公共管理学 黎民 B第二章.docx
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公共管理学黎民B第二章
第二讲 公共管理的理论与实践的发展
学习要点：
·公共管理的管理学思想渊源
·公共管理的经济学思想渊源
·公共管理学的两个发展阶段
·各国的新公共管理实践
·对新公共管理的评析
第一节 公共管理学的理论渊源
重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论
（一）古典学派理论
弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。
古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”，（注意的重心是管理程序、组织结构和管理原理，以及规划、组织、人事、指挥和控制等管理功能。
）
其基本理论观点：
第一，管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；
第二，用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日工作测量标准就多付酬。
泰勒通过强调时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创追求效率的时代。
管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。
（二）行为学派理论
通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。
霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。
（霍桑实验开创了对人及其行为研究的新路径，沿着这一路径，产生了一系列有影响的理论，如马斯洛的“需要层次论”，麦克格的“X理论”和“Y理论”，赫茨伯格的“双因素理论”等。
）
（三）决策学派理论
决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。
西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。
决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。
（ 西蒙不同意传统的决策模式，认为决策者在决策中的理性是有限的，因而主张以“满意”目标来取代理性决策模式的“最佳”目标。
）
决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。
（政策的大起大落不可取，因为这会危机社会的稳定，新的政策应该只是对以往政策的的小小修正。
）
（埃佐尼提出决策的综视模式，把决策分为根本性和非根本性，渐进方法使用非根本性，在根本性决策中，理性模式更适用）
（四）系统学派理论
系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。
（组织是一个协作的系统，它包含三个要素：
协作的意愿、共同目标和信息联系。
）
20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论。
（五）新管理主义理论
新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。
新公共管理主义对公共管理的理论尤其是实践产生了直接的影响。
具体来说，还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面：
1. 企业再造理论。
所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。
其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。
2. 虚拟企业。
虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。
3. 学习型组织。
所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。
这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。
二、当代经济学理论
（一）公共选择理论
公共选择理论（Public choice theory ）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。
詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。
所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。
公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。
公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。
公共选择作为非市场的决策理论，具有三个规定性：
第一，集体性。
第二，规则性。
第三，非市场性。
政治市场和经济市场在交易上存在着三个重要差别：
1经济市场上交易的是私人物品，交易媒介是货币；政治市场上交易的是规章、政策、议题等公共物品。
2经济市场上的交易主要在单个人或单个厂商之间进行，而政治市场上的交易主要是集团、政党之间的交易。
3经济市场上的交易基本上是一种自愿的、平等的和等价的交易，而政治市场上的交易具有一定的非自愿性、不平等性和强制性。
公共选择理论对公共管理学的三个理论启示：
①用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径。
②对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操作性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端反思。
③强调规则、立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律—政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。
（二）政府失败论 （政府失灵论）
“政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。
所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？
对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。
政府干预行为的局限性表现及其原因：
1. 公共决策失效。
公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场缺陷。
相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。
在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：
（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，“阿罗定理”已经证明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难。
（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。
（3）决策信息的不完全性。
（4）选民的“短见效应”。
（5）选民的“理性而无知”。
2. 政府工作机构的低效率。
（1）缺乏竞争性压力。
（2）没有降低成本的激励机制。
（3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。
政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。
政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。
以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。
政府机构为什么会出现自我膨胀 ：
①政府是公共物品提供者和外在效应的消除者；②政府是收入和财富的再分配者；③利益集团的存在；④官僚机构的存在；⑤政府幻觉。
4. 政府的寻租活动。
寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
寻租是政府干预的副产品。
当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。
寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。
寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门等），以获得拥有租金的特权。
寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入，其结果则是使政府决策和运作受利益集团或个人摆布。
现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。
寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。
“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为三点：
①对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷，尤其是指出了现有的各种投票制度或表决方式的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在如何造成公共决策的失误、公共物品提供的低效以及政府扩张和寻租等政府失灵现象
②对政府失灵的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，即注重市场缺陷研究的，而忽视非市场缺陷和政府失灵研究的倾向，在“市场失灵论”之外，补上对称的“非市场失灵”论，这无疑是社会科学研究上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白。
③提供了方法论启示。
从经济学的角度看，由于公共选择理论及其政府失灵论把政治、制度的因素看着经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学吧国家、政府或政治因素当做经济过程的一个外生变量而排斥于经济学体制之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治和经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。
（三）代理理论和交易费用理论
委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。
1. 代理理论（Agent Theory） （又称为合同理论）
委托—代理关系是一种明显或隐含的契约，根据这种契约，一个或者多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务；与此同时，前者授予后者一定的决策权利，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。
影响委托人与代理人的利益偏离和冲突的因素有两个方面：
①代理人的行为不能直接和无代价地由委托人观察出来；
②最终的实绩既受到代理人努力程度地影响，也取决于其他一些不可控的随机因素，于是代理人不一定为委托人的利益服务，甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价来谋取私利。
（难以避免隐蔽信息和隐蔽行动的存在）
在现实经济生活中，委托—代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。
代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。
委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。
它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
2. 交易费用理论（Transaction cost theory）
交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。
在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。
交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。
交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。
科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。
科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。
当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。
原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。
从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。
由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。
企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。
当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。
这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。
第二节 公共管理学科的发展历程
公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。
根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。
也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。
对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：
一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。
公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。
公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
（一）传统的公共行政（1887－1960）。
这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。
公共行政学研究主要四大特点：
①多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；②主张政治与行政分开；③致力于探讨行政管理的一般性原理；④强调以效率为最高标准。
1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。
2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
（二）新公共行政时期（1960－1980）
在20纪40—50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐渐表现出一些新的特点。
主要有：
摒弃政治与行政二分伦，更多地关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。
学科进展：
1. 在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。
2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。
3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。
4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。
由泰勒开始的科学管理理论最初是应企业管理的需要而提出的，但后来对公共行政学界同样产生了很大的影响。
行为主义管理思想出现于20世纪30年代，当时主要体现在埃尔顿·梅奥等人所倡导的人际关系学说。
二、公共管理时期（1980年世纪）
公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：
不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。
在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：
第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；
第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；
第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
第三节 新公共管理
“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。
新公共管理的特征：
①转移权威，提供灵活性；
②保证绩效、控制和责任制；
③发展竞争和选择；
④提供灵活性；
⑤改善人力资源管理；
⑥优化信息技术；
⑦改善管制质量；
⑧加强中央指导职能。
新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。
新公共管理的核心思想是：
把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
一、主要工业化国家的新公共管理实践
（一）英国新右派的政府改革
以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志，20世纪70年代末80年代初，西方国家兴起的公共行政改革运动，代表着新公共管理实践的开端。
撒切尔夫人（保守党）极力主张新右派的政治理念：
强调个人权利和选择的价值，鼓吹建立新自由主义的政体，力主“小而美的政府”。
主要特点：
（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。
民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。
（2）创造市场或准市场的竞争机制。
以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。
（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。
（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。
（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。
（6）由市场来检测绩效目标。
在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。
（7）弹性薪酬。
即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。
（二）美国的新治理
克林顿在1993年3月成立了“全国绩效检评委员会”，任命副总统戈尔主持该委员会，全面推进政府改革计划。
这项计划包括四项内容：
①清楚官样文章；②顾客至上；③给下级充分授权以取得实绩；④实现建立花费较少而运作较好的政府这一基本目标。
特征：
（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。
（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。
（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。
（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。
（三）其它西方国家的实践
1. 澳大利亚和新西兰
新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：
（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。
（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。
（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。
（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。
（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。
（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。
（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。
（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。
（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。
2.欧洲大陆各国
欧洲大陆各国，如德国、法国、荷兰、瑞典等，行政改革虽然有所不同，但都带有明显的管理主义色彩，或多或少以新公共管理为取向。
特别是德国在20世纪90年代开始的地方政府改革，推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”，它与英、美等国的新公共管理模式十分相似，其特征是：
①对产出和结果进行控制；②制定项目预算和绩效指标；③采用服务和顾客导向；④进行相关利益共同体的权责划分；⑤责任委托给商业单位等。
（四）各国新公共管理实践的共同特点
综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点：
1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。
从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。
3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。
这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。
5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：
要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。
（五）当前西方政府改革的新动向
1. 在政府与市场之间作公共选择。
虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。
2. 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。
虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。
3. 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。
20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。
4. 各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。
新公共管理思
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