世界主要国家油气政策分析.docx
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世界主要国家油气政策分析
2014年世界主要国家油气政策分析
2015.4
一、主要资源国能源政策走向
在美国页岩气产量继续增长的背景下，美俄调整油气出口政策抢占亚洲市场，主要资源国纷纷出台税收优惠政策扶持油气行业的发展。
墨西哥能源改革过渡性法案生效，允许私人资本进入油气行业，以吸引大型跨国能源企业的投资。
1.增强油气行业投资吸引力
在国际石油市场基本面持续宽松、油价出现大幅下跌的环境下，资源国希望通过行业改革及财税政策调整增强投资吸引力。
（1）通过改革及立法增强本国油气投资吸引力
墨西哥和阿根廷的国家石油公司分别垄断了各自境内的油气资源，但由于技术限制和资金缺乏，储量巨大的深水区及非常规油气资源不能有效开发，导致油气产量下滑，国内供应不足。
墨西哥的石油产量已从2004年的340万桶/日下降到2014年的244万桶/日。
阿根廷每年要花费数十亿美元进口燃料，给政府带来了巨大的财政负担。
它们希望通过能源改革增强油气行业活力，提高国内供应能力。
2013年底，墨西哥能源改革过渡性法案生效，允许私人资本进入石油行业，以吸引大型跨国能源企业的投资。
为配合改革，2014年8月，墨西哥总统涅托签署能源改革二级法案，增加8项立法并对原有13项法律做出修正。
新法案涉及市场准入条件、发放许可证办法、取消汽油补贴、打破垄断、开放销售市场、划定投标区块、规定投标程序、合作商业模式、税收改革、环保标准、监管程序、社会责任等方面，其特点是在保持自然资源公共属性的同时，允许国内、国际资本通过招标，参与墨西哥油气勘探、开采、炼化、运输、存储、销售等各个环节。
2014年10月，阿根廷众议院通过了《碳氢化合物法》，针对不同能源分别制定了较长的特许经营期限以保障政策的稳定性，出台了油气开发投资的激励机制，对地方政府对油气生产企业征收的特许经营税作出了限制，希望借此吸引更多投资，开发非常规油气及近海油气等资源，强化阿根廷能源自给能力。
从长远看，墨西哥、阿根廷能源政策将促进本国油气行业发展，但近期在国际油价持续下跌的背景下，资源国能源改革吸引外国投资的效果可能会受到一定影响。
此外，能源改革涉及产业内部利益重新分配，甚至是政治博弈，法律最终能否落地也是其能否吸引投资的关键。
（2）降低税率、简化税制，给予非常规、低品位等难开采油气资源财税优惠政策
在油价大幅下跌的背景下，各国普遍出台税收优惠政策，旨在通过税收杠杆，鼓励石油企业增产，引导石油资源合理开发利用。
2014年，俄罗斯政府出台了一系列税收优惠措施：
一方面，对部分油田矿产开采税实行为期15年的零税率；
另一方面，批准了石油行业减税措施，原油出口关税3年内下降41.2%，石油产品出口关税下降41.2%～80%。
2014年12月4日，俄罗斯总统普京发表国情咨文，指出政府应最大限度地取消对企业的限制，减轻企业的税收负担。
此外，美国、英国、哈萨克斯坦等国为鼓励油气资源有效开发利用，对低品位资源、非常规资源、超高压高温油气田、深水油田、三次采油和提高采收率项目等减免生产税或所得税（见下表）。
2.调整出口政策
近年来，在能源独立政策和页岩技术革命的共同作用下，美国国内油气供应大幅增加，油气对外依存度下降，生产商出口意愿增强。
顺应这一形势，美国政府调整了油气出口政策，批准多个LNG出口项目，放松了油气出口管制。
由于乌克兰事件，俄罗斯遭欧美制裁，其对欧洲的油气出口受到影响，因此开始实施出口多元化战略以适应地缘政治的变化。
美俄出口政策的调整推动了全球油气市场的格局变化。
（1）美国继续批准LNG出口项目，但面临出口困境
页岩油气等非常规油气革命推动了美国能源独立进程，预计美国将于2016年前成为天然气净出口国。
预计到2020年，非常规气产量将占美国天然气总产量的2/3左右。
到2040年，美国天然气输出量将接近1000亿立方米。
近年来，美国国内气价低位运行，在国际市场上具有很强的价格优势。
在天然气生产商和贸易自由论者的推动下，奥巴马政府放松了对LNG出口的限制。
2014年4月，美国能源部批准了第7个LNG出口项目——JordanCove项目。
该项目位于俄勒冈州西海岸的库斯贝，预计投资75亿美元，合同有效期为25年，设计出口量为8亿立方英尺/日，预计于2015年动工，2019年建成。
2014年11月，美国政府能源部最终批准了位于得克萨斯州的FreeportLNG项目向任何国家出口LNG（见下表）。
对于美国本土而言，LNG出口可以使国内产量不断增加的页岩气进入更有利的海外市场，带动上游开发、设备制造、储运和液化等多个相关行业的发展，创造大量的就业岗位，减少贸易赤字。
对于全球而言，美国LNG出口将为全球LNG市场提供新的供给来源，改变贸易格局，缓解亚洲溢价，加速全球天然气市场一体化进程，并在乌克兰危机爆发后的政治环境中，为欧洲提供一个更友好、更稳定的气源。
但是，美国LNG出口也存在一定变数。
首先，低油价使得亚洲、欧洲和美国三地天然气价差缩小，美国出口LNG盈利空间缩小。
其次，由于亚洲天然气进口价格高于欧洲，美国出口LNG到欧洲的动力不足。
此外，美国国内以能源密集型化工业、制造业、公用事业为代表的行业一直反对天然气出口，认为天然气出口带来的电价上涨将影响美国企业在全球的竞争力。
据IEA测算，如果美国每年出口600亿～1200亿立方米的天然气，国内气价将上涨3%～9%，电价将上涨1%～3%。
因此，未来美国LNG出口能走多远尚待观察。
（2）美国首批凝析油出口日本、韩国，原油出口禁令或将松动
根据EIA的数据，2013年美国原油产量达25年高点，预计2016年将达到1970年以来的历史最高水平。
随着美国能源消费结构中原油消费比例下降，在净进口量和消费量相对减少的情况下，许多美国国内石油生产企业正在考虑开辟全球市场，并呼吁政府取消原油出口禁令。
近年来，美国原油出口许可证的颁发数量逐年上升，2011年共颁发许可证45个，2012年66个，2013年113个，绝大多数许可证颁发给了对加拿大的原油出口，其余许可证大多给予进口原油的再出口。
2014年6月，美国PioneerNaturalResources公司和EnterpriseProductsPartners公司获得了美国商务部出口凝析油（超轻质原油）的许可。
2014年7月，美国首批凝析油出口东亚的韩国和日本。
对此，美国商务部称，简单处理后的凝析油是一种石油产品，而不是原油。
2014年12月30日，美国商务部下属工业和安全局发布凝析油出口指引，再次明确经过蒸馏处理的凝析油的出口不再受原油出口禁令的限制。
允许凝析油出口实际上带有串换性质。
据EIA的数据，美国增产原油的96%是轻质或超轻质原油，而美国的炼厂比较适合炼制中质和重质原油，原油品质和炼厂装置不匹配。
所谓美国本土原油产量过剩，其实是结构性过剩，增产的轻质原油需要进入更适宜的市场，重质原油仍要大量依赖进口。
美国商务部明确表示，凝析油出口获得许可并不代表取消原油出口禁令，但这种表态并不被市场接受。
（3）俄罗斯实施油气出口多元化战略，计划2035年对亚太油气出口增长23%
历史上，多次俄乌“斗气”已经让欧洲对进口油气高度依赖俄罗斯的安全性感到担忧，加快油气进口多元化成了保障欧洲能源安全的重要选项。
乌克兰危机以来，随着美欧制裁升级，欧洲的担忧加剧，并加快了进口来源多元化的进程，使得欧洲实际接收所进口的俄罗斯天然气的数量在不断下降。
传统的欧洲市场因地缘政治因素产生的变化迫使俄罗斯寻求新的出口市场，俄罗斯将中国、印度、日本和韩国等亚太地区国家作为其新的目标市场，以实现俄天然气出口多元化，降低对欧洲市场的依赖。
2014年2月，俄罗斯能源部发布了2035年前能源战略草案。
该草案将加速进入亚太能源市场作为俄能源战略的首要任务，预计到2035年，俄罗斯能源出口中的23%将出口至亚太地区，即该国届时生产的32%的原油和31%的天然气将出口到亚太地区。
草案提出，欧洲和独联体国家仍然是俄罗斯能源的主要市场，但是2015年之后出口量将下降，俄罗斯的目标是进一步扩大出口多元化以及向东运送更多的原油和天然气。
2013年，俄罗斯只有约6%的天然气产量出口至亚太地区，主要是以LNG的形式出口（来自设计产能为1000万吨/年的萨哈林2项目）。
从中短期来看，欧洲和独联体国家能源市场仍然是俄罗斯能源的主要市场。
从长期来看，一旦美国的出口政策放开，欧洲能源进口多元化加快，俄罗斯必将进一步扩大对亚太国家的油气出口。
3.传统资源国发展可再生能源，提高伴生气利用程度传统油气资源国普遍存在油气消费增长过快、财政补贴负担过重的问题。
为扭转化石能源过度消费、补贴严重的现状，部分资源国开始重视发展可再生能源。
同时，一些油气生产大国着手解决伴生气浪费、环境污染严重的问题。
2014年，印度尼西亚、阿塞拜疆、阿联酋、伊朗等传统资源国纷纷提出了加大支持可再生能源发展的投资规划，并出台相关政策。
俄罗斯等国家则拟加大对伴生气利用的投入，减少环境污染（见下表）。
印度尼西亚曾是亚太地区重要的油气生产国，该国长期执行油气低价及补贴政策，导致石油消费快速增长，不仅给国家财政带来沉重负担，也导致2004年印度尼西亚“退化”为石油净进口国。
2013年以来，印度尼西亚卢比贬值导致石油发电采购成本上升，电费上涨，迫使印度尼西亚调整能源结构，积极推动水电、地热发电的发展，削减燃料补贴。
俄罗斯作为石油大国，拥有丰富的伴生气资源，但利用程度低，放空燃烧问题严重。
俄已充分意识到问题的严重性，已将回收利用伴生气纳入其天然气工业发展战略。
新的计划和战略调整意味着资源国将有大量投资进入可再生能源领域，这不仅会促进可再生能源的发展，也将吸引更多投资。
据英国智库海外发展研究所发布的《化石燃料补贴》称，对可再生能源支出的1美元补贴可吸引2.5美元的投资，而为化石能源支出的1美元补贴只能吸引1.3美元的投资。
4.欧佩克决定维持石油产量不变，加速全球油价下滑
2014年下半年全球原油价格急转直下，出现暴跌。
面对全球原油供应过剩局面，2014年11月27日，欧佩克部长级会议决定，将原油日产量保持在3000万桶水平不变，导致全球油价继续下跌。
作为欧佩克最大产油国及实质领袖，沙特阿拉伯坚持并主导不减产。
究其原因，主要是沙特阿拉伯外汇储备丰富，承受低油价的能力较强，利用低油价的市场环境可以打压美国的页岩油气和委内瑞拉、伊朗等对高油价依赖极强的竞争者，以巩固自己的市场份额。
总体看，油价大幅下跌直接减轻了美、欧、日、中、印等主要消费地区经济运行成本和消费者负担，总体利好于全球经济复苏，但也给俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等传统资源国带来严重挑战。
持续低油价也将严重打击页岩油等高成本非常规油气资源、替代能源和可再生能源的发展，有利于沙特阿拉伯等欧佩克国家保住传统石油市场份额。
二、消费国能源政策取向
为保障能源安全，消费国一方面积极开展能源外交，拓展能源进口渠道；另一方面，通过改善能源发展环境、发展替代能源以及非常规资源增加本国油气供给。
1.能源进口多元化
对于消费国而言，拓宽能源进口渠道，实现能源进口多元化是保障能源供给安全的重要方面。
（1）日本、韩国开展能源外交
自2011年福岛核事故以来，日本虽然艰难地放弃“零核”方针，但是核电机组迟迟不能重启，给日本经济发展带来了巨大影响。
在核事故前，日本的贸易顺差接近700亿美元，但由于大量进口高价能源且超过60%的LNG购于现货市场，2013年日本的贸易逆差达到1100亿美元。
因此，日本急切地希望获得经济、长期的能源供应。
2014年，日本开启了“地球仪”式的战略性能源外交。
1月，首相安倍晋三先后访问了非洲的科特迪瓦、莫桑比克、埃塞俄比亚及中东的阿曼，将非洲视为日本的新增能源供应地。
7月上旬，安倍先后访问了新西兰、澳大利亚和巴布亚新几内亚，以巩固能源、贸易和防务三大支柱。
7月下旬至8月上旬，安倍又连续访问了墨西哥、特立尼达和多巴哥、哥伦比亚、智利和巴西，呼吁就开发和供给石油、天然气、铜等资源展开合作。
2014年6月，韩国总统朴槿惠对中亚的乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和土库曼斯坦开展能源访问，以期韩国企业进军中亚市场，同时推进苏尔吉尔气田开发项目（乌兹别克斯坦）和巴尔喀什煤炭火力发电站建设项目（哈萨克斯坦）等资源合作项目的进展。
日本、韩国此轮能源外交具有深意。
首先，时机把握很准，选在全球油气供需格局较松、资源国寻求新的目标市场的时机，打出了一张市场牌。
其次，也是从长远考虑推进供应来源多元化的重要举措。
目前，日本和韩国油气大多来自中东、东南亚和澳大利亚等重要能源产地。
为保障本国的能源安全，需要进口来源更加多元化。
（2）欧洲寻求摆脱对俄罗斯的进口依赖
2014年3月乌克兰危机爆发以来，欧美陆续出台对俄罗斯的制裁措施，欧洲与俄罗斯的矛盾激化，大大增加了欧洲对能源安全的担忧。
目前，欧洲油气供应主要来自北海、俄罗斯、中东、北非等国家及地区，对俄罗斯的依赖程度很高。
2013年，欧洲从俄罗斯进口的油气资源约占欧洲净进口量的41.3%。
根据伍德麦肯兹的预测，2014-2030年，欧洲的天然气进口将增加50%，从2.15亿吨油当量增长到3.20亿吨油当量，欧洲必须重新思考油气多元化政策。
在短期内，欧洲难以找到可完全替代俄罗斯的油气供给来源。
但是，从长期来看，乌克兰危机必将加速欧洲国家能源进口的多元化进程，努力打通阿塞拜疆、土库曼斯坦等国至欧洲的油气运输通道；加强与中东、北非的能源合作，增加来自南部的油气供应；争取来自北美的能源供应。
同时，欧洲还将强化对北海资源的开发，继续发展新能源。
2.积极开发本国能源，保障能源供应
对于化石能源匮乏的消费国而言，发展新能源及可再生能源是开发本国能源的主要方式；对于化石能源相对丰富的消费国而言，通过改革来改善能源行业发展环境是首要选择。
（1）发展新能源及可再生能源替代化石能源
韩国将发展清洁能源作为对进口化石能源的重要替代。
2014年7月，韩国政府提出拟向清洁能源领域投资19.4亿美元，包括创建6类可再生能源相关的业务，主要涵盖太阳能、电动汽车等领域。
韩国还提出，计划分别于2017年和2022年开始建造两座新核电机组，这使得韩国计划2024年前新建的核电机组达到11座。
在撒哈拉以南的非洲地区，可再生能源能够解决其长期面临的电力短缺问题。
由于阳光充足、风力强劲，非洲风力发电成本为0.1～0.15美元/千瓦时，太阳能为0.15～0.25美元/千瓦时，远低于柴油发电成本0.6～0.7美元/千瓦时，具有极强的成本效益。
2014年，撒哈拉以南非洲地区对可再生能源的投资将达59亿美元，新增清洁能源发电装机1.8吉瓦，两项指标均超越过去14年之和，成为可再生能源最具前景的新兴市场之一。
（2）通过改革促进本国化石能源的合理使用
长期以来，能源价格不合理、补贴现象严重，导致印度能源消费不断攀升，对外依存度逐年提高，市场缺乏竞争力，投资者对能源投入的积极性偏低。
印度政府希望通过改革打破国内能源短缺的瓶颈，提高国家的经济发展速度，并在2020年前减少一半的能源进口。
2014年，印度政府围绕价格改革出台了相关政策。
一方面，提高天然气价格，从2014年11月1日起，印度国内天然气价格由4.2美元/百万英热单位提高至5.61美元/百万英热单位，涨幅达33.33%。
另一方面，解除对柴油的价格管制，汽、柴油价格均将由市场决定。
此外，印度政府或将结束国有企业对煤炭的垄断地位，私人公司可以单独或者与政府企业合资开发及销售煤炭资源。
（3）欧洲重新考虑页岩气
美国页岩气革命的成功对欧洲震动很大。
欧洲有丰富的页岩油气资源，但因对水力压裂可能引起的环境问题的担忧，欧洲多国对开发页岩气的态度一直不积极。
2014年，英国宣布陆上页岩气招标，波兰指派环境部长专门负责页岩气开发，罗马尼亚开始允许油气公司在境内勘探页岩气，态度由谨慎变为积极（见下表）。
欧洲页岩气的开发将是一个缓慢的过程。
除去环保因素，欧洲大规模开发页岩气在地质资料、技术、矿权、法律框架、监管、市场环境、人口密度等方面都存在障碍。
未来几年，欧洲的页岩气开采或将以增加探明储量、形成稳定的学习曲线、探索最佳开发方式为主，实现大规模开发利用还有很长的路要走。
3.强调低碳发展，加大对清洁能源的利用
对于发达国家而言，低碳、清洁、可持续发展一直是能源政策的重点。
2014年，美国继续出台低碳政策，欧洲设立更高的减排目标。
（1）美国再推低碳新政
奥巴马执政以来，在能源独立政策驱动下，美国页岩气产量剧增、能源效率不断提升、可再生能源利用规模不断扩大，有力地促进了能源的低碳化发展。
2013年，美国二氧化碳排放量比2007年的历史峰值降低近10%。
此外，页岩气革命使大量低价天然气在运输行业与石油竞争时更具优势。
奥巴马政府认为，化石能源发展已较为成熟，清洁能源代表未来能源发展方向，需要更多地支持。
2014年初，奥巴马总统在发表国情咨文时表示，未来美国能源策略的重心还将放在页岩油气、太阳能和气候变化方面。
2014年6月，奥巴马政府正式颁布了减排新规，提出到2020年，全美燃煤电站实现减排20%，各州可制定灵活的减排计划，通过交易碳税、采用提高能效和节能的技术以及使用可再生能源等方式实现。
随后，白宫发布了《全面能源战略》报告，提出了美国未来低碳化发展的主要措施，内容涵盖提高能效，加强天然气在能源转型中的核心作用，支持可再生能源、核电以及清洁煤技术发展，推动交通领域清洁化发展等方面。
2015年预算法案也显示，美国将减少对化石能源的土地、财税支持，加大对清洁能源的扶持力度。
（2）欧盟发布向低碳经济转型的三个目标
欧洲一直是低碳发展的倡导者。
2014年初，欧盟公布的新气候变化和能源政策明确提出到2030年欧盟向低碳经济转型的三个目标：
一是减排目标，温室气体排放量比1990年减少40%；二是可再生能源比例目标，在能源消费结构中可再生能源的占比至少提高到27%；三是进一步提高能效，在欧盟层面上制定了提高能效的政策性指导框架。
从成本角度看，欧盟多数国家认为将公共开支投入更新老化的能源系统代价过高，而投入研发各种低碳创新设备具有更高的附加值。
在乌克兰事件之后，发展可再生能源、降低能耗成为欧洲保障能源安全更重要的选项。
2015年，随着世界石油供求及贸易格局的进一步变化，资源国和消费国的能源政策将继续调整。
对资源国而言，国际油价大幅下挫对高成本产能的抑制作用将逐步显现，低成本油气将获得更多的市场空间。
墨西哥等国家的能源改革将进一步深化，以增强油气行业的投资活力，美国油气出口政策将更加宽松，以释放过剩产能。
由于欧佩克内部对油价的敏感性存在差异，因此是否继续实行不减产政策具有一定的不确定性。
从消费国看，世界经济加速复苏和国际油价低位运行将刺激石油需求，亚太地区将继续引领世界石油需求增长，亚洲国家的战略买家地位将提升。
产油国市场份额竞争的加剧，为日本“地球仪”式的能源外交和欧洲进口多元化创造了有利的条件。
作为世界石油需求增长的主要来源国，中国在国际市场的影响力和话语权将有所提高。
（来源：
《国际石油经济》作者：
中国石油集团经济技术研究院陈嘉茹江河陈建荣）
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