浅议我国市场准入制度.docx
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浅议我国市场准入制度
浅议我国的市场准入制度
前言
市场准入制度，是有关国家和政府准许公民和法人进入市场，从事生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范的总称。
随着社会主义市场经济体制的建立，市场准入制度在增加市场主体活力、维护市场经济秩序，促进市场经济发展等方面将发挥愈加重要的作用。
任何一种法律制度在实践中总会出现缺陷，而我们所要做的就是针对法律运行中出现的问题来进一步的完善，符合我国社会主义市场经济发展的需要。
我国的市场准入制度的尽管相比以前已经有了很大的完善，在实践中还是出现了不少问题，所以，我们在未来的法律运行中，应当借鉴其他市场经济国家的先进经验，建立起既符合现代企业制度要求，又与国际惯例合理接轨的市场主体准入制度。
浅议我国的市场准入制度
市场准入制度，是有关国家和政府准许公民和法人进入市场，从事生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范的总称。
它是商品经济发展到一定历史阶段，随着市场对人类生活的影响范围和程度日益拓展和深化，为了保护社会公共利益的需要而逐步建立和完善的。
一、我国的市场准入制度的概述
市场准入制度是国家对市场进行干预的基本制度，它作为政府管理的第一环节，及时政府管理市场的起点，又是一系列后续管理措施的基础。
市场准入制度是一个多层次的制度体系。
根据市场类别的不同，市场准入制度体系主要由以下三个层面的制度构成：
（一）一般市场准入制度
1．一般市场准入制度的概述
一般市场准入制度，是市场经营主体进入市场，从事市场经营活动都必须遵守的一般条件和程序规则。
一般市场准入制度是国家对每一个人和组织进入市场，成为合法的市场经营主体而设立的、具有普遍适用效力的市场准入制度。
例如，工商登记制度就属于一般的市场准入制度。
任何个人和组织要成为合法的市场主体，都必须具备一般市场准入制度规定的基本条件，履行其规定的市场手续，否则不能成为合法的市场经营主体。
2．一般市场准入的工商登记制度
作为市场经营主体，必须有条件向社会提供商品和服务时，其行为可能影响其他人的利益，因此，在进入市场的环节，由国家进行一定的干预是完全必要的。
而工商登记是政府对申请者进入市场的条件进行审查的基础上，通过注册登记，确认申请者从事市场经营活动资格，使其获得实际经营权的各项活动的总称。
工商登记是一切主体合法从事市场经营活动的必经程序，只有履行了工商登记手续，取得营业执照，才能取得实际的营业权，成为合法的市场经营主体，进入市场经营主体，进入市场，从事登记范围内的生产经营活动。
未取得营业执照而擅自进行经营活动的构成非法经营。
（二）特殊市场准入制度
1．特殊市场准入制度的概述
特殊市场准入制度，这是规定市场经营主体进入特殊市场从事经营活动都必须遵守的一般条件和程序规则。
特殊的市场经营活动对于经营者来说，必然有特殊的要求，只有具备了这些特殊市场准入制度所要求的特殊条件，并且履行了它所要求的特殊程序，取得了进入这一市场进行经营活动的资格，才能够在特殊的市场领域里进行经营活动。
如，从事药生产的企业，必须具备生产某种药品所应当具备的物质技术条件，同时，按照国家有关规定取得生产许可证，才能从事该药品的生产。
2．特殊市场准入的审批许可制度
审批许可制度，是指由国家有关部门对社会成员直接或设立企业和其他类型的经济组织进行特定的生产经营活动进行审查，在符合法律规定的情况下，准许其进入某种市场，从事生产经营活动的一种市场准入制度。
从现实立法来看，设立公司从事生产经营活动并非都要履行设立审批手续，仅在法律、法规规定必须报经审批的情况下，才有必要办理审批手续。
（三）涉外市场准入制度
涉外市场准入制度，一国对外国资本进入国内市场而规定的各种条件和程序规则和一国对本国的资本进入国际市场而规定的各种条件和畅叙规则，形成涉外市场准入制度。
二、我国现行市场准入制度的现状
我国现行的市场准入制度是20世纪70年代末期随着改革开放的实行而逐渐建立起来的，这些年来，在逐步完善，而我国市场准入制度的现状主要表现在以下几个方面：
（一）外部导入型与内生型相结合
在改革开放的初期，如1979年我国就颁布了《中外合资经营企业法》。
我国一直在探索，并且也制定了一些符合中国国情的市场准入制度，如对国有企业、集体企业的改制，对个体工商户的规制等。
这说明我国的市场准入制度是随着我国国内经济的发展逐渐自我生成的。
另外，不可否认，我国是因为申请“入关”的契机才初步认识了先进的市场准入制度，也是因为加入WTO的要求才超常规的步伐发展市场准入制度。
例如，我国的产品质量认证制度，逐渐采用发达国家通用的资源认证与强制认证相结合的原则，并且认证的标准越来越与国际接轨，从这个角度上，我国现行的市场准入制度也受到了外部的强大影响，是外部导入型的。
所以说，我国是外部导入型与内生型相结合的市场准入制度。
（二）计划体制烙印与市场体制趋势并存
在主体的市场准入领域，仍存在以所有制划分区别政府调控手段和标准的情况，无论在经营范围、经营方式上，非公有制经济主体的准入限制都高于公有制主体。
但应该看到，市场化仍是大势所趋。
政府减少了对主体、交易对象准入的不必要限制，越来越按照市场规律进行调控。
（三）价值取向向重经济效益过渡
交易安全与经济效益是一对难以调和的矛盾。
我国改革开放前期的市场准入制度设计明显向交易安全倾斜。
如公司法规定公司成立采取法定注册资本制，并设置了相当高的最低注册资金本金限额。
2000年1月1日开始实施《中华人民共和国个人独资企业法》,这种主体进入市场没有注册资本金的限制,只需一个自然人就可设立,虽然投资者对企业承担无限责任,但它进入市场的门槛很低,有利于中、小规模的主体进入市场。
三、我国市场准入制度存在的缺陷
随着社会主义市场经济体制的建立，市场准入制度在增加市场主体活力、维护市场经济秩序，促进市场经济发展等方面将发挥愈加重要的作用，但是，当前我国市场准入制度在实践中还是暴露出越来越多的问题，主要表现在：
（一）市场准入制度自身方面：
1．市场准入的规则体系仍不完善。
市场准入规则中仍存在一些歧视性标准，准入不公平的问题仍很突出。
目前在一些基础产业领域，如电力、通信、石油和市政设施等方面，民营企业还难以获得公平的准入条件。
在金融、保险等一些已经允许外商投资进入的行业领域，民营资本也很难进入。
在一些与公共利益密切相关的领域，市场准入标准过窄、过低。
目前我国煤炭、矿山开采、冶金等资源性行业中还普遍存在资源利用效率低、能耗高、安全隐患突出等问题。
与人民群众日常生活密切相关的食品安全问题也十分严峻，这些问题的存在与市场准入内容不完善、相关标准不合理密切相关。
对违规进入者惩治力度太弱。
从我国目前法律规定中的惩罚条款看，对违规进入主体的惩罚力度还比较弱。
比如，我国现有的食品卫生法规中，在对违法者的惩处方面，规定的惩罚力度过宽，违规者的违规成本过低，难以起到惩戒的作用。
2．现有的市场准入体系法规分散复杂
从立法层次上讲，全国人大及其常委所立的法律一级上。
既有按所有制划分的《企业法》《私营企业暂行条例》和外资企业法，也有按组织形式划分的《公司法》《个人独资企业法》《合伙企业法》。
在登记这一制度上，除了一般性规定外，还有从某个环节上着眼进行规制的，如《企业名称登记管理规定》。
在各级地方立法机关和行政机关所里的地方法规上，则差异更大，有些甚至没有公开或者是透明度不够，导致市场主体无所适从。
这些不同层次的法律文件有不同的立法机构在不同的时间公布，相互协调不够，在内容上既存在相互重叠矛盾，又有疏漏和空白。
3．市场准入程序存在问题
（1）市场主体准入的前置审批事项过多,经营范围限制过细
对市场主体设置必要的前置行政审批是国家加强经济宏观调控和管理的有效手段,但是,目前我国市场主体准入的法律制度存在着以下问题：
一是审批事项设置过多。
据国家工商总局初步清理统计,目前仅国家法律、行政法规规定的企业登记注册前置审批事项近200项；这种过多、过滥的审批事务和审批权力已经成为制约我国市场经济发展的“瓶颈”。
二是审批环节过多,甚至对经营范围也做出严格规定,而这些事本应由企业主自由决定,这在很大程度上限制了企业的自由发展,削弱了企业适应市场变化的能力,不利于企业实现规模经济。
（2）政府审批程序繁琐
政府审批制仍然是现阶段我国市场准入制度控制的主要手段。
且审批制度的实行方法主要在于审查与许可,侧重于实体条件的把握,不可避免地具有繁琐、耗时的特性。
而市场准入的主体和交易对象都是千变万化的,法律又不能不赋予政府相当的自由裁量权。
因此,诸多的“实际情况”、“特殊考虑”衍生出新的审批条件和方式,名目繁多的“审批”、“营业执照”、“许可”、“准许”、“特许”、“批准”、“鉴定”、“备案”等见诸于各种法律文件,进一步使市场准入程序复杂化。
（二）在政府滥用权利以及执法机制方面
1．政府滥用准入权力或设定不当准入条件
政府滥用市场准入权力的问题突出反映在地方保护方面。
为了保护本地利益，一些地方政府在“立法”和“执法”环节滥用市场准入权力，提高外地企业和产品进入本地的壁垒。
在执法环节表现为对外地产的多头检验、重复检验等“超严”执法，在“立法”环节表现为制定有利于本地企业、妨碍外地企业和产品进入的技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度等。
2．执法机制存在严重缺陷。
在市场准入中，政府既是规则的制定者，又是执法者，但目前在执法机制方面存在两大突出缺陷。
（1）是执法权配置不当。
以地方保护为例，目前对地方保护主义的惩处往往是通过地方自查自纠，但在地方法院的人、财、物完全由地方控制的司法体制下，司法机构的独立性与执行能力都会受到地方政府的直接影响，造成部分政府部门不当使用准入权力的行为无法得到有效遏制。
（2）是执法监督体系未完全理顺。
比如，目前我国涉及食品安全监管职责的有工商、质检、卫生、农业、药监、商务等近10个部门，但各个执法部门交叉管理、分段执法、重复执法的现象屡见不鲜，甚至出现执法机构正面冲突的现象。
四、我国市场准入制度现行问题产生的原因
深究其根源,形成上述问题既有主观的原因,也有客观的原因；既有历史的因素,也有现阶段经济、政治、法律方面的诸多因素。
（一）经济方面的原因：
1．长期计划经济的影响
虽然社会主义市场经济体制已经确立,但计划经济的长期影响却难以在短期内消除。
一些市场准入政策的制定者仍然用计划经济时期的“成分论”来看待市场主体,总认为对市场主体的经营管理,要事前审批才放心,才算是尽到了政府调控的责任。
而对交易对象的调控,由于没有按照市场规律办事,也难以跳出“一管就死,一放就乱”的怪圈。
2．国家宏观经济政策不够清晰稳定
国家的宏观经济政策,特别是产业政策、行业政策、对外经济政策和质量技术政策等,是市场准入制度制定的内在经济依据。
这些经济政策确定不够清晰,将直接导致市场准入制度的内在矛盾。
我国在改革开放以后,由于国情特殊,既缺乏经验,也缺乏可参照的范例,一直在摸索中探求自身经济发展的道路。
在这一过程中,产业政策与行业政策时常摇摆,导致了市场准入制度标准不统一、体系混乱。
例如,在20世纪80年代中期以前,对外开放的步伐很慢,对外资的引入限制很严,市场准入方面是对内对外都很严格的。
在此之后,由于产业政策过分强调经济发展速度,过度提倡引进外资的优越性,导致市场准入制度方面向外资倾斜,在法律上形成了某些方面外资主体的“超国民待遇”,一些外资主体不当地进入了某些需要控制的产业。
又如,政府对于一些早前具有行政垄断性质的行业,如电信、金融、公用事业等,迟迟不能下定决心对私营企业开放,到加入WTO时,由于国内市场竞争不足,原有的垄断主体实力有限,无法对抗国外跨国公司,市场准入制度又不得不采取差别待遇的方法对国内企业进行保护。
（二）政治方面的原因
1．政府职能存在偏差
当经济改革进行到一定程度时必然要求政治上的改革与之呼应,如果政治制度不能适应经济发展的要求,就会反过来阻碍其发展。
目前市场准入制度之所以存在上述问题,与政府职能转变不到位有密切联系。
在市场经济条件下,政府的主要职能应从直接管理、规划经济转向间接管理、促进服务经济,对经济的调控应该在市场发挥主要作用的前提下进行,手段一般是间接宏观调控,范围一般是在市场失灵的领域。
我国政府在这方面显然还存在偏差。
2．保护主义泛滥
保护主义泛滥主要表现在地方保护主义、部门保护主义两个方面，主要原因是：
（1）中国经济体制改革的一个重要内容就是权力下放,充分调动地方的积极性;市场开放政策的突出特征就是分区域开放,故此各种经济特区、保税区、经济开发区、高新技术区的法规政策纷纷出台,造成从改革开放一开始各地的市场准入条件就不一致。
（2）地方政府的财政收入与地方各财税大户的联系非常紧密,所以他们为了局部利益而采取了各种措施保护本地企业,即使违背中央的政策、甚至法律都在所不惜。
中央政府又以地方经济发展程度作为考察地方官员业绩的主要指标,这更促成了地方官员各自为政,以行政区划划定市场界限的地方保护主义。
其实，在现实生活中，各个行政部门体系也存在类似的情况。
往往哪个部门有审批权,哪个部门就有利益。
于是各部门千方百计争夺市场准入的管辖权,设置各种市场准入的规定。
通过圈定管辖权而“设租”,再通过审批市场准入而“寻租”。
地方保护主义和部门保护主义不符合市场经济的原则,它是我国市场准入制度标准不一、体系混乱的重大原因。
它的盛行极大地妨碍了跨地区竞争和跨地区分工,使得全国性、总体性的经济政策不能得到良好实施,使国内统一的大市场长久不能形成,最终会导致我国在国际竞争中形不成整体优势。
（三）法律上的原因
法律制度是一个巨系统,其间的每一个子系统都相互影响、相互制约,任何一个子系统的问题都不是孤立的,而一定与整个系统的问题有关,市场准入制度也同样如此。
众所周知,我国的法制整体不够健全,法治观念尚未深入人心，而行政法中关于政府经济职能的界定还比较模糊,所以很难深入人心，有待进一步讨论明晰,所以市场准入制度的完善仍然受制于我国当前法制建设的现状。
五、进一步规范和完善市场准入制度
尽管中国市场准入制度有一些缺陷,但从主流来看,发展趋势是良好的,我认为,我国可以大胆借鉴发达国家的经验,对我国市场准入制度进行改革。
我认为：
完善我国的市场准入制度应该从以下几方面着手：
（一）市场准入制度自身方面
1．重点解决准入规则不完善问题
（1）取消市场准入规则中的歧视性规定，给各类市场主体公平进入市场的机会。
放松对电信、银行、保险等市场的准入限制，允许国内多元市场主体进入这些领域；打破对非国有经济市场准入的制度障碍，尽量消除准入规则中对民营企业的歧视性规定，保证各类经济成份的主体获得公平的市场准入机会。
（2）在与公共利益密切相关的领域，适度抬高市场准入的标准和门槛。
对食品卫生、汽车安全等涉及安全健康和公共利益的产品和服务实施更严格的准入管理。
对煤炭、矿山开采、冶金等资源性行业应提高对资源利用指标和最低技术要求的标准，提高准入门槛，限制资源利用效率低、能耗高、安全隐患大的企业进入。
进一步提高环保、职工健康和安全、劳动者权益保护等社会性规制标准，根据不同产业的特点，出台相关的具体规定。
（3）加大对违规主体的惩治力度。
对现行法律法规中涉及惩罚的条款进行适当调整，加大对违规进入者的惩治力度，真正发挥法律的惩戒效力，使违规者付出高昂的成本。
2．简化企业注册审批手续
当今世界国与国之间的竞争,地区与地区之间的竞争实际上是制度的竞争。
有效的制度安排可以大大降低该地区的交易成本,从而吸引更多的生产要素流入该地区。
有效的制度安排还可以提高生产要素的使用效率。
体现在市场准入制度上便是，尽量简化企业登记审批的繁杂手续,提高我国企业自由进入市场的效率,增加对外资进入的吸引力,启动我国民间投资能力。
给予企业自主选择经营项目,开展经营活动的权利。
加强事后监管,培植企业守法经营的自觉性和自律意识,建立完善的社会主义市场经济体制。
3．审批为主的登记制应逐渐过渡为核准为主的登记制
审批为主的登记制侧重于事前的实体审查,核准为主的登记制则侧重于形式审查;审批制的实质是许可,核准制的实质偏重公示。
所以相较而言,审批制更易维护安全,但效率较低,核准制则相反。
既然确定了我国市场准入制度的价值取向是以效益为主导,那么选择核准制为主的主体登记制度替代审批制就顺理成章。
以后,除少数涉及国计民生的重要行业,如军工、医药、金融等需继续采用审批制外,一般行业的主体准入都可以采用核准制。
4．让产品和服务的许可及认证制度要尽快完善统一
2002年5月1日起实施《强制性产品认证管理定》、《强制性产品认证标志管理办法》,使产品强制认证这一部分有了基本法规可依。
但我国尚未确定技术法律体系中的地位,在当前情况下,应该尽快按产品与服务的类别分别制定市场准入的技术标准并且规范中介认证机构,使之能提供公正、优质的认证服务。
同时,还要注意结合我国在加入WTO的法律文件中所做的各项承诺,对境外产品和服务给予适当待遇,使其在规范、合理的条件下进入我国市场。
为了保护国内幼稚工业,合理利用WTO规则,可以制定《保障措施条例》,使某些紧急条件下限制进口的做法合法化。
5．改革前置审批程序
简化企业注册审批手续,加强市场监管力度,真正保证健康良好的市场秩序。
当今世界国与国之间的竞争,地区与地区之间的竞争实际上是制度的竞争。
有效的制度安排可以大大降低该地区的交易成本,从而吸引更多的生产要素流入该地区。
有效的制度安排还可以提高生产要素的使用效率。
体现在市场准入制度上便是，尽量简化企业登记审批的繁杂手续,提高我国企业自由进入市场的效率,增加对外资进入的吸引力,启动我国民间投资能力。
我认为，我国应该给予企业自主选择经营项目,开展经营活动的权利。
加强事后监管,培植企业守法经营的自觉性和自律意识,建立完善的社会主义市场经济体制。
（二）从市场主体方面上
1．应建立统一的市场主体登记制度
我国应将《企业法人登记条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《企业名称登记管理规定》等法律文件合并成一部法律文件,并增加其他市场主体登记管理方面的内容,制定一部《市场主体登记管理法》或类似的法律。
2．进一步扩大市场主体登记范围
根据改革的方向。
应将大量实行自收自支的单位分离出来，作为企业进行登记，改革其事业单位的身份．进一步规范现有民办事业单位的属性，其中，营利性组织，如贵族学校医疗单位等，应当作为企业来登记。
非营利性组织，不应作为事业单位来管理，应由民政部门进行社会团体登记。
从事一些特殊营利性活动的组织，如彩票销售等，不论其是否属于企业性质，均应纳入登记范围。
3．完善市场主体登记事项
第一，将一些与法人资格或经营资格无关的事项，如从业人数、主管部门等，从登记事项中删除。
第二，依照现行法规未作为登记事项，但与市场主体设立条件及资格有直接关系的如经营设施等应作为登记事项。
第三，理顺企业章程与登记事项的关系，企业章程作为企业设立及经营管理的基本准则，而登记事项是衡量企业是否具备设立条件及经营资格的依据，应当把章程作为对企业审查的重要内容，登记事项必须与章程记载的相关项目相一致，章程欠缺必要条款或必要条款无效，登记机关不予注册。
4．登记机构的设置应变革
我国可以仿照一些发达国家的做法,设立登记的注册官制度,确立登记官的个人责任。
这样可以解决登记部门层层审查、签字,工作人员互相推委、责任不明,效率低下的问题。
5．在主体登记制度中设置行政复议和司法复审程序
按照目前《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》的规定,设立登记的申请如果被国家机关驳回,无论何种原因,主体既不能申请行政复议,也无法诉诸法庭。
这样,即使做出驳回决定的国家机关有错误,申请的主体也缺乏救济途径。
这既不利于保护市场主体的权利,也不利于监督国家机关行为。
因此很有必要在主体登记制度中增加行政复议和司法复审程序。
（三）在政府滥用权利以及执法机制方面
1．重点解决政府滥用准入权利问题并逐步完善其执行机制
通过加强立法和促进政府职能转变，重点解决政府滥用市场准入权力的问题。
一是按照《行政许可法》等相关法律的规定规范政府准入行为，完善对政府行为的监督机制，对滥用准入权利的行为严厉惩处。
二是推进市场准入监管体系改革，合理配置监管权，防止统一的行政监管权被人为地分割，从长期发展看，要通过立法方式对监管机构的职能、职责以及人员组成和执法程序等作出明确和恰当的界定。
在不同监管机构之间，建立监管信息的快速交流机制，实现监管机构间的信息交流，提高执法效率。
三是建立专门负责审理地方保护问题的特别法庭。
可考虑设立直接隶属于最高人民法院的特别法庭，负责审理与跨省贸易相关的纠纷和案件，制约地方政府滥用市场准入权力搞地方保护的问题。
2．政府要提高对市场主体准入的管理效率
要提高政府对市场主体准入的管理效率,促进市场经济的发展,首先必须坚决减少市场准入管制。
在一般商品市场领域,允许企业自由进入。
尽快打破地方保护主义、部门保护主义的限制,以产业政策代替区域政策,使产业集中度提高,最终建成国内统一大市场。
全面废除针对企业行业进入设定的不合理限制以及所有制的歧视,将管制行业与管制领域控制在最小程度。
（四）加快法制建设的步伐
市场准入制度不是一个孤立的法律制度,它的建立和完善也依赖于整个国家法律体系的完善。
1．完善我国市场准入制度的基础制度
在市场准入问题中,主体和交易对象的性质、地位是一个基础法律问题。
其中,市场主体的地位和分类属于民法中的主体制度范畴,交易对象的权利归属问题属于民法中物权制度的规制范畴。
由此可见,当前最迫切、最重要的基础制度就是我国正在制订的民法典。
2．完善我国市场准入制度的配套制度及相关制度
市场准入制度属于经济法中的一个分支,它主要涉及市场主体和交易对象进入市场的条件、范围、程序及违反市场准入规定应承担的法律责任。
为保障这一制度的实行,在经济法中其他一些配套制度也需要完善,如在市场运行方面的反不正当竞争法、税收法、价格法;在市场保障方面的环境法、资源法;市场调控方面的国民经济计划法、规划法,等等。
在市场准入方面,政府是一个举足轻重的角色,因此政府的地位、对市场准入的调控职能必须有相关制度予以规范限制。
结语
市场准入制度是政府对经济实施管理的重要组成部分,市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要影响,制度的松紧程度直接影响着市场主体进入市场的成本和难易程度,完善市场准入是建立完善市场经济,扫除各种壁垒,建立统一的国内大市场的重要环节。
从社会的发展趋势来看，我们在未来一定会着力于社会主义市场准入制度的构建，所以，我们在未来的法律运行中，应当借鉴其他国家的先进经验，探寻改革和完善我国市场主体准入制度的总体思路，建立起既符合现代企业制度要求，又与国际惯例合理接轨的市场主体准入制度。
我们相信，在不远的未来，我国的市场准入制度会更加的完善，社会主义市场经济会更加的繁荣发展。
参考文献
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