地需求和保护耕地并重，也就是通常所说的“双保”和“双赢”。
面对新形势，上轮规划已经无法满足当前经济社会发展的需要。
同时上轮规划已接近规划目标年2010年，从规划的延续性上也迫切需要对其进行修编。
2、规划编制背景发生了变化，影响了其现势性
上轮规划已实施多年，规划指导思想、实施背景已发生了一定的变化。
规划在编制指导思想上强调的是耕地保护和吃饭问题，而对于经济快速增长，城镇化、工业化快速推进缺乏考虑，对一些规划指标的预测不够科学，再加上其间受国家出台的生态退耕、拉动内需等政策影响，各地建设用地需求较大，这是规划被突破的重要原因。
3、经济发展对建设用地的需求不断增大
社会经济可持续协调发展的客观需求是土地利用总体规划修编的主要依据之一。
随着城镇化和工业化的加快，对土地利用与管理提出新的挑战。
从东至县实际情况来看，目前经济呈跨越式发展，城镇人口规模和用地规模急速增长，工矿产业、旅游产业，交通、水利等基础设施用地在短期内极有可能呈直线增加，亟需为其提供发展平台和充分的保障。
4、城市规划等相关规划已经相继修编
土地利用总体规划不仅是土地利用管理的“龙头”，也对城市规划、农业区划等相关规划起到约束和参考作用，它必须要与其他相关规划相适应、相衔接。
上轮规划实施期间，东至县其他部门新修编的规划有县城总体规划、各乡镇总体规划、新农村建设规划、东至经济开发区控制性详细规划、东至生态县建设总体规划等。
这些相关规划的修编客观上要求土地利用总体规划在用地数量、用地布局等多方面进行综合协调、统筹安排。
5、行政区划调整
2007年2月，我县在安徽省民政厅的批准下进行了行政区划调整，由原来的11镇18乡调整为12镇3乡。
行政区划调整使土地利用方向和重点区域发生了较大变化，增加了规划实施的难度。
因此，有必要对原有规划按照新划定的行政区划进行修编，以适应行政区划调整的客观要求。
综上所述，土地利用总体规划作为土地管理的重要措施，其基本任务在于宏观调控、合理组织和规范监督土地利用，在保护耕地、维持生态平衡的前提下，为社会经济发展提供土地保障。
而目前的形势是土地利用总体规划与土地利用现状及趋势之间存在一定的矛盾，客观上要求修编土地利用总体规划，以适应变化的新情况。
第三章规划修编依据与思路
一、规划修编依据
（一）法律法规
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国城乡规划法》；
3、《中华人民共和国环境影响评价法》；
4、《中华人民共和国水土保持法》；
5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
6、《基本农田保护条例》；
7、《自然保护区土地管理办法》；
8、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；
9、《安徽省基本农田保护条例》；
10、安徽省人民代表大会常务委员会关于修改《安徽省基本农田保护条例》的决定；
11、国家其它有关法律法规。
（二）技术标准
1、《县级土地利用总体规划编制规程》（征求意见稿）；
2、关于修订《安徽省村镇规划建设管理条例》的决定；
3、《安徽省划定基本农田保护区技术规程》；
4、《工业项目建设用地控制指标》；
5、《镇规划标准》（GB50188-2007）建设部和国家质量监督检验检疫总局联合发布；
6、国家和省其他有关技术标准。
（三）指导性文件与相关规划
1、国土资源部《关于开展县级土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》；
2、国土资源部《关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》；
3、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》；
4、《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》；
5、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》；
6、《国务院关于促进节约集约用地的通知》；
7、《安徽省建设用地置换暂行办法》
8、《关于印发〈报省政府审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法〉的通知》；
9、《土地利用总体规划编制审查办法》；
10、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》；
11、《池州市土地利用总体规划大纲（2006～2020年）》；
12、《东至县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
13、《东至县总体规划（2004～2020年）》；
14、《东至县旅游发展总体规划》（2005年12月）
15、《安徽升金湖国家级自然保护区总体规划（2007-2015年）》
16、《<东至县土地利用总体规划（1996-2010年）>实施影响评价》
17、《东至县土地总体规划专题研究》
18、其他指导性文件与相关规划。
二、规划修编思路
（一）工作路线
本次规划编制分3个阶段（图3）：
第一个阶段，主要进行实地调研，收集基础资料，撰写前期专题调研报告（除《东至县土地利用总体规划（1997～2010年）》实施评价专题外，东至县前期共进行了7个方面专题研究；第二个阶段，在前期研究的基础上，结合池州市土地利用总体规划大纲下达的规划指标编制东至县土地利用总体规划大纲，结合专题研究成果一并提交市国土资源局和省国土资源厅评审，并根据评审意见进行修改完善；第三个阶段，在大纲通过专家评审和国土资源厅批准后编制规划文本、文本说明及其它规划成果。
规划大纲属于本次土地利用总体规划编制的第二阶段。
按照上级要求，在完成规划大纲后，东至县土地利用总体规划项目组将完成的规划大纲报告和专题研究报告向东至县政府相关部门进行广泛征求意见，本次规划大纲的成果是在以上专题研究报告以及东至县政府相关部门、专家的修改意见的基础上深化完成的，主要包括以下内容：
（1）提出本次规划编制的规划目的、指导思想、规划原则、规划期限和规划范围；
（2）分析东至县土地利用现状和潜力；
（3）分析上轮规划的实施情况和土地利用规划目标与上级规划及相关规划的相衔接的问题；根据社会经济发展目标和土地利用战略目标，原则确定规划期内的土地利用规划目标，包括人口、建设用地规模、耕地保有量、土地集约节约利用目标、生态环境保护目标等；
（4）东至县社会经济发展战略，分析实施战略对土地需求和供给的矛盾，原则确定东至县土地利用战略目标，提出解决供需矛盾的方法和建议；
（5）提出土地利用功能分区和用途管制初步方案；
（6）提出节约集约利用土地的政策措施建议；
（7）提出乡镇级规划基本要求和控制指标；
（8）提出规划实施制度创新、规划编制实施管理的措施（包括行政、经济和法规等）以及落实规划的建议；
（9）分析规划实施的成效，包括经济、社会、生态效益，并进行规划实施可行性分析。
（二）方法
1、以目标导向为主、问题导向为辅
所谓问题就是现实与目标之间的差距。
东至县是新兴工业城市、旅游城市，土地需求和资源利用将是主要发展条件，而土地资源有限又是影响社会经济可持续发展和土地可持续利用的主要限制因素，因此提出以目标导向为主、问题导向为辅的思路，既要解决发展现实中的矛盾，又不能满足于就事论事地解决当前的问题。
要突出东至县在未来安徽省发展战略全局中的功能定位，明确自身未来的发展目标，在此基础上分析东至县过去、现在和未来发展中所面临的问题，寻找恰当的解决办法。
2、长远目标与近期实施重点相结合
既要关注长远发展目标及其实施对策，又应考虑近期实施的若干重点环节。
一方面，可以寻找突破点，迅速启动协调发展的机制；另一方面，也预设了滚动、跟踪研究的设想。
3、多方法研究
将定性分析和定量分析相结合，传统预测方法和现代预测方法相结合。
综合运用历史分析、比较研究、归纳、典型案例、理论借鉴、制度分析等方法，力争提交高水准的研究成果，并在指导东至县土地利用中发挥重要作用。
（三）内容
本次规划大纲编制是在总结《东至县土地利用总体规划（1997～2010年）》的基础上，结合规划背景的转变，对其中的目标、结构布局进行调整，但对原规划中合理科学的部分予以保留延伸，以保持规划的延续性。
本次规划编制的主要内容是：
1、理清并解决东至县土地利用现状存在的问题，重点分析东至县规划期间土地供需情况；
2、配合国民经济和社会发展“十一五”发展目标，构建与之相适应的土地利用结构、空间布局，提出土地利用战略和土地利用规划目标；提高东至县土地的集约节约利用水平，促进社会经济的全面发展；
3、提出土地利用功能分区和用途管制初步方案；
4、根据东至县实际和未来规划的实施要求，进行有关土地利用总体规划实施和管理的制度安排（包括行政、法规和经济等措施），促进东至县土地利用总体规划的顺利实施。
（四）重点
基于上轮规划的不足以及东至县社会经济发展新形势的需要，确定本次规划编制的主要重点是：
1、通过实地、图、数三项结合的办法，分析现状土地各地类面积，为东至县的规划编制提供较为准确的土地利用现状数据；
2、根据东至县经济社会发展的特点和需要，优化土地利用结构和布局，科学合理预测中心城区规模，保障中心城区用地的理性增长；
3、在定量分析和定性分析相结合的基础上，科学合理确定规划目标和指标结构，分类、分区域、分时序管制，并落实到空间分布，适应社会经济发展对用地的需要；
4、通过与城建、交通、水利、农业、林业等其他相关部门的现状及规划目标衔接，适应各项经济建设对土地的需
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