宁夏生态移民搬迁中的突出问题及对策.docx
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宁夏生态移民搬迁中的突出问题及对策
宁夏自治区易地扶贫搬迁专题之十一：
宁夏生态移民搬迁中的突出问题及对策
宁夏区发展改革委地区处
宁夏南部山区包括固原市的西吉、隆德、泾源、彭阳县、原州区和中卫市的海原县及吴忠市的盐池、同心县共8个国定贫困县，涉及162个乡（镇）、1637个行政村，总面积3.04万平方公里，占自治区总面积的58.8%。
2003年总人口238.4万人，其中回族人口119.4万人，分别占自治区总人口和回族人口的42%和60%。
经过二十年的扶贫开发，1999年南部山区已整体基本解决了温饱。
根据国家统计局的贫困标准统计，到2003年底，宁南山区还有绝对贫困人口26.7万人，低收入人口71.3万人，合计98万人。
这些人口又大多生活在六盘山阴湿地区、水土流失严重的黄土沟壑区和中部干旱风沙区。
这里生存条件严酷，资源匮乏，交通闭塞，生产力水平低下，人口远远超出了资源的承载能力，农民收入的一半以上来源于第一产业，本身不具备优势的种植业一直处于主导地位。
长期的人口压力和经济贫困，形成了以落后的生产方式对资源的掠夺式开发，过垦、过牧、过樵导致生态进一步恶化，自然灾害频繁，农业生产效益低下，以至一方水土养活不了一方人。
2001年，宁夏被国家发改委确定为实施易地扶贫搬迁试点工程项目区之一，为我们把部分生活在自然条件严酷、自然资源贫乏、生态环境恶化地区的贫困人口，实行搬迁，易地安置，使扶贫开发和生态环境建设有效结合起来创造了条件。
通过改善迁入地的生产条件，不仅可以帮助他们脱贫致富，还可以缓解迁出地的人口压力，为改善和恢复生态环境创造条件。
因此，国家易地扶贫搬迁工程在我区又称做生态移民工程。
在国家的大力支持下，我区因地制宜的根据易地扶贫搬迁试点工程的指导思想开展工作，认真落实计划和配套政策措施，试点工程进展顺利，取得了显著成效，并在实践中积累了一定的经验。
一、易地扶贫移民搬迁试点工程的特点
国家易地扶贫移民搬迁试点工程在我区叫“生态移民工程”，这是自治区发改委结合宁夏实际起的名字，已经为全区广大干部群众广泛接受。
生态移民与原有的“吊庄”移民有一些不同之处，主要表现在四个方面：
⒈历史背景不同过去，我们的易地移民开发是在商品短缺的历史条件下开始的，是在计划经济向市场经济转变过程中进行的。
现在，我国社会主义市场经济体制已初步建立，移民搬迁的背景条件发生了重大变化，我们必须在坚持以往成功经验和做法的同时，开阔思路，开拓创新，积极探索新时期移民搬迁的有效途径和办法，采取更加符合我区实际的有力措施，要坚持“政府引导，政策协调，讲求实效”的指导方针，全面落实自治区政府确定的生态移民的各项政策措施，有组织、有计划、积极稳妥地安置贫困人口。
同时，大力实施项目带动战略，积极改善迁入地群众的生产和生活条件，促进移民安置地区经济和社会的可持续发展。
⒉迁出区域不同以往的移民迁出区域遍布山区各县、各乡、各村。
生态移民来源主要是六盘山水源涵养林区、重点干旱风沙治理区和水库淹没区的贫困人口，2003年又扩大到地质灾害发生区。
⒊搬迁方式不同“吊庄”移民是政府“拔萝卜”、“群众自愿”的搬迁方式。
生态移民大部分实行整村搬迁（自然村），目的是彻底解决影响区域生态环境恢复的根本问题。
⒋管理体制不同“吊庄”移民实行的是“两头有家，来去自由”政策，移民到达迁入地后，仍由迁出县管理。
生态移民实行“属地管理”，移民搬迁后，注销原驻地户口，收回承包土地，使移民群众能够很快与当地社会融为一体。
二、生态移民的搬迁对象和规模
自治区政府批转的《自治区实施国家易地扶贫移民开发试点项目的意见》中明确，生态移民来源主要是六盘山水源涵养林区、重点干旱风沙治理区和水库淹没区的贫困人口。
根据国家的统一安排，2003年又扩大到地质灾害发生区。
根据各县摸底调查，我区需要实施搬迁的总人口为302794人，其中：
六盘山水源涵养林区167764人、重点干旱风沙治理区104490人、地质灾害发生区30540人。
生态移民搬迁调查表
规划迁出地区
规划搬迁人口
总计
302794
水源涵养林区
167764
西吉县
白崖、新营、沙沟、火石寨、偏城、马建、红耀等7乡59个行政村128个自然村
41420
海原县
树台、西安、海城、红羊、九彩、曹洼6乡及1个林场18个行政村46个自然村
19529
原州区
中河、张易、彭堡、开城4乡6个行政村13个自然村
7801
隆德县
大庄、观堡、好水、城郊、陈靳、山河、崇安、奠安、杨沟、上梁、峰台11乡70个行政村146个自然村
31800
泾源县
大湾、六盘山、黄花、泾河源、香水、兴盛、新民7乡57个行政村70个自然村
47136
彭阳县
古城、新集2乡13个行政村74个自然村
20078
重点干旱风沙区
104490
海原县
兴仁、徐套、蒿川、西安、贾塘、李旺、关庄、关桥等8乡24个行政村34个自然村
13643
原州区
甘城、高台、炭山、马渠、寨科、官厅、程儿山、河川
10000
彭阳县
古城、小岔、罗洼、草庙、冯庄、孟塬6乡14个行政村20个自然村
2707
同心县
窑山4个行政村22个自然村
8000
中宁县
喊叫水10个行政村
10000
盐池县
花马池、王乐井、青山、冯记沟、惠安堡、苏步井、城郊7乡42个行政村114个自然村
31000
中卫县
三眼井、红泉、景庄3乡
10000
红寺堡
原同心新庄集、纪家2乡
17624
贺兰山东麓地区
贺兰、惠农、陶乐三县沿山乡镇禁牧户
1516
地质灾害区
30540
西吉县
平峰、苏堡、兴坪、白崖、新营、田坪、王民、马建、红耀等9乡31个行政村31个自然村
9671
海原县
李俊、徐套、九彩、西安、贾塘、李旺、关庄、关桥、高崖、西安、郑旗、红羊等12乡24个行政村24个自然村
7469
原州区
寨科、开城、张易、河川、炭山5乡5个行政村12个自然村
944
隆德县
凤岭、陈靳、官堡3乡12个行政村12个自然村
5548
泾源县
六盘山、泾河源2乡3个行政村3个自然村
2700
彭阳县
古城、小岔、新集、王洼、白阳、冯庄、孟塬、红河8乡36个行政村54个自然村
4208
三、生态移民工程实施情况
2001—2004年国家发改委安排宁夏易地扶贫搬迁试点工程总投资64370万元，其中移民专项资金42000万元，地方配套及群众自筹22370万元。
计划安置移民11.6万人。
截止到2004年底，我委累计批复的项目区可安置移民120569人，总投资60931万元，其中移民专项资金40028万元、群众自筹18853万元。
宁夏易地扶贫搬迁试点工程安置区一览表
单位：
人
项目区
移民计划下达情况
实际完成搬迁
合计
泾源
原州
西吉
彭阳
隆德
盐池
海原
红寺堡
同心
扶贫移民
总计
113356
7566
2675
9091
7713
12790
31000
10393
12244
18000
368
69736
二○○一年
盐池县城西滩灌区
15500
146
304
15000
50
12500
彭阳县长城塬灌区
2500
2500
2500
长山头农场（一期）
1000
354
218
378
50
1000
红寺堡新圈灌区
12515
1772
2249
5436
3058
11890
红寺堡新庄集三支干
17485
2223
3114
1947
3129
2508
4564
16610
小计
49000
2723
522
4886
4447
5756
15000
7944
7622
0
100
44500
二○○二年
长山头农场（二期）
2250
291
504
705
540
210
2344
渠口农场（一期）
1000
337
255
358
50
1000
渠口农场（二期）
6630
2518
1282
52
2560
218
在建
南梁农场
1100
300
800
1224
小计
10980
3155
1828
800
556
3623
758
260
4568
二○○三年
隆湖开发区三合院
1000
992
8
663
贺兰山农牧场
153
153
贺兰县金山村
625
625
陶乐县东部
483
483
惠农县西部
255
255
红寺堡新庄集四支干
15915
1688
325
2960
2210
2419
1691
4622
11544
同心马家塘灌区
18000
18000
在建
盐池扬黄灌区
16000
16000
6000
西吉马莲水库安置区
445
445
445
彭阳县王洼镇安置区
500
500
500
小计
52431
1688
325
3405
2710
3411
16000
1691
4622
18000
8
20668
二○○四年
南梁农场（二期）
在建
简泉农场
在建
小计
1100
0
0
0
0
0
0
0
0
移民搬迁工程是一项复杂的系统工程，自治区发改委要求移民安置工作遵循“一年建设、两年搬迁、三年稳定”的原则。
截止2004年底，累计安排资金51985万元，其中移民专项资金29840万元、地方配套资金4095万元、群众自筹19085万元，下达移民安置计划113356人，占国家下达计划的97.7%。
完成移民搬迁69736人,占已下达计划的61.5%。
目前，红寺堡新庄集四支干渠（低口）灌区、盐池县盐环扩灌区、同心县马家塘灌区移民安置工程正在建设中，移民搬迁尚未完成；南梁农场二期、简泉农场移民安置区已经开工建设；中卫南山台、彭阳庙台移民安置区项目前期工作已经基本完成，近期可批复，争取2005年春季开工建设。
四、易地扶贫搬迁的主要形式
自2001年以来，我区已在引黄、扬黄灌区建设移民吊庄基地16处。
依据不同的条件，创造了多种移民安置的形式:
⒈按安置形式划分
依托大型工程，集中安置。
利用国家支持的大中型水利建设工程安置易地扶贫移民，是宁夏易地移民的主要形式。
目前已在宁夏扶贫扬黄灌溉工程开发的红寺堡灌区、同心县马家塘灌区安置易地扶贫移民63915人；在盐环定扬水工程开发的盐池县城西滩灌区、盐环扩灌区安置易地扶贫移民31500人；在彭阳长城塬引水灌区安置县内移民2500人。
依托国营农场，插花安置。
国营农场土地资源丰富，灌溉水源保证，交通便利。
依托国营农场机械、技术力量、集约化经营的雄厚优势安置易地移民，不仅为国营农场缓解了人少、地多、劳动密集型产业较多的矛盾，也为贫困群众拓宽了脱贫致富的路子。
国营农场计划安置移民20000人。
新建小型灌区，集中安置。
宁夏引、扬黄灌区周边还有部分可开发利用的荒地，土地平整，扬程低，灌溉水源基本有保证，具备投资省、效益好的特点。
新建的渠口农场太阳梁灌区，开发土地净面积2.1万亩，计划安置移民10000人。
已批复计划。
目前，已建成泵站及干渠、供电、饮水、道路工程，教育、卫生、科技服务、住房等工程正在抓紧建设。
2005年春耕前，争取先期搬迁6600人。
⒉按移民搬迁形式划分
整村搬迁，再造秀美山川。
宁夏易地扶贫移民的主要来源是水源涵养林区，当地交通闭塞，生产水平低，人口超过了土地承载能力。
我们采取整村（自然村）搬迁的形式，将这部分群众搬迁到条件较好的扬黄灌区建设新家园，为群众脱贫致富创造了有利条件。
同时，对迁出区，除留一两间较好的房屋做护林点以外，对住宅区拆除平整，拆除电力线路，保留村庄道路，原村庄占地全部按退耕还林草工程的整地要求，退耕造林，真正达到了人退林进，恢复生态，造福子孙的目的。
自愿搬迁，减轻人口压力。
水源涵养林区边缘和风沙治理区，水土条件和生产生活条件相对较好，但人口、资源的矛盾仍十分突出，对这部分区域的群众，采取自愿搬迁的原则，迁移出部分人口，减轻人口压力，使当地人口、资源的矛盾得到缓解。
五、移民搬迁的主要成效
⒈极大的改善了生产生活条件。
居住在六盘山水源涵养林区内及边缘地区的群众，移民搬迁前仅有5.3%的人口水、电、路三通，有72.4%的人口仅通电或通路，有22.3%的群众水、电、路都不通，就医、就学困难户占65.1%。
易地搬迁后，在实现水、电、路三通的同时，配套建设的教育、医疗设施基本齐全，就医、就学便利，基本生产生活条件得到根本改变，为移民群众奠定了脱贫致富的基础。
来自原州区的移民贾炳章，原居住在六盘山林区内，不通路、电，没有学校、卫生所，村庄离学校12公里，看病要走25公里路；全村没有一辆机动农用车，面粉、油料加工靠牲畜驮也要走一二十里路，几乎过着与外界隔离的生活。
一家五口住着两间土坯房，人均种着4亩的坡耕地（25度以上），生活十分困难。
搬迁时，靠驴驮、肩挑和人力车用了近10天时间才把锅碗瓢盆、农具家当等生产生活用品搬到能够通车的乡政府，再由县、乡政府统一安排车辆实施搬迁。
迁到长山头农场后的他感慨的说：
“下来以后，娃娃上学近、吃水方便、交通方便、看病也方便”。
一年后的他“想起老家的光景就象做梦一样”。
⒉拓宽了农民致富的空间。
搬迁后的移民人均2.5亩水浇地就可以基本解决温饱。
各移民接收地采取各种措施为移民拓宽增收空间。
长山头农场在2.5亩地中为移民安排0.5亩地种植苜蓿发展养殖业，安排0.5亩地种植枸杞增加收入；盐池县、红寺堡为移民建设了养殖小区，采取政府补一点、移民筹一点、银行贷一点的方式扶持移民发展养殖业。
以隆德县搬迁到农垦农场的2433人为例算一笔帐，移民搬迁的原居住地人均旱耕地2.8亩，粮食作物产量120公斤/亩，年人均纯收入570元，种植养殖业收入占80%，劳务收入只有50元/人，占8.8%。
实施易地搬迁后，人均分配水浇地2.5亩，粮食作物产量达到400公斤/亩，年增收近500元。
一年内全家劳动力均可就近打工150天以上，移民年人均增加劳务收入近1200元，两项合计人均年增收近1700元，扣除支出增加后（灌溉水费、生活用电、水费、学生学费），年人均纯收入达到1500元，加快了脱贫致富步伐。
⒊恢复和保护了迁出地的生态环境。
移民搬迁后，缓解了人口与资源的矛盾，有利于调整土地利用结构和农村产业结构，保护自然植被和陡坡地退耕还林、草，促进了生态系统的良性循环。
易地移民是适应客观规律的主动战略，是落实“再造一个山川秀美的大西北”的重要举措，是实施西部大开发战略的重要组成部分，为发挥六盘山在南部山区的生态主体平衡作用创造了有利条件。
在实际工作中，我们及时与林业部门联系，把移民迁出区纳入退耕还林规划，一律按退耕还林工程的要求整地、植树，并由林业部门丈量验收后，统一发给退耕还林证书，并享受退耕还林政策。
⒋合理开发和有效利用了引扬黄灌区的土地资源。
近年来，国家投入大量资金，建设了宁夏扶贫扬黄灌溉工程、盐环定扬黄工程等大型水利工程，为群众摆脱贫困创造了有利条件。
宁夏引扬黄灌区周边还有部分可开发利用的荒地，土地相对平整，扬程一般在100米以下，灌溉水源基本有保证。
在引扬黄灌区实施易地移民搬迁，既达到了易地扶贫移民的目的，也促进了引扬黄灌区的土地资源合理开发和有效利用，实现了扶贫和开发“双赢”的目标，发挥了最大的投资效益。
⒌减轻了南部山区人口压力。
南部山区2002年人口达到239.6万人，比1949年增长近4.5倍，远高于全国和宁夏的人口增长速度，人口密度也已超过了当地自然资源的负荷能力，其中隆德县达到了218.9人/平方公里。
人们为了生存，违背自然规律，对自然资源进行掠夺式经营，破坏了生态环境。
易地移民搬迁有效地减轻了南部山区人口压力，促进了人口、资源与环境的协调发展。
⒍降低了扶贫成本。
经过20年的扶贫开发，剩余贫困人口绝大部分分布在山大沟深、交通不便、生产生活条件恶劣的山区，扶贫难度大，扶贫成本高。
据对隆德县崇安乡山庄村的调查，搬迁前改善生产生活条件方面需投入17580元/人，社会服务方面需投入2450元/人，合计20030元/人，由于缺乏稳定解决温饱的经济、环境和社会条件，这么大的投资，也难使当地群众脱贫致富。
实施易地扶贫搬迁的地区，各方面条件都优于迁出地，搬迁后改善群众生产生活条件需投入12000元/人，社会服务方面需投入1550元/人，移民就可稳定解决温饱，走上致富之路。
7、促进民族团结。
南部山区是宁夏回族聚居区，其中泾源、西吉、同心、海原县的回族人口都超过总人口的一半以上。
由于相对封闭，严重制约着民族地区经济文化的发展。
我区移民搬迁的对象中少数民族人口占50%以上，充分体现了党和政府对少数民族的关怀和社会主义大家庭的温暖，也促进了搬迁群众与当地群众的相互往来和交流，在共同发展生产、勤劳致富中，加强融洽和增进民族感情，对促进少数民族经济文化发展，实现各民族共同繁荣，维护社会政治的稳定具有重大的意义。
六、存在的主要问题
㈠搬迁规模与安置能力矛盾突出。
生态移民工程是一项复杂的系统工程，涉及面广、建设任务重、工作难度大。
通过各迁出县移民办公室的同志走村串户，宣传动员，并组织群众代表到安置地实地考察，群众思想发生了根本转变，已经从“让我搬”转变到“我要搬”，搬迁的积极性空前高涨。
不仅许多乡、村主要领导直接到县移民办要求搬迁，在各级人大、政协会议上也有许多要求增加搬迁指标的议案和提案。
自治区人民政府在批转的《自治区实施国家易地扶贫移民开发试点项目的意见》中明确，生态移民来源主要是六盘山水源涵养林区、重点干旱风沙治理区和水库淹没区的贫困人口。
根据国家的统一安排，2003年又扩大到地质灾害发生区。
按照各县的移民搬迁规划，上述区域需要迁出人口302794人。
2001年以来，自治区发改委累计批复的项目区可安置移民120569人，只占需要搬迁人口的39.8%，搬迁规模与安置规模矛盾突出。
㈡安置区开发难度加大与国家投资减少矛盾。
依托大中型水利工程安置生态移民，具有投资省、见效快的特点。
近几年，宁夏依托宁夏扶贫扬黄灌溉工程、盐环定扬黄工程、彭阳长城塬引水工程已经批复的项目区有红寺堡新圈、新庄集三、四支干渠灌区、盐池县城西滩灌区、盐池县盐环扩灌区、彭阳县长城塬灌区、同心县马家塘灌区，可安置易地移民97915人（其中完成搬迁63915人）。
随着宁夏扶贫扬黄灌溉工程接近尾声，盐环定扬水工程和彭阳长城塬引水工程的竣工验收，在我区境内，近期将再没有国家支持的大中型水利建设工程。
移民安置只有通过新建小型灌区，集中安置的方式实施。
这样，移民专项资金不仅要配套建设道路、供电、饮水、学校、卫生设施、移民住房，还要花费大量的资金用于水利骨干工程和农田水利设施配套，使得有限的资金更加捉襟见肘。
在移民安置区开发难度加大的同时，国家的移民专项资金投入规模正在缩小，2004年，国家移民专项投资总规模从15亿元减至12亿元，试点省份由以前的内蒙古、云南、贵州、宁夏四个省扩大至九个省，新增了陕西、甘肃、青海、广西、四川五省，投资重点为新增五省。
尽管我委采取多种措施积极争取，但国家下达我区2004年移民专项投资规模仅为3000万元，为上年规模的15%。
我委规划的移民安置区还有：
中卫市南山台扬水灌区，可安置移民2万人；红寺堡新庄集四支干渠（高口）灌区，可安置移民1.5万人；同心青疙瘩塘灌区，可安置移民0.8万人；红墩子灌区，可安置移民2万人。
由于国家移民专项投资规模的大幅减少，造成该工程至今无法开工建设，安置区开发难度加大与国家投资减少的矛盾日益突出。
㈢迁出群众经济困难，发展生产能力弱。
由于生态移民迁出地区主要是水源涵养林区、半干旱土石山区、重点风沙区及地质灾害发生区，这些区域自然条件严酷、资源贫乏、交通闭塞、生态环境恶化，群众生活原已十分困难。
在移民安置地，尽管国家已经投入大量的人力、物力为移民群众配套建设了水浇地、道路、供电、饮水、学校、卫生设施，统一建设了移民住房，但按照国家的统一要求，实施移民搬迁，还需要群众自筹4000-5000元住房建设费用。
由于移民专项资金又不能安排生产经营性项目，移民搬迁至扬黄灌区前几年，虽然可以通过外出打工增加一些收入，但农业生产投入（种子、肥料、灌水）、生活费用（自来水）、子女入学等费用要远高于原居住地，加之投入初期产出率低等原因，使已几乎家徒四壁移民群众无力发展生产，造成潜在的新的贫困。
㈣基础设施建设进度慢，影响移民到位。
近几年，依托宁夏扶贫扬黄灌溉工程、盐环定扬水工程和彭阳长城塬引水工程建设的红寺堡新圈、新庄集三、四支干渠灌区、盐池县城西滩灌区、盐池县盐环扩灌区、彭阳县长城塬灌区、同心县马家塘灌区移民安置区，由于水利骨干工程和农田水利配套工程进展缓慢的原因，直接影响了移民安置工程的基础设施建设进度，加之供电、供水、学校等配套不及时，使移民有地无法种、有房无法住，移民两头跑，影响了移民到位和定居。
㈤土地开发面积不足，部分移民无法搬迁。
依托大中型水利工程开发的扬水灌区安置生态移民是宁夏近几年的主要做法，目前已经批复和下达移民搬迁计划的项目区可安置易地移民97915人，占已下达搬迁计划的87.1%。
但是，大部分工程开发的扬水灌区都存在土地开发面积不足的问题。
以红寺堡新庄集四支干渠（低口）灌区为例，按照宁夏扶贫扬黄灌溉工程指挥部提供的建设计划，该灌区可开发土地净面积2.5万亩，安置移民1.3万人。
根据我委下达的移民搬迁计划，西吉县在6、7、8支渠应开发土地净面积5700亩，安置移民2960人，实际开发4940亩，可安置移民2564人，土地面积和移民搬迁人数比计划减少15.44%，使本应搬迁的396人96户无法搬迁。
㈥生产方式转变，急需技术培训。
宁南山区贫困农民搬迁到扬黄灌区后，农业生产方式发生了根本的改变，雨养农业转变为灌溉农业，广种薄收转变为精耕细作。
移民思想观念也需要从等、靠、要转变为自力更生、奋发图强。
移民缺乏种植技术和新品种的生产技术，难以适应迁入地的生产活动，移民在短时期内增收、脱贫致富进程缓慢。
受国家移民专项资金的投资方向的制约，移民安置工程自身及迁入地政府无法有效的对迁入的移民进行种植、养殖等实用技术的培训。
㈦移民安置区基础设施仍需完善。
按照国家移民专项资金的投资方向，在建设移民安置
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