关于我省生产经营单位安全生产主体责任落实情况的调研报告.docx

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关于我省生产经营单位安全生产主体责任落实情况的调研报告

关于我省生产经营单位安全生产主体责任落实情况的调研报告

来源：

山东省安监局    发布日期:

2008-3-24      

刘金鸿 赵卫东 王宪国  张晓东

    郑晓辉 云霄鹏 王全军

    生产安全事故时有发生，其主要原因是生产经营单位安全生产主体责任落实不到位。

为切实落实生产经营单位安全生产主体责任，2006年底和2007年初，王仁元常务副省长要求“落实企业安全生产主体责任，尽快出台生产经营单位安全生产主体责任规定，引导企业落实主体责任”。

王军民副省长也要求省安监局起草的文稿及早提报省长常务会议研究。

贯彻落实省政府领导指示精神，为起草好省政府《落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定》（简称《暂行规定》），省安监局组织开展了生产经营单位安全生产主体责任落实情况的调研工作。

    一、经济快速发展，对落实生产经营单位安全生产主体责任提出了更高的要求

    我省是经济大省、人口大省，矿山、石油、化工等工业门类齐全。

指标、数量呈逐年增长趋势。

2006年，全省实现生产总值（GDP）21846.7亿（按可比价格计算，比上年增长14.7%）。

全省总人口9309万人；就业人员合计5960万人；按行业分，从事采矿业73.4万人，从事建筑业550万人，从事交通运输业218.3万人。

全省规模以上工业企业单位个数31331家，比上年增加4464家，增长16.6%家。

全年城镇新增就业107.3万人，转移农村劳动力159.2万人，其中培训农村劳动力47.5万人。

全省公路通车里程204911公里，内河通航里程1012公里；营业性运输车辆588722辆（其中客车105956辆、货车482766辆），其他机动车278737辆。

省委、省政府十分重视安全生产工作，在各级各部门的努力下，虽然事故起数和死亡人数连年下降，但在总量上仍列全国第四位。

安全生产形势持续稳定好转，生产经营单位安全生产责任必须强化。

    二、落实生产经营单位安全生产主体责任的基础性工作得到加强

（一）建立健全安全生产法规体系，为规范生产经营单位落实安全生产行为提供了依据。

近几年，我省始终把建立健全安全生产法规体系，依法规范企业的安全行为，作为保障安全生产的一项基础性工作。

省人大、省政府先后制定出台了《山东省安全生产条例》和《山东省安全生产监督管理规定》、《山东省燃气管理条例》、《山东省公共场所消防安全管理办法》、《山东省超员和超限运输车辆管理办法》、《山东省煤矿重大事故隐患排查治理责任追究规定》及《山东省重特大生产安全事故隐患排查治理办法》等10多部地方性法规和规章。

省政府有关部门制定了90多个关于加强矿山、危险化学品、道路和水上交通、建筑施工、城市燃气等重点领域安全生产工作的规程和规范性文件。

经过几年努力，涵盖我省各个重点领域的安全生产法规体系基本形成，为生产经营单位做好安全生产工作提供了前提依据。

（二）狠抓基层基础工作，提升生产经营单位本质安全水平。

几年来，我省坚持把抓基层、打基础，筑牢安全防线，作为贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针的具体体现。

狠抓“投入、培训、标准化”三个关键环节。

一是加大安全投入。

督促企业提取、用好安全专项费用，及时淘汰落后工艺设备，依靠科技进步，提升装备水平。

五年来，全省煤矿设备改造投入55亿元，省属煤矿采掘机械化程度达到95%以上。

危险化学品行业安全投入71.7亿元，更新改造了一批生产工艺和设备。

非煤矿山安全投入14.5亿元，推行了规模化、机械化开采。

二是加强安全培训教育。

把安全生产培训教育、提高从业人员的安全素质作为一项治本措施来抓，五年来，全省共培训持证上岗的企业负责人、安全管理人员15万人，特种作业人员66万名。

三是狠抓安全标准化建设。

2004年，省政府专门下发了《关于进一步加强危险化学品安全生产管理，推进危险化学品安全标准化建设的意见》，并召开了全省安全标准化“样板企业”现场会，省安监部门相继制定了危险化学品、矿山、烟花爆竹和轻工、机械等行业的安全标准化考核评级办法及标准。

到2006年底，全省共有1192家危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹和机械、轻工企业通过安全标准化审核，企业的本质安全水平明显提高。

    （三）严格安全生产市场准入，督促生产经营单位从源头上落实安全防范措施。

近几年来，有些企业刚投产就发生事故，有些设备刚投入使用就发生问题，引发了一些重大事故。

抓好市场准入是从源头上，预防和减少事故发生的有效措施。

我省从调整产业结构，转变经济增长方式入手，严格控制新上高危企业和高危项目。

一是省政府决定，“十一五”时期，全省严格控制、原则上不再批准设立剧毒危险化学品和烟花爆竹生产企业及小型矿山企业。

二是严格落实安全生产行政许可制度，全省共有7884家非煤矿山、2669家危险化学品、56家烟花爆竹生产企业取得了安全生产许可证，2.29万家危险化学品经营企业取得了甲乙种经营许可证，3105家烟花爆竹经营企业取得了批发销售和常年零售许可证。

通过许可审查，强化了生产经营单位安全生产保障措施。

三是坚决关闭不符合安全条件的企业，我省已累计关闭小煤矿697处、各类小非煤矿山1837处、危险化学品企业2013家，烟花爆竹生产企业2家，从根本上改善了某些重点行业领域安全生产状况。

    （四）加大隐患排查力度，落实生产经营单位隐患整改责任。

为提高安全检查的专业性、实效性，近几年来，经过实践和探索，我省逐步总结建立完善了“专家查隐患，政府搞督查，部门抓监管，企业抓落实”的隐患排查和整改机制，增强了检查实效。

“专家查隐患”，即建立安全生产专家队伍，依靠专家的专业技术能力查找企业平常发现不了的问题和隐患。

目前，全省建立了2218人的安全生产专家队伍，配合各级安监部门在企业开展“诊断式”安全检查。

“政府搞督查”，即各级政府利用行政手段，督促和协调有关部门和单位解决专家查出来的事故隐患，切实把事故消灭在萌芽状态。

“部门抓监管”，即各级政府的安全生产监管部门和执法队伍通过法制、经济和必要的行政手段，督促企业依法整改事故隐患，凡是事故隐患久拖不改的，依法予以处罚；凡是整改无望的，提请当地政府依法予以关闭。

“企业抓落实”，即企业要依法落实安全生产主体责任，严格按照法律法规的规定要求改善企业的安全生产条件，对检查发现的隐患，及时整改消除，保证事故隐患及时整改。

2006年以来，全省共排查、整改各类事故隐患和不安全因素44.1万余处。

    （五）加强安全生产宣传教育，不断提高从业人员安全意识和素质。

一是连续几年开展“安全生产月”活动，不断增强从业人员安全意识。

几年来，按照国家统一部署要求，各生产经营单位抓住“安全生产月”有利时机，组织开展一系列形式多样、丰富多彩的宣教活动，传播安全知识，营造安全氛围。

据不完全统计，六年来，仅安全月宣传咨询日这一天，全省共设置宣传图片展板约20多万块，发放各类安全宣传材料5000余万份，接待参观、咨询的群众累计达800多万人次。

二是普及安全知识，深入开展安全文化进基层活动。

我省连续五年开展了安全“进企业、进校园、进社区、进家庭”活动，把课堂搬到基层，把安全生产法律法规知识和安全知识送进家庭。

几年来，先后相继组织了全省安全生产法律法规知识答卷活动、知识竞赛、电视大奖赛、安全技能大赛、百支安全生产服务队下基层等活动，每年均有260多万企业干部职工参加。

积极配合工会、共青团组织在企业连续开展“安康杯”竞赛和“青年安全示范岗”创建活动。

据不完全统计，自2002年《安全生产法》颁布实施以来，全省有1300多万职工参加各种形式普法竞赛活动。

通过各种方式向基层群众发放各种安全读物、宣教光盘1200件。

三是以安全文化建设带动企业管理水平的提高，提升企业本质安全水平。

广大企业着力加强安全文化建设，以塑造先进安全文化理念为引领，建立了具有自身特色的安全生产管理模式，确保安全生产，树立良好社会形象，促进了企业快速健康发展。

如中石油七建公司把安全文化建设作为重点工作来抓，建立了公司安全文化馆，总结、提炼、塑造出富有特色的“三进三融”安全文化，为公司又好又快发展提供了坚实基础。

招金矿业有限公司坚持“以安全文化观念创新，塑造和谐发展的人本文化；以安全管理文化创新，全面提升企业管理水平；以安全科技文化创新，积极实施科技安全战略”，构筑起企业规范有效的人本安全文化体系，使企业保持了稳定发展的良好态势。

2007年，我省在全省高危行业中命名了46家企业为安全文化建设示范企业，进一步激发了生产经营单位安全文化建设的积极性。

    （六）通过落实生产经营安全生产主体责任，我省安全生产状况持续稳定好转。

2006年与2001年相比，在全省GDP增长1.33倍，经济快速发展的情况下，安全事故起数和死亡人数连续5年保持“双下降”，事故起数减少42266起，死亡人数减少3707人，分别下降51%和34%，平均每年减少死亡741人。

道路交通事故、死亡人数分别下降14.7%和10.5%，亿元GDP生产安全事故死亡人数下降25.6%。

全省安全生产形势的持续稳定，为全省经济社会各项事业发展创造了良好的安全环境。

    三、落实生产经营单位安全生产主体责任还存在众多薄弱环节

（一）法律、法规、规章对落实生产经营单位安全生产主体责任的规定存在交叉、不全面、不系统、不具体等问题。

通过几年的努力，我国逐步建立起安全生产理论体系、政策体系、监督管理组织体系、法规体系、应急管理体系，我省也陆续出台了一系列法规规章，如《道路交通安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《山东省安全生产条例》等法律法规都对生产经营单位的主体责任作出了明确规定，但对涉及落实生产经营单位安全生产主体责任的内容都散落在各有关条款中，存在法规、政策、标准打架，不系统，不全面，或交叉，或不明确，或无操作性等问题。

为此，在出台的有关法律法规规章规定的基础上，需要配套这样一个文件，对落实生产经营单位落实安全生产主体责任进行了归纳、概括，使其更清晰、明确，更具有可操作性。

（二）部分生产经营单位安全生产意识不强。

通过调研，我们发现，一是部分生产经营单位对安全生产的主体责任存在模糊认识。

对负责人、安全管理人员及从业人员，谁是安全工作的责任主体、应当担负什么职责、发挥什么作用存在模糊认识，有些甚至是错误的认识。

在同一个企业里，不同单位、岗位、层次的员工对在工作中承担的安全责任也存在模糊认识，没有真正摆正自己在安全工作中的位置。

二是有的企业缺少安全生产意识。

重效益、轻安全的倾向十分严重，安全生产责任不明确，落实不到位，隐患整改不及时，培训教育跟不上，干部职工安全素质差，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象大量存在。

三是个别企业对安全生产存在着否定、排斥态度。

针对事故隐患的治理，抱着应付敷衍心态，大隐患小整改，小隐患不整改，致使整改不彻底。

甚至认为政府对安全生产的要求太高太严，因此能拖则拖、能省则省、能不做则不做。

    （三）部分生产经营单位安全生产投入不足。

一些生产经营单位尚未摆正效益与安全、安全与发展的关系。

重经济利益，轻安全生产。

安全生产不投入或少投入，致使事故隐患长期存在而得不到及时整改。

一是安全生产费用提取不足。

被调查的企业当中，有部分企业安全费用提取达不到国家和省规定的标准。

老国有企业安全欠账多，企业自身生存困难，事故隐患得不到整治。

二是风险抵押金起步缓慢。

多数企业未缴纳安全生产风险抵押金，少数缴纳安全生产风险抵押金的企业也未按有关规定足额缴纳。

三是部分企业的一些新建、改建、扩建项目为减少安全设施投入，不履行安全设施“三同时”手续，不办设计审查和竣工验收手续。

    （四）部分生产经营单位安全生产规章制度落实不力。

虽然企业制定了各种规章制度及操作规程，但是个别企业将规章制度束之高阁。

在实际调研中，我们发现各种规章制度的执行情况不容乐观，企业管理层监督检查不到位，对生产过程中的违规操作现象的处理不够及时和严肃。

针对安全生产规章制度落实，没有制定和实施安全评估体系和考核准则，造成一些规章制度流于形式。

    （五）安全生产教育培训不到位。

部分企业对上岗前的安全培训重视不够，存在无证上岗问题，职工缺乏安全生产基本常识。

特别是对农民工、临时工等培训学时不够，培训质量不高，培训走形式、走过场。

    （六）安全生产管理人员匮乏。

许多企业虽配备了专职、兼职安全管理人员，但技术力量较为薄弱，有的仅有初中文化或未经专业培训，难以胜任本职工作。

相当一部分安全管理人员和专业技术人员安全生产管理能力和相应的专业知识掌握不足，从业人员对安全生产相关技术学习较为被动，主动学习意识不强。

    （七）应急救援力量有待进一步整合提高。

调查中发现多数企业编制了应急救援预案，但预案缺乏可操作性和科学性，且应急救援人员水平参差不齐，技术力量较低，缺乏演练，甚至有的企业从未开展过演练。

    四、落实生产经营单位安全生产主体责任需要出台更加明晰和具体的规定

    根据调查，建议依据有关法律法规和国家、省有关文件规定，尽快出台《暂行规定》，对落实生产经营单位安全生产主体责任进行归纳、概括和提炼，并结合我省实际进行细化，使其更清晰、明确，更具有可操作性。

（一）明确生产经营单位安全生产主体责任的内容。

主体责任的内容是落实主体责任的核心。

生产经营单位安全生产主体责任应包括生产经营单位在物质保障、资金投入、机构设置和人员配备责任、规章制度制定、教育培训、安全管理、事故报告和应急救援等方面的安全生产责任。

生产经营单位的主要负责人作为本单位安全生产的第一责任人，应当履行以下责任：

建立健全本单位安全生产责任制，组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，保证本单位安全生产投入的有效实施，定期研究安全生产问题，向职工代表大会、股东大会报告安全生产情况，督促、检查本单位的安全生产工作，认真监控、及时消除生产安全事故隐患，组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案，及时、准确、完整报告生产安全事故，有效组织事故救援工作等。

这样明确，便于生产经营单位系统学习掌握。

同时政府及有关部门对生产经营单位落实主体责任情况进行考核和评价提供明确的依据，以进一步增强生产经营单位抓好安全生产工作的责任感和紧迫感。

（二）系统明晰落实生产经营单位安全生产主体责任的保障措施。

为保证安全主体责任的落实，《暂行规定》应从建立健全安全生产规章制度、安全生产管理机构设置和人员配备、教育培训、资金投入和物质保障、安全生产管理以及生产安全事故报告和应急救援等六个方面对落实安全生产主体责任的保障措施作出规定。

措施突出三个特点：

一是进行量化，尽量用数字量化。

如在生产经营单位设置安全管理机构、配备安全管理人员的具体范围，生产经营单位从业人员的安全教育培训时间上提出具体要求等。

二是进一步细化明确具体内容，使其具有可操作性。

三是进一步明确工作要求，规范工作程序。

如意外伤害保险和责任保险推广、建设项目“三同时”审查验收、应急救援队伍建设等。

    （三）明确各级政府及有关部门对生产经营单位落实安全生产主体责任的监管职责。

监督检查生产经营单位落实安全生产主体责任是各级政府和有关部门的职责，是生产经营单位主体责任落实到位的重要保障。

为此，需要专设监督管理一章，对政府及有关部门制定经济政策引导生产经营单位落实安全生产主体责任，严格行政许可，加强对生产经营单位落实主体责任情况的监督检查等方面作出相关规定。

    附：

根据调研报告起草的《落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定》（鲁政办发[2007]54号文）