第五章 公共组织文化.docx
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第五章公共组织文化
第五章公共组织文化
（2012-02-2109:
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杂谈
无论从宏观还是微观的角度来讲，公共组织文化（publicorganizationalculture。
）无疑对公共组织管理有着重要的影响和巨大的意义。
从总体上讲，任何公共组织的管理活动，都体现了一定的文化因素，并受到一定文化的规范和制约。
缺乏对公共组织文化及其所依托的社会宏观文化的理解，不仅不可能进行成功的公共管理，而且难以把握当代公共管理发展的一般规律。
因而，研究公共组织文化是优化公共组织管理，确保公共组织高效廉洁的一般前提，也是推动公共组织学深入发展的必然要求。
第一节公共组织文化的内涵及特点
公共组织文化是公共组织实践活动的精神成果，是社会文明的构成部分。
从根本上讲，公共组织文化就是指公共组织在长期的管理实践和发展中所形成的，为公共组织成员所共同遵循的组织目标、价值标准、基本信念和行为规范的总和及其在组织活动中的反映。
它内含着特定时代的公共组织信念、公共组织价值、公共组织道德和公共组织精神，并贯穿于公共组织的全部活动之中，决定着全体公共组织人员的精神风貌和竞争能力，影响公共组织的全部工作。
故此，公共组织文化在公共组织管理和现代化建设中，起着重要的作用。
一、公共组织文化的形成
公共组织文化，作为社会文化的有机组成部分，其产生、形成与发展过程，都受到社会文化的深刻影响。
为了对公共组织文化的形成过程有一个明确的分析，我们有必要首先阐释一般文化的含义及特点。
1．文化的含义与特点
文明与文化这两个概念基本相同，从宏观的角度理解，都是指人类在社会发展过程中创造的物质财富和精神财富的总和。
但是具体说来，二者是有区别的。
文明是指人类社会的进步状态，包括物质文明和精神文明两个方面。
而文化的含义广泛且复杂，在历史上和现代社会中具有不同的定义和用法。
在西方思想史上，文化一词源自拉丁文cultus，原指人们在改造外部自然界使之适应满足人类衣食住行等需要的过程中，对土地的耕耘、加工和改良。
后来，这一术语逐渐被转义，引申出广义的文化概念。
《当代百科知识大词典》把文化解释为：
“一般而言，指在社会发展过程中人类创造物的总称，它包括物质技术文化、社会制度文化和观念精神文化。
文化一旦形成之后便具有自身的发展规律，通过一代复一代的继承，文化会延续下去。
”①美国文化学家A．克罗佰和C．克拉克洪曾经收集了160多个有关文化的不同定义。
但是，目前人们比较公认的定义是美国人类学者E．B．泰勒于1871年出版的《原始文化》中提出的：
“所谓文化或文明乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体。
”②通常，我们把下列一些内容视为文化的组成部分：
人们的生活方式；个人从其所在群体中继承的社会遗产；思想、感情、信仰的活动方式；积累起来的知识、学问；社会组织、政治制度及经济关系；伦理道德与价值标准；行为方式；历史的积淀。
从文化的表现形态看，我们往往把文化分为：
①物质文化。
物质文化是指社会生产、生活、文化娱乐诸方面的环境、条件、设施等物质要素的总和。
它是人类创造出来的有形的物质财富，是文化的物质躯壳和物质载体，也称为“硬文化”。
②制度文化。
制度文化是指协调社会各方面关系、规范人们行为的各种法规和制度。
③精神文化。
精神文化通常指为社会多数成员所共有的并指导和支配他们行为的思想意识，其内容包括理想信念、价值观念、行为取向、哲学信仰、法律意识、道德规范、审美情趣、心理习惯等诸方面的观念形态。
文化是一种普遍的社会现象，与人类活动有着密切的联系。
一个社会的文化形成十分复杂，它是在一个相当长的历史过程中，在自然环境、人类活动和社会环境中的各种因素相互作用过程中形成的。
文化形成的稳定性和复杂性，决定了每一个社会的文化都有相对的稳定性和独特性。
虽然文化是由社会物质生产发展所决定的，并随社会物质生产的发展而发展，但文化的形成与发展往往滞后于社会物质生产的发展。
因此，文化的改变和发展是一项较为艰巨的任务。
文化产生于人类的生产、生活过程，又对产生它的各种因素具有反作用。
正如恩格斯指出：
“当一种历史因素一旦被其他的、归根到底是经济的原因造成的时候，它也影响周围的环境，甚至能够对产生它的原因发生反作用。
”③文化对社会的反作用通过它的功能体现出来，包括维持生存、教育传播、整合、发展等功能。
文化对社会的反作用既可以是良性的，具有良性效应，能维持、推动社会发展；也可以是非良性的，具有破坏效应，对社会发展起阻碍作用。
从文化的运动过程和运动规律来看，它具有以下一些特点：
（1）实践性。
文化既是人类活动的产物和结果，又是制约、指导人类活动方式的原因；
（2）传承性。
文化是通过后天的学习得来的，由人类构造的信息传播系统传递；
（3）适应性。
文化具有适应性，适应特定的自然与社会环境条件，而对另一些社会则不一定适应；
（4）整合性。
文化具有整合性，构成一个社会的文化的要素和内容相互协调一致；
（5）开放性。
文化是不断变迁的，随着社会物质生活的发展而不断地处于动态的开放发展之中。
2．公共组织文化的形成
作为影响社会生活的一种重要因素，文化在不同的社会生活领域中表现为不同的形式。
而公共组织文化则是文化在公共组织活动中表现出来的一种独特的文化形式，它借助公共组织主体、公共组织活动、公共组织对象而体现相应的特质。
从其构成上讲，公共组织文化是一个复合的整体，是人们对组织体系及其实践活动的态度、情感、信仰和价值观，以及人们所遵循的公共组织原则、公共组织传统和公共组织习惯等。
具体来讲，公共组织文化的内容包括公共组织意识、公共组织观念、公共组织理想、公共组织哲学、公共组织道德、公共组织原则、公共组织传统、公共组织习惯等。
作为社会文化的一个有机组成部分，公共组织文化的产生同样受到社会物质生产运动的决定性影响。
但是，直接形成公共组织文化的，则是社会文化和具体公共组织的实践活动两个因素。
公共组织文化正是在社会文化基础上，在公共组织体系的实践活动中形成的。
在不同的公共组织体系中，在一定的活动范围内，公共组织主体进行具体的实践活动和从事具体的公共组织行为时，总是不可避免地带有社会文化的各种因素和成分，形成特定的公共组织文化。
因此，公共组织文化作为文化的一个有机组成部分，是通过公共组织主体之间的相互行为和相互关系表现出来的。
通常，不同的社会有着不同的公共组织体系，在不同公共组织体系的实践活动中，形成不同的公共组织文化。
例如，中国传统社会在集权政治体系中形成的公共组织文化同西方社会在分权政治体系中形成的公共组织文化有着全然不同的特征。
公共组织文化虽然受制于公共组织体系和公共组织的实践活动，但是，作为文化的一种形式，公共组织文化也反作用于社会环境，在很大程度上影响公共组织活动本身。
这种反作用既可能是积极的，也可能是消极的。
所以，“当政治文化等上层建筑阻碍着经济基础的发展的时候，对于政治上和文化上的革新就成为主要的和决定的东西了。
”与一般社会文化一样，公共组织文化具有适应性和整合性，这就意味着公共组织文化总是处在不断变迁的过程之中。
简单地讲，公共组织文化经历着从传统公共组织文化向现代公共组织文化的变迁。
公共组织文化随着社会物质生产运动的变化而发生变迁，体现了公共组织文化的适应性特征。
同时，公共组织文化的某个部分适应社会环境的变化而发生了变迁，则公共组织文化的其他部分也会发生相应的变化，这体现了公共组织文化的整合性特征。
公共组织体系中的组织成员对公共组织文化的变迁起着重要的作用。
公共组织人员的行为变化或对公共组织文化规范的偏离给公共组织文化的变迁提供了可能。
而社会环境是训练公共组织人员的重要场所，直接影响公共组织人员的观念、意识和价值观，从而间接地影响到整个公共组织体系的活动过程。
因此，良好的社会环境是形成良性的公共组织文化变迁的前提。
而建立和培养良好的社会环境，关键在于发展社会生产力，建构民族发展的先进文化，发展社会的物质文明和精神文明。
由此，进一步推动公共组织管理的科学化和高效化。
二、公共组织文化的含义及内容
1．公共组织文化的含义
循着上述思路，我们可对公共组织文化作出如下界定，即广义公共组织文化是指公共组织意识形态，以及与之相适应的公共组织制度和公共组织机构。
而狭义的公共组织文化，则是指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。
本章将从狭义的公共组织文化这一视角对之做出分析和解释。
2．公共组织文化的内容
根据公共组织文化的广义定义，可将公共组织文化的内容概括为：
（1）物质层公共组织文化。
体现为公共组织文化的表层部分，是形成制度层组织文化和精神层组织文化的条件，它往往能折射出公共组织的管理思想、管理水平和工作作风。
（2）制度层公共组织文化。
这是公共组织文化的中间层次，主要是指对公共组织成员和组织行为产生规范性、约束性影响的部分，它集中体现了公共组织文化的物质层和精神层对员工和组织行为的要求，规定了公共组织成员在共同的工作活动中所应当遵循的行动准则。
（3）精神层公共组织文化。
精神层又称组织文化的深层，主要是指组织的领导和员工共同信守的基本信念、价值标准、职业道德及精神风貌，它是组织文化的核心和灵魂，是形成组织文化的物质层和制度层的基础和原因。
组织文化中有没有精神层是衡量一个组织是否形成公共组织文化的主要标志和标准。
根据公共组织文化的狭窄定义，公共组织文化的容将从精神层层面概括为主观性的公共组织文化和规范性的公共组织文化。
主观性的公共组织文化是指对公共组织主体的态度、情感、评价等主观层面产生影响的公共组织信仰、公共组织价值、公共组织意识、公共组织哲学、公共组织理想和公共组织道德所组成的复合体。
规范性的公共组织文化则是指对公共组织主体的具体公共组织行为与观念产生规范性影响的公共组织文化，包括公共组织原则、公共组织传统和公共组织习惯等因素。
由于本章主要是从狭窄定义上讨论公共组织文化，因此我们将把狭窄内涵上定义的公共组织文化，纳入公共组织文化的主要内容之中，并加以分析论证。
三、公共组织文化的结构
作为公共组织文化的组成内容，主观性的公共组织文化和规范性的公共组织文化处于一种不断循环的相互作用过程之中。
一般地，特定的公共组织体系中的行为主体在公共组织活动过程中反复表现出来的公共组织行为一旦稳定下来，就会构成公共组织的行为模式，从而形成公共组织原则、公共组织习惯并延续下来。
这些公共组织原则、公共组织习惯中的某些主观性成分在公共组织的实践中便上升为具有普遍意义的主观性公共组织文化，对公共组织体系产生持久的影响力。
主观性的公共组织文化一旦巩固下来，便会对新的行为主体和公
共组织活动产生指导性作用，并在新时期、新条件下帮助公共组织体系构造新的公共组织原则和规范。
这样，主观性的公共组织文化和规范性的公共组织文化便在不断的相互作用、相互影响中发展。
1．主观性公共组织文化的结构
主观性公共组织文化具体包括以下几个方面：
（1）公共组织信念。
这是指人们对公共组织体系中的公共组织和公共组织活动的信念，它包括：
一是对公共组织规范、公共组织行为的信念，这种信念对确定公共组织行为的原则和标准起重要作用；二是对公共组织目标的信念，即对公共组织机构和主体所达到的预期目的的期望。
公共组织信念是一个公共组织进行有效管理、完成组织任务的巨大的内在动力。
在一个公共组织中，所有的组织人员共同一致的信念是这一组织管理活动高效率的保证。
因此，公共组织信念是公共组织的灵魂，坚持什么样的信念，信念的坚定性如何，直接关系到公共组织体系的功能发挥和公共组织活动的成败。
（2）公共组织价值。
这是指人们对公共组织事物、公共组织现象的评价和看法。
行为主体对公共组织事物的看法和评价在心目中的主次、轻重和排列次序，构成公共组织价值体系。
公共组织价值不仅影响公共组织主体的行为，也影响整个公共组织的行为，进而影响公共组织活动的有效性。
在相同的条件下，对于同一事物，人们的价值评判标准不同，就会产生同的行为。
因此，选择合理的价值标准是公共组织生存、发展的重要条件。
（3）公共组织道德。
公共组织道德是公共组织人员在其活动过程中所应遵循的调节管理主体与客体，以及管理主体之间关系的道德准则和规范。
通常它是在公共组织信念和公共组织价值的基础上形成的。
公共组织道德主要体现在公共组织主体的修养和具体行为中，体现在公共组织人员在公共组织活动中对一些基本的道德范畴，如义务、荣誉、责任、职业等的认识、态度和观念中。
公共组织道德通过个人信念、社会舆论和职业道德等形式对公共组织人员的行为产生影响。
其形成一般受国家法律、法规的调节，并在公共组织体系中受公共组织的规章制度、公共组织目标宗旨的制约和影响。
在不同的社会、不同政治体系内部，公共组织道德的内容和形式有所不同。
但通常，一些基本的道德规范是共同的，如忠于国家，维护本国的政治制度；严格执行本国的法律法规，服从领导，保守国家和职务秘密；公正地履行职责，为公共利益服务，不利用职权谋取私利；忠于职守，勤勉服务，谨慎克制，不做有损名誉的事等。
（4）公共组织意识。
公共组织意识是公共组织主体对公共组织体系、公共组织活动和公共组织关系在主观上的反映。
作为对公共组织事物客观存在的反映，公共组织意识不是一种单一的反映形式，而是各种反映形式的总和，包括感觉、知觉、表象等感性的反映形式和概念、判断、推理等理性的反映形式。
从公共组织活动过程来讲，公共组织意识体现在公共组织主体的认知取向、情感取向、评价取向三个方面：
①认知取向是对公共组织活动、公共组织关系的了解与认识，它包括人们对公共组织的结构、功能、程序、目标等的了解与认识；②情感取向是对公共组织活动和公共组织关系的感情倾向，如认同程度、支持程度、参与程度等；③评价取向则是根据一定的标准，对公共组织管理、公共组织活动、公共组织关系作出价值判断。
一般地，公共组织意识的强弱取决于这三种取向的强弱。
其中认知取向是公共组织意识的基础，情感取向和评价取向只有在充分了解和认识的基础上才能进行，因而，对公共组织管理、公共组织活动有较充分认识的人，才会有较强的公共组织意识。
相对来讲，有较强公共组织意识的人，特别是具有正面评价取向的人，对公共组织体系的认同、支持、参与程度较高，具有较高的管理水平，比较适合参加公共组织机构的决策和管理活动。
由于在不同的社会和不同的公共组织环境下，人们的公共组织意识是不一样的，并且，即使在同一公共组织环境下，由于所处的职位和担任工作的性质、内容不同，公共组织人员的公共组织意识也不一样。
为了提高公共组织管理的水平，实现公共组织活动的目标，公共组织通常采取一定的措施，提高公共组织人员的公共组织意识，促使他们增强对公共组织体系、公共组织活动的认识水平，提高对公共组织体系的认同、支持和参与程度。
（5）公共组织理想。
公共组织理想是指公共组织人员对公共组织的发展和公共组织活动所要达到的较高期望状态。
一般地，公共组织理想包含公共组织的长远目标、公共组织活动的规范状态、公共组织在社会中的意义与功能等方面的追求。
例如，在公共组织管理发展的理想方面，实现公共组织管理的民主化、高效化、科学化是每一个公共组织管理和公共组织人员长远的、普遍性的目标理想。
与一般公共组织管理活动中的目标相比，公共组织理想是一个公共组织管理的根本性的、长远的期望，而公共组织目标则是具体管理活动所要达到的目的。
但是，公共组织理想却是通过一个个具体的公共组织目标的实现而逐步达到的。
公共组织理想对一个公共组织管理者而言，具有十分重要的作用。
设置合理的公共组织理想可以引发公共组织人员积极参与公共组织活动的动机，促使组织设定公共组织理想的内在需求，从而产生强烈的激励作用。
公共组织管理在设定公共组织理想时，一般应从以下几个方面来考虑：
①公共组织理想的现实性。
公共组织理想不是随意构思的公共组织幻想，它必须反映公共组织活动的现实需求，能转化为具体目标并可以实现；②公共组织理想的可接受性。
公共组织理想要起到指明公共组织活动的方向、激励公共组织人员的作用，必须充分考虑到公共组织体系内成员的具体理想和要求，才能被公共组织人员所接受并得到切实的贯彻。
（6）公共组织哲学。
公共组织哲学主要指有关公共组织体系和公共组织活动的思想逻辑体系，有时也被称为公共组织思想。
自从人类社会出现较系统的公共组织活动以来，公共组织哲学就已有之。
早期的公共组织哲学不成体系，只是一些观点和原则，如古希腊哲学家亚里士多德的《政治学》中就已提出了一些宝贵的公共组织哲学。
20世纪初，被誉为“科学管理之父”的美国管理学家F．w．泰罗创立了科学管理理论后，公共组织哲学就开始成为一种较完整的思想体系而引起人们的重视和研究。
于是，在现代管理史上，出现了各种流派的公共组织哲学及其代表人物，公共组织哲学有科学管理学派、行为主义学派、管理科学学派、现代管理学派、新公共组织学派等，代表人物除泰罗外，又有H．法约尔、w．威尔逊、M．韦伯、C．巴纳德、L．厄威克、H．西蒙等。
不同的公共组织哲学尽管都存在或多或少的缺点，但在特定时期内对公共组织产生了巨大影响。
公共组织哲学中某些具有普遍指导意义的部分被提升为一般的公共组织理论和公共组织原则，在具体的公共组织活动中得到有效的运用。
2．规范性公共组织文化的结构
规范性的公共组织文化主要指对公共组织主体和公共组织行为产生规范影响的公共组织文化。
它也是主观性公共组织文化得以形成的重要来源。
规范性公共组织文化的形成可以是在公共组织活动过程中自然形成的，如公共组织传统、公共组织习惯，也可以是人们在公共组织活动中总结归纳出来的，如公共组织原则。
规范性公共组织文化因其形成的自然性故虽不具法律的强制性，却也为大多数公共组织人员所自觉承认和遵守。
规范性的公共组织文化包括以下几个方面：
（1）公共组织传统。
公共组织传统是指在公共组织活动中历史沿袭下来的道德、观念、习惯、制度规则等。
它是特定公共组织体系在公共组织活动中积累而成的稳定的规范因素体现在公共组织人员的思维方式、行为方式等方面。
公共组织传统一旦形成，成为公共组织活动的支柱，则具有一定的权威性和独立性，在不同时代、不同的公共组织体系中发挥着程度不同、功能不同的效应，成为影响和调节公共组织活动的稳定系统，并表现出一种内控自制的历史惯性运动。
传统的交接是公共组织文化得以继承的形式之一，通过公共组织活动的再现机制，重复过去的习惯和方式。
公共组织传统对公共组织活动的影响主要是通过一些传统的道德、思想、思维创新、行为习惯、活动方式来影响公共组织人员的具体行为。
作为过去组织活动的经验积累，公共组织传统的内容有些是优秀的，可以提高公共组织活动的效率和民主，如民主集中制；也有的是糟粕，如在人员使用方面的论资排辈。
因此，要合理地继承公共组织传统，取其精华，弃其糟粕。
（2）公共组织习惯。
公共组织习惯是在公共组织活动中由于不断重复而逐渐形成并变为需要的行为方式。
它也是公共组织传统在公共组织行为方面的具体体现。
公共组织习惯包括稳定的公共组织行为方式和公共组织行为作风。
在一个公共组织系统中，某些经常性的活动或行为往往是有效的，故自然而然地演变为一种习惯，这种习惯能使人们得到自我满足，对公共组织活动产生某种功效，因而人们对此作出肯定的评价，并在公共组织活动中予以接受和模仿。
同公共组织传统一样，公共组织习惯有好有坏。
良好的公共组织习惯可以产生良好的公共组织行为方式和公共组织作风。
不良的公共组织习惯只会降低公共组织活动的效率，如独断专行的家长制作风、办事推诿、形式主义、官僚主义的行为作风。
公共组织习惯的一个显著特征是稳定性。
人们一旦形成一定的习惯以后，不论是好是坏，均不会轻易改变。
因此，要培养和形成良好的公共组织习惯，除了对传统进行扬弃外，还应努力将科学的管理手段、管理方式和先进技术运用到公共组织活动中去。
（3）公共组织原则。
公共组织原则是指人们在公共组织活动中所应遵循的方法和准则。
它是人们在公共组织实践活动中总结出的行之有效的普遍性规律，或上升为理论，或归纳为一般准则。
西方公共管理学研究提出了一系列指导公共组织管理活动的基本原则，主要有：
目标原则、组织原则、效率原则、民主公正原则、指挥系统原则、责任管理原则、管理幅度原则、例外管理原则等。
我国的社会主义公共组织管理，除了通常遵循上述相关管理的基本原则外，还必须遵循以下一些原则：
坚持四项基本原则、人民群众参与管理原则、社会主义法治原则以及领导干部的革命化、年轻化、知识化、专业化原则等。
四、公共组织文化的类型和特点
公共组织文化不是一成不变、完全同一的整体。
从宏观上可以把一定社会的公共组织化视为一个整体，它在总体上对社会的公共组织活动、公共组织关系发生作用。
进一步分析，公共组织文化还可以分为一系列层次不同的、类型不同的文化。
1．公共组织文化的类型
（1）如果从公共组织文化的结构一功能分析，我们可将公共组织文化分为：
角色型公共组织文化、权力型公共组织文化、任务型公共组织文化和人本型公共组织文化。
角色型公共组织文化是传统官僚型组织的典型形式，这种组织结构是由多个层级的等级制度构成的，每一层级向上级汇报。
它非常重视坚持原则和专职专责，认为任何的模糊不清都是十分危险的，因此，此类公共组织有着健全的正式规则、规章制度和工作程序。
权力型公共组织文化经常出现在具有强势权威的个人的公共组织中。
美国学者诺伊将之比作一个网络组织，其中，网络的缔造者——蜘蛛——处在网络的中央。
其地位、服从和控制受到高度的重视，该类组织的中心权威倾向于通过非正式决策处理特定的环境，而不是通过固定的规则和规章制度，强制地处理特定的环境变化。
任务型公共组织文化强调灵活性、适应性和工作团队内部成员之间的平等性，强调横向沟通而不是垂直沟通，注重个人和组织绩效，它经常被认为是最适合于进行组织变革的组织文化，并且经常被研究人员和学术研究人员描述为理想的模型。
人本型公共组织文化除了具有上述特征之外，还强调个人的自由和人际关系。
因此，它是同高度非集中化和非正式的组织结构相联系的。
在这种组织文化里，通过相互之间的信任对组织进行控制。
其中工人合作组织、分担责任的团体和专业化协作组织（例如律师、医生），就是这种人本型组织文化的范例。
由于组织成员个人自由的最大化，人本型组织文化有利于高水平地发挥个人的创造性。
（2）如果从公共组织文化隶属的行政区域划分，可将公共组织文化分为社会总体公共组织文化和区域公共组织文化。
社会总体公共组织文化（socialpublicorganizationaldominantculture），指存在于整个社会的各种公共组织活动中基本的、具有全社会普遍意义的价值体系、思想观念、民族气质、组织道德等因素构成的公共组织文化。
它往往对整个公共组织系统发生作用，对全社会的各个公共组织和管理活动都具有意义。
区域公共组织文化则是因为一个社会中的不同地区的政治、经济发展不平衡，或由于生活于不同地区的民族之间的风俗习惯的差异，往往形成与社会总体组织文化在形式上存在一定差异的区域行政文化，又可称为亚公共组织文化（publicorganizationalsubculture）。
应该讲，每个行政区域均具有自己独特的区域公共组织文化。
社会总体公共组织文化是在整个社会不同地区的区域公共组织文化基础上提炼出一些共性的内容而形成的，故它是具有根本性、普遍性的组织文化。
区域公共组织文化是社会总体公共组织文化在不同地区组织体系内的具体体现形式，是在社会总体公共组织文化的本质内涵作用下，结合本区域组织活动的具体条件和情况而形成的。
但有时区域公共组织文化与社会总体公共组织文化存在较大的偏离，从而影响和阻碍整个社会的组织发展，使国家的公共管理活动难以协调一致。
（3）以上是对公共组织文化的几种主要类别进行的分类，除此之外，还可以按其他的一些标准划分。
如从时间上，把公共组织文
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