停电的法律梳理与整合.docx

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停电的法律梳理与整合

停电的法律梳理与整合

省电力公司总经理工作部　汪榕生

　　这是一个极有理论和实践意义的课题，它对于供电企业的广大职工、尤其是直接从事电力营销和用电检查的同志，不乏一定的借鉴和参考价值。

同时，也希望更多对此问题有兴趣的人们参与讨论，以在更大范围和更深程度上取得更完满的成果

　　停电，不仅是供用电中必不可少的技术措施，也是供电企业维护供用电秩序和己方权益十分重要的法律手段。

然而，现行电力立法中关于这方面还存在着一定的混乱，供用电实践中因停电而引发的法律纠纷也时有发生。

因此，极有重新梳理、深入研究的必要。

一、同是一个“人”，有名有字还有号

　　名、字、号三者兼备，是中国传统的命名方式。

在我们的法律、法规中，“停电”似乎就是这么一位有名有字有号的“老夫子”。

不信你看：

在《电力法》中，停电绝大多数名曰“中断供电”，个别处为“中止供电”；到了《电力供应与使用条例》（下简称“条例”）那里，“停止供电”又成了它的大号，偶尔又被简称为“停电”；来到《供电营业规则》（下简称“营规”）门下，则“中止供电”、“停止供电”、“停电”杂呈，名、字、号俱全；而在仅仅只有两个条款涉及停电的《合同法》之中，却一称“断电”、一唤“中止供电”。

择其极端，上述情形甚至会在一个条文中出现。

　　是立法者刻意为之吗？

笔者曾于上述几个法典中研磨再三，却未能发现其中“微言大义”所在，最后不得不落下“或率性使然”的悲观结论。

　　笔者以为，这一现象大致向我们投射出一个信息，即停电尽管是供电企业长期使用的一项技术措施，但作为一个专业术语尚欠缺统一、规范。

如果说在实践的层面上人们对此不必苛求的话，而到了一向以准确、严谨、规范为己任的法律条文那里，这样明显的瑕疵是否就无伤大雅而可忽略不计了呢？

恐怕不是。

　　查《现代汉语词典》，“停止”意为“不再进行”，“中断”意为“中途停止或断绝”，“中止”意为“中途停止”，大意虽相差无几，但后二者较前者似乎更为妥帖；而民法理论和《合同法》中均多采“中止履行”一词，且自供用电合同的角度看，停电实质即供方义务的中止履行，故通用“中止供电”为宜。

二、中止供电的理由究竟有哪些？

　　1、《电力法》——三大理由，定于一尊。

其第二十九条称：

“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。

因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。

”该条应当是对中止供电最为原则、效力最高的一般规定。

然而在所列的三大理由中，前两个应该没有问题，而第三个“用户违法用电”却不乏说头。

就说里面的“法”吧，是仅仅指法律法规呢？

还是一竿子插到规章那？

这实际上是有争议的。

假如我们取最严格、最保守的说法，即把“法”仅仅限制在法律、法规上面，便会提出一个问题：

供电企业对窃电可以中止供电吗？

笔者遍查《电力法》和“条例”，发现供电企业可以中止供电的理由并不算少，却惟独在窃电一项上，只规定可由电力管理部门责令停止违法行为，追缴电费并处应交电费五倍以下的罚款；构成犯罪的，依刑法追究刑事责任（当然，到了作为规章的“营规”那儿，情况有了明显的变化，规定不仅可以而且应当当场中止供电）。

为什么会是这样？

笔者百思不得其解。

有同行认为，该法律、法规仅仅是对司法机关的司法权力和行政机关的行政权力作出的规定，符合“法未授予即无权”的公权力特征，而中止供电则属于“法不禁止则有权”的私权力，故无须再作规定。

真是这样的吗？

似乎不是。

我们不妨可以把与窃电相对称的违章用电和用户欠费的两种情形作一比对。

《电力法》第六十五条规定：

“违反本法第三十二条规定，危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序的，由电力管理部门责令改正，给予警告；情节严重或者拒绝改正的，可以中止供电，可以并处五万元以下的罚款。

”“条例”第三十九条规定：

“违反本条例第二十七条规定，逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的1‰至3‰加收违约金，具体比例由供用电双方在供用电合同中约定；自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。

”以上我们可以清楚发现，同是民事权利，法律、法规在处理违章用电和用户欠费方面就规定了可以中止供电，而在窃电上却只字未提。

这是立法者的一再疏忽还是别有用心？

笔者认为肯定是后者。

假如我们把这个问题放在供电的垄断经营、供电人的强制缔约义务、盗窃的法律性质及其责任承担等一系列更深广的背景上考察，理解似乎并不十分困难。

　　2、《电力供应与使用条例》——亦步亦趋，小越雷池。

其第二十八条没有重复《电力法》第二十九条的具体罗列，而是采用了一个更为抽象的表述方式：

“因故需要停止供电时，应当按照下列要求事先通知用户或者进行公告”。

这里的“故”究竟包含哪些情形呢？

我们也不妨来搜罗一番：

（1）供电设施检修；

（2）发、供电系统故障所引起的停、限电；（3）用户欠费；（4）违章用电。

在此，我们可以看出，“条例”比《电力法》只明确地增加了因欠费而中止供电一项。

　　3、《供电营业规则》——八仙过海，各显其能。

其第六十六条规定：

“在发供电系统正常情况下，供电企业应连续向用户供应电力。

但是，有下列情形之一的，须经批准方可中止供电：

（1）对危害供用电安全，扰乱用电秩序，拒绝检查者；

（2）拖欠电费经通知催交仍不交者；（3）受电装置经检验不合格，在指定期间未改善者；（4）用户注入电网的谐波电流超过标准，以及冲击负荷、非对称荷等对电能质量产生干扰与妨碍，在规定限期内不采取措施者；（5）拒不在限期内拆除私增用电容量者；（6）拒不在限期交付违约用电引起的费用者；（7）违反安全用电、计划用电有关规定，拒不改正者；（8）私自向外转供电力者。

　　有下列情形之一的，不经批准即可中止供电，但事后应报告本单位负责人：

（1）不可抗力和紧急避险；

（2）确有窃电行为。

我们可以清楚地看到，“规则”中的中止供电事由一下猛增至11种。

　　站在供电人的角度看，上述事由或许都具有一定的专业合理性，但其中的某些事项是否具有法律上的严谨，还是值得商榷的。

例如第1项，危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序，拒绝检查者，《电力法》和“条例”都规定必须达到情节严重或拒绝改正的，才可以中止供电，而仅仅拒绝检查，明显是降低了法定的标准。

再如第3项，受电装置不合格而未作改善者，其外延就相当宽泛，既包括可能对电网安全造成影响的，也可能仅仅是纯属用户内部的问题，如一概处以中止供电，对一个企业而言，恐怕有越俎代庖之嫌。

　　此外，该条文在列项上也存在着重复杂糅、逻辑不清的问题。

还是第1项，应当是检查在先，结论在后，而该项却颠而倒之，先作出事实上的认定，后再追究拒绝检查的责任，真不知这结论是怎样获得的。

再说该项与其他项目的关系。

既然列项为“危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序”，则应当有与其对应的固定内容，即“

（1）擅自改变用电类别；

（2）擅自超过合同约定的容量用电；（3）擅自超过计划分配的用电指标的；（4）擅自使用已经在供电企业办理暂停使用手续的电力设备，或者擅自启用已经被供电企业查封的电力设备；（5）擅自迁移、更动或者擅自操作供电企业的用电计量装置、电力负荷控制装置、供电设施以及约定由供电企业调度的用户受电设备；（6）未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网。

”这种对应关系在所有的电力立法中一直是相当稳定的。

　　行文至此，我们似乎可以在法律上对中止供电的理由及其风险作大致的盘整：

　　1、毫无问题的：

（1）供电设备检修；

（2）依法限电；（3）严重的违章用电或拒不改正的；（4）拖欠电费的；（5）谐波电流、冲击负荷、非对称性负荷等超标且限期不改的；（6）发生不可抗力事件的；（7）紧急避险的。

　　2、可能引起争议的：

（1）受电装置不合格且限期未改善者；

（2）拒不交付违约用电相关费用的。

　　3、风险较大的：

盗窃电能的。

三、闸刀应当怎样拉下来？

　　这个易如反掌的技术问题，放在法律的场合下，却并不那么简单。

我们来看看中止供电的程序规定。

　　1、《电力法》仅仅作了原则性表述——“供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户”。

　　2、《电力供应与使用条例》有了进一步的细化，对以下三种情形作了较为具体的规定：

（1）因计划检修的，应当提前7天通知用户或公告；

（2）因临时检修的，应当提前24小时通知重要用户；（3）因系统故障的，应当按限电序位方案进行。

　　然而，对用户欠费的中止供电，只是设定了2个前置条件：

（1）欠费超过30天，

（2）经催交仍未交付；对于具体程序仍属原则性规定——“按照国家规定的程序停止供电”。

而在违章用电方面，也仅仅设定了1个前置条件：

“情节严重的”，而具体程序一如欠费。

　　3、《供电营业规则》虽然更为具体，但仍不够十分完善。

我们先将其总体框架做个大致的梳理：

（1）将中止供电的事由区分为“因故”和“非因故”的两类。

由于没有明确具体的划分标准，我们只能从第六十六条、第六十七条和第六十八条表述来作大致的推断：

　　a.“因故”中止供电的：

其中包含计划检修、临时检修、系统故障三种情形，都应事先通知用户或进行公告或按限电序位方案进行，具体规定与“条例”相同。

　　b.“非因故”中止供电的：

其中包括11项事由，均应于中止供电前的3至7天，将通知书送达用户，并在中止供电前的30分钟再次通知一次后，方可实施。

（2）增加了一个内部批准和行政备案程序，即规定对“非因故”的前8种情形要履行单位领导批准手续，而后3种情形不必批准；对重要用户的停电通知书应当报送同级电力管理部门（备案）。

　　（3）增加了在原因消除后的3日内恢复供电的时间要求。

　　（4）增加了对窃电可当场中止供电的规定。

　　尽管如上，但问题依然不少：

　　首先，分类欠科学。

故者，原因也。

只要中止供电了，都是有各种原因的。

因此，中止供电都是“因故”的。

将原因硬性划分为“因故”和“非因故”的两类，有牵强之嫌。

　　其次，有些有矛盾。

例如，第六十六条规定对危害供用电安全、扰乱供用电秩序行为的中止供电条件是“拒绝检查者”，与“条例”第六十五条规定的必须“情节严重或者拒绝改正的”明显冲突，因其性质为下位法与上位法的冲突，效力堪忧；再如，按第六十七条规定，凡属“非因故”中止供电的，均应履行批准等手续，而专门规定“非因故”中止供电的第六十六条第2款所列的“不可抗力”、“紧急避险”和“确有窃电”三种情形则“不经批准可中止供电”。

　　再次，有些不可行。

例如，依第六十七条规定，则“不可抗力”、“紧急避险”两种特殊情形根本来不及履行批准、通知、备案及再次通知一系列手续。

四、小小闸刀重几许？

　　法谚道：

有权力即有责任。

一把闸刀分量有限，三岁的孩儿或许都可以轻松拉下，但它所产生的法律后果却并非儿戏，往往“责任重于泰山”。

　　还是先来看看相关法条是如何规定的：

　　《电力法》第五十九条：

“电力企业或者用户违反供用电合同，给对方造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

电力企业违反本法第二十八条、第二十九条一款的规定，未保证供电质量或者未事先通知用户中断供电，给用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

”第六十条：

“因电力运行事故给用户或者第三人造成损害的，电力企业应当依法承担赔偿责任。

”第六十四条：

“违反本法第二十六条、第二十九条规定，拒绝供电或者中断供电的，由电力管理部门责令改正，给予警告；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。

”第七十三条：

“电力管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

”第七十四条：

“电力企业职工违反规章制度、违章调度或者不服从调度指令，造成重大事故的，比照刑法第一百一十四条的规定追究刑事责任。

”

　　“条例”第四十二条、第四十三条规定与《电力法》相同。

　　“营规”第九十五条：

“供用双方在合同中订有电力运行事故责任条款的，按下列规定办理：

　　由于供电企业电力运行事故造成用户停电时，供电企业应按用户在停电时间内可能用电量的电度电费的五倍（单一制电价为四倍）给予赔偿。

用户在停电时间内可能用电量，按照停电前用户正常用电月份或正常用电一定天数内的每小时平均用电量乘以停电小时求得。

”

　　从以上条文中可见，供电企业因违法中止供电可能承担的法律责任有：

　　1、行政责任：

一是行政处罚，即由电力管理部门给予警告并责令改正；二是对有关责任人员予以行政处罚，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

这里应当指出的是，供电企业或有关人员承担上述责任是有前提的，即违反《电力法》第二十九条规定的法定事由和程序中止供电。

　　2、民事责任：

情况较为复杂，大致可分为两种情形：

（1）法定的赔偿责任。

其中，一是《电力法》第五十九条第2款的规定，即供电企业违反了该法第二十九条之规定、未按规定履行通知程序中止供电并造成用户损失的，即应予以赔偿；二是该法第六十条规定的，即只要因电力运行事故给用户或者第三人造成损害的、不论是否履行了通知程序，即应赔偿。

这里我们注意到，上述两条规定的口径并非完全一致，应当说后者更为严苛。

“电力运行事故”应当是一个内涵严谨、外延清晰的概念，但遗憾的是，笔者遍查诸法，一直未得其注，恐将来多有争议。

（2）约定的赔偿责任。

依《电力法》第五十九条，即使供电企业没有违反法定的中止供电程序，但只要违反了双方的供用电合同中的特殊约定、造成用户损失的，即应承担赔偿责任。

这显然遵循了“约定优于法定”的合同自由原则。

　　说到赔偿，自然无法回避赔偿的标准或范围的问题。

应当指出，“营规”第九十五条采用的是限额赔偿原则，它与效力更高的《中华人民共和国合同法》第一百一十三条：

“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益”所体现的赔偿实际损失（包括直接损失——现有财产的减少和间接损失——可期待利益的丧失——两部分）原则是明显冲突的，这不能不说是令人十分担忧的重大隐患。

　　3、刑事责任：

一是与《电力法》第七十三条对应的滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊罪；二是与该法第七十四条对应的重大责任事故罪。