230赵超越对当前农村公共服务供给的若干思考.docx

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230赵超越对当前农村公共服务供给的若干思考

目录

摘要1

ABSTRACT2

前言3

一、当前农村公共服务供给存在的问题4

（一）农村公共服务供给数量的严重不足.4

（二）农村公共服务供给的结构性矛盾.5

1．生产性公共服务与产品供给不足.5

2．某些公共产品与服务供给过剩或者相对过剩.5

二、造成农村公共服务供给短缺与失衡的原因7

（一）农村公共服务供给主体的单一性.7

1.政府作为公共服务供给单一主体的缺陷7

2.市场供给公共服务的优势被抑制8

（二）基层政府部门公共服务职能的严重缺失..8

（三）政府在公共服务供给中的角色错位..8

（四）农村公共服务供给缺乏有效的资金筹集机制.9

1．法律法规及政策规划层面的缺失.9

2．农村税费改革和财税体制改革使农村公共财政资金来源缩减10

三、推进和完善我国农村公共服务供给的建议11

（一）强化政府在农村公共服务供给体系中的主导作用..11

1.强化政府的投资主体地位，加大政府投入..11

2.促进政府职能的转变，明确政府在公共服务供给中的角色定位.11

（二）建立多元化农村公共服务供给体系12

1.构建自上而下与自下而上交流互动的公共服务供给决策机制…12

2.充分发挥农民自身在农村公共服务供给中的独特作用12

（三）完善农村公共服务供给的保障机制13

1.完善农村的公共财政体系13

2.科学规划农村公共服务供给的长期发展图景14

（四）通过农村社区化建设促进公共服务事业的发展14

1.加大农村社区的公共基础设施建设14

2.促进农村基层组织的培育与发展，扩大农民的社区参与15

结论16

参考文献.17

致谢..18

摘要

农村公共服务在农村发展中占据着基础性的地位，农村公共产品（道路交通、水电供应、文化教育、医疗保障、农田水利、生态保护、信息建设等）的供给情况直接关系到农村的可持续发展，进而关系到国民经济整体的稳定。

目前我国已经进入社会主义新农村建设的关键时期，然而我国历史上长期存在的“城乡二元经济结构”的事实使农村的公共服务建设远远的落后于城市的公共服务建设，因此农村公共服务建设必须得到更加快速的发展。

本文通过大量查阅文献、调查访问获得农村公共服务的供给状况，发现农村公共服务供给存在的问题：

公共产品供给数量不足、结构失衡。

进一步分析此状况是由农村公共服务供给主体单一、各级政府职能不清、投入不够等造成的。

本文得出的结论是“要大力发展农村公共服务事业，必须建立以政府为主导的，市场、社会、农民自身充分参与的公共服务多元化供给体系”。

关键词：

公共服务；二元经济结构；多元供给体系

ABSTRACT

Ruralpublicservicesinruraldevelopmentoccupyafundamentalposition,thesupplyofruralpublicgoods（roadtransport,electricityandwatersupply,culture,education,healthcare,irrigation,ecologicalprotection,information,construction,etc.）isdirectlyrelatedtosustainableruraldevelopment,inturnrelatedtothestabilityofthenationaleconomyasawhole.Atpresent,Chinahasenteredacriticalperiodofthenewsocialistcountrysideconstruction,however,alongtimeinthehistoryofourcountry,urbanandruraleconomicstructure,"thefactthatruralpublicservicesbuildingfarbehindthecity'spublicservices,construction,ruralpublicservicethebuildingmustbemorerapiddevelopment.Thesupplysituationofthepublicservicesinruralareasthroughalotofliterature,surveyandfoundthatthesupplyofpublicservicesinruralareastheproblems:

shortageofsupplyofpublicgoods,thestructuralimbalance.Furtheranalysisofthissituationiscausedbysingle,ruralpublicservicesupplymainfunctionsofthegovernmentatalllevelsisunclear,andinsufficientinvestment.Inthispapertheconclusionweshouldvigorouslydevelopruralpublicservices,wemustestablishagovernment-led,market,society,thefarmersthefullparticipationofpublicservicestoadiversifiedsupplysystem".

Keywords：

Publicservices;dualeconomicstructure;diversifiedsupplysystem

前言

近年来,随着“社会主义新农村”建设的深入，农村得到快速发展，农民人居收入的增长速度已经超过城市居民人均收入增长速度，城乡差距不断扩大的趋势得到扭转，然而“公共服务的城乡差距”扩大化的趋势依旧没有得到扭转。

落后的农村公共服务使得农民在获得高速增长的收入时却无法得到相应的生活质量的提高：

农民缺乏健身设施，娱乐活动单调，精神文化匮乏，环境污染严重，饮用水不安全，有病难治，道路失修，社会保障不健全等等。

此外，农村公共服务在农村经济中处于基础性地位，农村公共服务的落后必然会影响农村经济的可持续发展。

中央已经意识到农村公共服务问题在整个国民经济中的重要地位，2011、2012连续两年的中央一号文件都有较大的篇幅专门提及农村的公共服务问题，并制定诸多政策加速农村公共服务事业的发展，但由于历史欠账太多、政策执行不到位、政府职能不清以及对农村公共服务事业的独特性的认识不足等等原因，目前的农村公共服务发展依然不容乐观。

作为一名生长于农村的大学生，我对农村怀有深厚的感情，并且公共服务属于我所学专业行政管理范围之内，我想我可以运用我所学的专业知识对复杂的农村公共服务事业进行一些粗浅的思考，以期为家乡的发展献言献策。

本文以描述农村公共服务供给的状况为出发点，结合农民对公共服务的需求，分析农村公共服务供给存在的问题及其原因。

最后根据农村独特的特点，提出切实可行的解决思路。

一、当前农村公共服务供给存在的问题

通过实地走访调查，获取多地农村各类公共服务供给的实际情况，结合通过调查问卷获得的农民对公共服务的真实需求，总结出当前我国农村公共服务供给存在以下两大一般性的问题。

（一）农村公共服务供给数量的严重不足

几乎所有的农村公共服务供给，无论是生产性公共服务还是生活性公共服务的供给，除了极少数（例如生活供水）外，在数量上都严重不足，难以满足农村的生产、生活需要[1]。

道路交通方面，农村的道路依然是泥路、土路“一统天下”，水泥路、柏油路里程数远远不足，严重阻碍了农村与外界的流通；教育方面，农村的小学是十里八村才有一个，并且校车数量不足甚至根本就没有，孩子上学很让大人担心路上的安全；医疗卫生方面，卫生所、医院缺乏并且条件落后，医疗保险费用报销比例不高，因病返贫现象时有发生；生态环境保护方面，没有基本的垃圾处理厂，生活垃圾随处堆放，农村厕所多为旱厕，常常成为污染环境的源头；社会保障方面，养老问题困扰大部分农民，尤其对于独生子女家庭来说更是问题；供水供电方面，设施大多都非常老旧，下雨天经常会断水断电；文化娱乐方面，设施缺乏，活动单调，提高人口素质还有很长的道路要走；农村信息化工程远远落后于现代化农业发展需要，与农业的产业化、专业化、市场化不相称；农村的农田水利设施是破败失修，基本的机井、供电设施缺乏，天旱时的灌溉很成问题；从事农技推广的人员是越来越少；安全问题不容忽视，尤其在农忙时节，入室盗窃案件经常发生……总之，农村公共服务这条农村经济发展的血管已经严重阻碍了农村经济的发展，严重影响了农民生活水平的提高。

（二）农村公共服务供给的结构性矛盾

目前农村公共产品的供给不仅表现为总量上严重短缺，还表现为供需结构失调[2]。

农村公共产品与服务的供给不能完全适应需求的动态变化，造成供给过剩或者短缺。

农村公共服务供给的结构性矛盾主要变现在以下几个方面。

1．生产性公共服务与产品供给不足

农村急需的生产性公共产品与服务供给严重不足，影响了农业生产的持续、稳定发展。

首先，政府中的农业技术工作人员不足[3]，懂农业技术的领导更是凤毛菱角。

农民无法从基层政府得到足够的农业技术指导与培训，农技推广服务陷入了萎缩的境况。

其次，农民经济合作性质的服务组织发育不良，合作组织的资金紧缺。

农村外的非营利性组织的主要关注对象是农村的民生问题，所以对生产性质的公共产品供给也几乎处于空白。

第三，政府对农村生产性基础设施的投入严重不足，已有的农田水利设施现在或是淤塞，或是损坏，机井与供电设施严重缺乏，却又没有资金建设新的生活和生产水源。

农村道路交通极其落后，交通和信息沟通不便，造成农村信息闭塞，严重影响了农业的市场化和可持续稳定发展。

虽然现在已开始关注这些公共产品的供给状况并增加了投入，但仍明显不足。

2．某些公共产品与服务供给过剩或者相对过剩

社会主义建设新时期，农民对公共产品与服务的需求量普遍大增，但农民对不同的公共产品与服务的需求不同。

农民需求较多的公共产品与服务没有得到快速的增长反而需求不多的公共产品与服务得到快速增长，这就形成了供给相对过剩，在经济学上讲这就造成了资源浪费，因为有限的资源没有带来效用的最大化，违背了经济学上效用最大化的“等边际效用法则”——既追加在每种公共服务的最后一人民币的投入都给农民带来相同的满意程度，显然农民对需求大的公共服务与产品的满意程度远远小于对需求小的公共产品与服务的满意程度。

此外更严重的是，农民根本没有需求的一些公共产品与服务却被大肆提供。

某些发展相对落后地区的农村，本来最需要的是交通，水利，通讯等基础设施，但是基层政府却大力修建农村牌坊，粉刷农房外墙，在农户房屋周围种上景观树的此类纯“形象工程”，对农村生产的发展起不到半点好处。

然而，基层政府却乐此不疲，因为这些工程最容易见成效又在最表面，能让基层政府官员“有面子”，能给他们带来晋升的功绩筹码，然而，农民对公共产品与服务的真实需求却被人为地牺牲了。

此外，基层政府作为公共机构也可以被看做是一种公共产品。

然而，现在的地方政府机构却是机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率低，对农民来说，这样的公共产品供给显然过剩。

3.农村公共产品与服务供给中的“两重两轻”现象

第一是重视“准公共产品与服务”轻视“纯公共产品与服务”。

公共物品具有收费困难的特点，公共产品与服务“越纯”就越难收费，相比之下“准公共产品与服务”则可以收费，并且准公共产品与服务的范围要大得多，基层政府会为了机构自身的经济利益而“重视准公共物品忽视纯公共物品”，如对须达标的乡村道路、自来水设施、农田灌溉设施等，即使没钱也要从农民的摊派中收取资金进行建设。

但是对纯的公共产品却只能“等靠要”，而没有更大的积极性[4]。

作为结果只能是农民应该享有的利益就会被牺牲，私人经济活动的成本就会增大，而效率则会降低。

第二是重视“有形公共产品与服务”忽视“无形公共产品与服务”。

热衷于“有形”公共产品与服务的生产和供给，比如新农村建设中的村容村貌，硬化路面，村道绿化，村民活动室，文化站甚至村民大会堂等公共基础设施项目，而轻视农村的教育和农民素质的提高建设，农民的健康和医疗，农业科技的宣传和应用，农村社会发展的综合规划，农村信息化的建设等“无形”公共产品与服务的生产和供给。

医疗保障、教育等公共服务供给的严重缺失，会对生产力中最关键的因素—劳动力的再生产产生致命的影响，从而阻碍新农村建设的持续发展；精神文化产品的严重缺失，会使农民精神世界变成一片荒漠，违背社会发展的本质；缺失轻视生态环境的保护，即使得到经济的暂时发展却无法得到社会整体的进步，农民的生活质量得不到相应的改善。

“有形”的公共产品与服务只是农村发展的表面，“无形”公共产品与服务才是农村发展的实质，只重视“有形”的公共产品而轻视“无形”的公共产品，“实质”搞不好最终必然导致“表面”也做不下去。

4.农村公共服务项目选择存在人为因素干扰

首先，基层政府官员不愿意花时间去调研农民关于公共服务的真实需求，往往只是“拍脑袋”决策；其次，基层政府官员选择公共服务项目时往往只会选择投资少、见效快的“政绩工程”，而不愿选择那些需要长期投资、见效慢的公共服务项目；第三，那些需要长期维护整修的公共服务工程也被人为的忽视，基层政府官员偏爱投资新建公共服务工程，也不愿意维修现存的公共服务工程[5]。

二、造成农村公共服务供给短缺与失衡的原因

农村公共服务供给所出现的两大一般性的问题，其背后的原因是非常复杂的，既有制度安排上的缺陷，也涉及基层政府执行的层面，还与农民自身的认识有所关联。

具体来说，原因有以下几大方面。

（一）农村公共服务供给主体的单一性

长久以来，我国政府一直作为一个“强势政府”而存在，过多干预经济社会事务，公共产品与服务的供给基本被政府所垄断，这种情况在农村尤其普遍，公共产品与服务的生产与提供基本都是在执行政府的命令，市场力量很难进行公平、透明的参与，而农民则习惯于政府的安排，参与涉及自身公共服务供给事务的积极性不高，甚至并不清楚自身所享有的公共服务方面的权益。

本应作为农村公共服务供给的多方主角（政府、市场、农民、非营利性组织），现状却是基本只有政府在唱“独角戏”[6]。

1.政府作为公共服务供给单一主体的缺陷

（1）政府供给公共产品与服务的低效率。

其原因有以下几方面：

首先，公共产品与服务的供给被政府垄断，政府缺乏竞争机制；其次，政府作为公共组织，缺乏追求利润的动力，不注重节俭成本，容易浪费资源；再次，公共物品本身就存在难以估价的特性，这造成难以评估政府提供公共产品与服务的绩效；最后，缺乏对政府部门的有效监督机制。

（2）内部性与机构扩张。

内部性是指政府违背了公益性的特征而去追求自身机构的利益，导致政府在选择公共服务项目时并不尊重农民的真实需求，而只是从自身机构的利益出发；政府总是倾向于扩张的天然特性，造成政府机构臃肿，人浮于事，做事效率低下。

（3）寻租及腐败。

政府作为公共服务供给的唯一主体，私人部门无法自由而公平的进行市场运作，政府利用行政权力强制干预市场，市场的公平竞争机制被抑制，一些市场力量尝试通过给予政府级差收入而获得政府回予特权，这会导致公共服务的提供者不是最优的而是让政府获利最多的私人部门，当然最终都会以牺牲农民的利益为代价[7]。

2.市场供给公共服务的优势被抑制

（1）市场的竞争激励机制会促使公共服务提供者供给更高质量标准的公共服务，并采取更有效率的方式供给。

（2）市场追求利润的天性会促使公共服务的私人部门严格节约成本，防止资源的浪费。

（3）市场能够建立良好的生产者与消费者之间的互动关系,及时的反映出农民对

农村公共服务的真实需求,从而防止农村公共服务供给的结构性矛盾。

3.农民自身在农村公共服务供给中的独特作用被忽视

首先，农民可以对各方的公共服务供给者进行监督，并对公共服务的供给质量进行满意度回馈，现实中，缺乏有效的农民参与机制，农民无法表达自己的真实需求，只能是政府提供什么就想用什么，没有自主性；其次，农民具有自治能力，完全可以作为一支强大的力量参与农村公共服务的供给，自己服务自己。

而实际情况则是，农民的自治服务组织基本没有。

4.非营利性组织发育不足

由于农村经济发展的落后，能够培育与完善非营利组织的土壤目前还很薄弱，农村非营利性组织在农村公共服务供给中发挥的作用还非常有限。

因为目前农村非营利性组织存在以下问题：

首先，农村非营利性组织的行政色彩浓重。

非营利组织自身存在官僚主义作风，并且受到政府部门的控制，自主性比较差；其次，农村非营利性组织的规模小，组织运行不规范，利益表达功能弱。

再次，非营利性组织之间的合作协调较少，甚至彼此之间经常出现矛盾冲突，而矛盾的解决机制又十分缺乏；最后，由于监管机制的不完善，许多非营利系组织背离了最初的宗旨，不仅没能维护与促进农民的利益，甚至侵犯了农民的利益[8]。

（二）基层政府部门公共服务职能的严重缺失

基层政府作为农村地区最主要的公共服务供给者，然而事实上农村地区基层政府的公共服务职能却严重缺失，这造成农村地区无论是生产性还是生活性公共服务在数量上都严重不足。

首先，基层政府的机构设置不科学，照搬省、市政府的“条条”模式，而忽视针对农村、农业、农民工作的独特性，机构繁多却与农村的实际脱节，农民真实的公共服务需求没有相应的政府公共服务职能机构来满足与保障；第二，基层政府财政力量不足，并且机构臃肿，人员繁多，基层政府的财政仅能支付公共机构工作人员的工资，维持机构自身的日常运行，而没有多余额资金投入到农村的公共服务供给中去；第三，改革开放后，上级政府对招商引资、经济发展有严格的量化指标，因此基层政府把主要的精力都放在引项目、办企业上，却长期地忽视本地公共服务的发展；第四，农村公共服务供给体系的制度化建设不健全，导致基层政府在履行公共服务职能时容易受到各种人为因素的干扰，主观随意性较大。

（三）政府在公共服务供给中的角色错位

一般来说，政府在公共服务供给中扮演两种不同的角色：

生产者、安排者。

政府的角色错位表现在两点。

第一，政府本该扮演安排者的角色的时候却经常施行生产者的各种职能，即生产者角色的越位。

表现为政府所有的企事业单位垄断生产大量的公共服务与产品，政府对社会与市场的管制过多过滥；第二，政府在扮演安排者角色时，过分地强调中央集权维护组织的官僚化，对私有产权和契约进行限制，政府控制资本，中央计划所有投资，在农村公共服务供给的各个行业都过分强调政府的垄断，私人部门的灵活性不足，大多只能服从政府的安排，积极性受到抑制。

（四）农村公共服务供给缺乏有效的资金筹集机制

1．法律法规及政策规划层面的缺失

一方面，由于农村公共服务长期被忽视，实践活动才刚起步，法律法规更是跟不上脚步，农村公共服务的筹资活动难以得到法律的规范与保障；另一方面，我国缺少一个长期的、整体的农村公共产品供给和投资规划,各级政府在财政资金的安排上,很少考虑农村公共产品的长远建设和发展,只有到了出现问题或者问题已经很严重时,才会紧急拨款进行建设。

2．农村税费改革和财税体制改革使农村公共财政资金来源缩减

首先是1994年的财税体制改革将税务划分为国税与地税，其中中央政府集中财力的能力得到极大加强，但留给地方财政的地税规模较小，特别是留给乡镇政府的法定税收都是一些分散的、小额的、难收的税种，致使基层地方政府财权被边缘化，事权与财权不对称，权力与责任不相称，基层政府财政往往入不敷出。

乡镇政府的财政往往只能担负老师、乡镇公务员的工资，其他的公共产品与服务的供给便是无从谈起，只能依靠中央政府的转移支付，但这在庞大的农村公共服务需求面前往往只是杯水车薪。

第二，21世纪的农村税费改革，取消农业税等举措的确减轻了农民的负担，但却使乡镇政府的财政收入更加紧缩，农村公共服务的供需矛盾加剧。

3.农村金融市场无法实现对农村公共服务资金支持的造血功能。

由于农民可以用来抵押的资产少，并且农民的贷款额一般较小，交易的利润低，所以商业金融机构一般不愿意贷款给农民[9]。

而农民自发的私人借贷市场刚刚兴起，仍然存在许多不规范的地方，风险较高，也不足以支撑起农村地区的金融市场。

4．中央转移支付的力度不够

中央虽然已经提出将公共服务建设的重心转移到农村，然而却是“雷声大，雨点小”，并没有下放相应的财政权力，“中央请客，地方买单”的现象依然屡见不鲜。

相对于农村公共服务供给严重不足的状况，中央的转移支付，往往只是杯水车薪，满足不了农村公共服务发展的需要，因此不可避免的产生基层政府公共服务供给的缺位。

（五）中央与地方政府责任划分不合理

根据财政分权理论，中央主要负责全国性的公共服务与产品的供给，地方政府则负责地方性公共服务与产品的供给[10]，然而，实际上中央政府与地方政府在农村公共服务的供给方面责任划分非常不合理。

主要表现在许多属于全国性的公共服务却主要有地方政府承担，中央政府将过多的事权下放，却不下放财权，造成地方政府的事权与财权矛盾突出，地方政府的责任过大。

比如基础教育、计划生育不仅关系到某个地方的利益，更关系到整个国家的命运，因此应该被归到全国性公共服务中去，应该主要有中央政府承担供给责任。

然而，事实上这些事权都交给了乡镇政府。

例如，农村地区教师的工资常常都是有农民集资，而不是由公共财政担负；民兵治安是国防事业的组成部分，自然也应该是典型的全国性公共服务，实际上基本都有农民集资承担其费用。

（六）社会转型的反应

从更广阔的视野来看，目前我国整体社会都处在一个转型的时期，在这个转型时期内，容易爆发出各种矛盾，农村公共服务落后的状况就是现时农村发展所面临的一个重要矛盾，也是我国整体社会转型必然要经历的一个过程[12]。

在这个过程中，由于我国历史上长期实行的“二元制经济结构”，牺牲农村的利益以保障城市，人口、资金、土地都流入城市，城市的发展是一个优先选项，这不可避免的造成了农村公共服务供给远远落后与城市。

但我们要看到，城市支持农村，工业反哺农业的时代已经来临，中央政府的政策越来来向农村倾斜，农村公共服务的前途必然是光明的，这也反应了马克思主义哲学辩证法的“过程论”。

（七）城乡二元制制度的影响

城乡二元体制是造成农村公共服务供给不足的制度性根源。

长期以来，在城乡二元体制以城市偏好为主导公共服务供给体制的大环境下，农村公共服务的供给一般不列入国家或地方政府的财政预算范围，形成城乡两种差别的公共服务供给体制。

农村要牺牲自身的资源以支持城市的发展，而对于自己的公共服务供给只能“自给自足”。

三、推进和完善我国农村公共服务供给的建议

（一）强化政府在农村公共服务供给体系中的主导作用

1.强化政府的投资主体地位，加大政府投入

公共产品及服务本身所具有的怕他性、非竞争性、收费难的特性决定了政府在公共物品供给中的主体地位，尤其是纯公共物品，只能有政府来提供。

目前，农村公共服务供给落后的重要原因就是政府的投资远远不够。

基层政府要改变过去只抓经济发展，而忽视公共服务事业的发展的情况，要狠抓公共服务供给的指标，大幅提高公共服务投入在公共财政支出中的比例，加速农村公共服务事业的发展以弥补长期以来积累的“历