城市社区管理.docx
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城市社区管理
第一章绪论
一、社区概述
（一）社区的涵义
1、“社区”一词的来源
“社区”一词最早由德国社会学家F.滕尼斯于1887年提出来的,其意是具有共同习俗和价值观念的同质人口所形成的社会联合向另一种由不同价值取向的异质人口所形成的社会联合转变。
他用Gemeinschaft和Gesellschaft这两个词来概括这两种社会状态在前一种社会联合中情感的自然的意志占优势,个体的或个人的意志被情感的共同的意志所抑制;而在后一种联合中,则是契约关系和理性意志占优势。
20世纪初,美国的社会学家在研究人际关系密切的社会生活共同体的过程中,发现它与地域有一定的相关性,并使用了Community和Society这两个词,与滕尼斯的Gemeinschaft和Gesellschaft相对应,不过两者意思已不完全相同,Gemeinschaft是共同生活的意思;而Community则具有公社共同体团体的意思。
20世纪30年代,我国社会学者将Community译成社区,并赋予其在一定地域范围内共同生活的社会共同体的涵义。
2、社区的涵义
定义:
社区是由生活在一定地域范围内的人们所形成的一种社会生活共同体.它既是人们聚集、生活的一定区域,也是社会成员参与社会活动的基本场所。
（1）社区与社会之间既相互联系又有差别.
（2）社区与行政区划之间既有联系又有区别.
（3）社区与地区之间也既有联系又有区别.
所以关于社区的定义又有三种解释：
1、作为一种关系类型
2、作为地域性的社会系统
3、当作地理位置
综合上述观点，社区又可定义：
社区是进行一定的社区活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类活动群体及其活动的区域。
这个基本概念包括以下四层涵义：
1、社区总要占据一定的地域；
2、社区总具有一定数量的人群；
3、社区中有共同的文化维系力；
4、社区中人们的多种活动及互动关系是社区的核心内容。
3、社区的特征
A、社区是人类社会活动高度集聚的地域空间，它以聚落作为自己的依托或物质载体。
B、社区是具有相对完整意义和相对独立意义的社会单位。
C、社区是社会的构成单位，是一个具体的有限制的地域社会共同体。
D、社区是社会成员参与社会活动的基本场所。
4、社区的分类
社区的分类有两种划分方法，即纵向与横向划分法。
（1）纵向划分法
A、传统社区：
是指生产和生活方式并分布在发展中和第三世界国家
B、发展中社区：
保留了传统社区，吸收了现代社区，如我国城镇。
C、现代社区或发达社区：
表现为城乡已融为一体，人们的生活方式和生产方式更为方便、快捷，更加现代化。
（2）横向划分法
A、自然社区：
即人类的生产和生活中自然形成的定居区，其中主要包括城市、城镇、农村。
B、法定社区：
即地方行政区，它是以法律的形式加以规定，并可以在地区上明确地标明。
C、专能社区：
它是指人们从事某些专门的活动而形成的一定地域空间上的聚合区如几所大学，几家工厂等。
D、精神社区：
比如全球的伊斯兰教的信徒等。
（二）社区的构成要素
1、一定数量的人口
2、一定的地域范围
3、合理的区位结构
4、共同的生活方式
5、独特的社区文化
6、相同的社区意识
（三）社区研究的意义
1、社区研究有助于加深对整个社会的认识；
2、社区研究有助于制定科学的社会发展计划
3、社区研究有助于科学地组织社会生活
二城市社区的涵义和特点
（一）城市社区概述
1、城市社区的起源
最早的城市大约出现在公元前3500年，它的产生是人类历史上的一个重要的里程碑。
在我国古代，“城”与“市”乃是两个不同的概念，“城”是指在一定地域上用来防御敌人入侵而围起来的墙垣，所谓“筑城以卫君，造郭以守民”，就是讲的这个意思。
可见，“城”是当时的军事设施和统治中心。
一般说来，大城为“都”小城为“邑”。
而“市”则是指那种进行商品交换和买卖的场所。
如古书有云：
“处商必就市井、”以其所有，易其所无、日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所。
可见，市”是古代商品流通的中心。
所以，作为政治、军事中心的“城”和作为经济、文化中心的“市也就逐渐合二为一，形成了“城市”，也就有了“城市社区”。
2、城市社区的涵义
城市社区：
是指由生活在一定地域范围内、而且大多数有劳动能力的人都从事工商业或其他非农产业的一定规模的人口所形成的一种社会生活共同体。
聚集到一定规模的人口是城市社区形成的一个必要条件，而工商业及其他非农产业则是城市社区居民从事的主要经济活动。
由于一定数量的人口长期生活在某一区域里，他们之间形成了某些共同的利益、共同的要求，并有一定的行为规范和生活方式，从而也就形成了一个相对独立的社区。
（二）城市社区的特点
1、人口高度集中是城市社区的一个基本特征。
全国人口密度较大的城市，如上海中心市区平均密度为2.0万人/km2，最密为4．0万人/km2，是东京的3倍，是巴黎的1．75倍；广州为2．95万人/km2；天津为2．0万人/km2；北京为2．7万人/km2。
高密度、大规模的人口集中，为人类群体个性特征发生了变化。
如人口聚集地每人与他人的交往人数就为多，而交往人数的增加，势必引起人口质量的提高。
2、居民以从事非农产业为主
城市社区既是政治、文化中心，也是经济中心，由于经济活动主要以工商业和其它非农业为主的各种经济活动，作为主要职业和谋生手段。
３、社区成员的异质性强
异质性是不同个体、不同群体之间所存在的差异性。
如职业上的异质性－就业结构的多样化造成；经济上的异质化－职业收入差异造成；个性异质化－成员来源不同的地域造成等。
异质化的城市居民的相互交往渗透造就了多元文化，也就有了见多识广的城市人。
４、生活方式多样化
城市社区居民的生活方式则多姿多彩，不但生活节奏较快，而且生活内容非常丰富，如城市居民接受新思想、新观念的途径多、传播快、闲暇时间较多；在职业、收入、教学水平、文化背景上差异大；各类物质消费、服务和文化娱乐的机构设施比较齐全。
如读书、充电；种草养花钓鱼养乌；看文艺演出、体育比试等。
５、人际关系业缘化
现代社会劳动分工越来越细，各专业之间的相互依赖性越来越强，人际关系主要体现为业缘关系。
主要体现在
（1）城市生活节奏快竞争压力大，业余时间需要不断充实自己，所以人际交往的时间减少；
（2）而人际交住过程中，比较重法理，轻揍感情，给人一种表面热情实际冷漠的印象；（3）领导要求下属遵循规章而不讲面子，下属相信职务不相信个人；（4）住宅条件由原来平房大杂院转向高楼林立的独门独户格局，这种独立的居住环境、独立的经济利益、独立的生活空间，使得居民之间的关心互动减少
６、居民的组织程度比较高
社区居民从事活动多样化，各种管理任务重，需要组织，其中有正式的、非正式的组织；也有经济、政治、社会、文化组织。
所以组织形式多样化。
即政府职能部门、行业组织；也有区域经济组织及各种经济联合体组织等等。
（三）城市社区的种类
1、根据社区的规模不同，可以分为大型社区、中型社区、小型社区、微型社区等
2、根据社区的功能不同，可以分为工业社区、生活社区、商业社区、宗教社区、文化社区和综合性社区等
3、根据社区的区位不同，可以分为中心社区、边缘社区等
4、根据社区的形态不同，可以分高级住宅区、一般住宅区、贫民区等
三、城市社区的管理
（一）城市社区管理的涵义
城市社区管理：
是指在市政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区内的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的这样一个过程。
（二） 城市社区管理的内容
1、社区行政管理
2、社区规划管理
3、社区建设管理
4、社区物业管理
5、社区环卫管理
6、社区文化管理
7、社区人口管理
8、社区安全管理
9、社区服务管理
（三）加强城市社区管理的必要性和重要意义
1、它是适应城市化速度加快、城市管理任务加重和城市现代化发展的需要
2、它是适应全面深化改革、“单位体制”的逐步松动和瓦解的需要
3、它是适应社区人口结构性变迁的需要
4、它是为了满足居民随着收入水平和生活质量的提高而要求全面改善社区状况的需要
5、它是加强社会主义精神文明建设，维护基层的社会稳定的需要
6、它是适应政治体制改革和政治民主化发展的需要
（四）我国城市社区管理存在的问题
1、社区管理观念落后
2、社区组织的职能错位
3、社区管理提供的服务少
4、社区管理的自治程度低
5、社区管理人员的素质偏低
三、农村社区
（一）农村社区的基本概念
农村社区是指在特定的区域内，由从事各种农业劳动的非密集人口所组成的社会。
（二）农村社区的特点
1、人口聚集规模小，社区人口密度低
2、经济活动简单，自给自足性强
3、家庭作用重要，血缘关系浓厚
4、劳动时间受季节影响，生活节奏较慢
5、人际关系密切，社区文化有地区特色
（三）农村社区分类
1、按聚落形态分类
a、散村；b、路村、街村、沿河村；c、团村
2、按经济结构分类
如一业为村落的有农村（种植业）、山村（林业）、牧村（畜牧业）、和渔村（渔业）等，以及具有两种以上经济活动村落。
3、按行政组织关系分类
可分为自然村和行政村。
自然村有明显地理上形成的聚落界限；行政村是行政管理单位，它可以由几个自然村组成。
第二章城市社区行政管理
一、城市社区行政管理概述
（一）城市社区行政管理的涵义
1、广义：
是指社区组织为了维持社区的正常运转，达到一定的社区目标，而对本社区的社会公共事务和公益事业所进行的各项管理活动。
凡是社区内的各种机构组织（即政府机关，企事业单位社会团体）为了改善社区的环境，增进社区的福利，而进行的各种管理活动，都可以看作是社区行政管理。
2、狭义：
是指社区内的政府组织对本社区的社会公共事务进行规划、指导、控制、监督、协调的一系列活动。
3、社区行政组织与其它组织的区别：
社区行政组织，主要是指街道办事处，而该组织又是政府的派出机构而，而社区内的公共事务由街道办事处指导有关的社区自治组织来进行管理；社区中的其它组织，有政府、政党、企业事业单位、社团组织、军队组织等。
这些组织既要管理自己的各类事务，也要对社区内的公共事务负有一定的管理责任。
社区内的公共事务主要应由社区行政组织指导有关的群众自治组织来进行管理。
具体说来，在我国目前城市社区行政组织主要指“街道办事处”这一政府派出机构及其他一些政府职能部门。
所以，城市社区内的公共行政事务主要应由街道办事处来进行具体指导和管理。
社区自治组织：
是在街道党工委和社区党组织统一领导下，按照社区自治议行分设的原则设立的，实行社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区组织，社区自治组织包括社区成员代表大会，社区共建理事会和社区居委会。
任期三年。
（二）社区行政管理的特点
1、社区行政管理兼有行政性和社区性。
街道办事处既是一级行政区划单位，也是一个社区；社区既是政府的基层组织，也是社区的管理机构。
所以社区行政管理兼有行政性和社区性。
过去，计划经济时代只有行政性没有社区性。
政府和国家把一切事务和资源包揽了，垄断了。
社区的观念非常淡薄，社区行政管理完全行政化，而没有社区性的特点。
如今，政府和社会逐渐分离，社区的地位不断上升，作用不断加强。
社区的行政性逐渐减弱，社区性不断增强。
出现逐步由行政化走向社区化的趋势。
今后，社区中的各种事务主要由社区内的居民自治组织来进行管理，政府的作用范围仅限于社区中的社会公共事务，如社区规划、基础设施建设、消防安全、社会保障等等。
2、社区行政管理的方式采取以法律手段、经济手段为主的间接管理方式
社区行政管理的方式：
主要以法律手段、经济手段为主的间接管理。
但社区的建设和管理离不开政府行为，政府对社区的管理方式有两种。
即直接和间接管理
（1）直接管理：
主要指过去计划经济时代，政府机构直接插手处理社区多方面的事务管了许多不该管，管不了，也没有管好的事。
（2）间接管理：
主要指如今市场经济时代，政府职能的转变。
政府不再直接干预社区所有事务的管理，而是通过制定法律法规，运用经济的手段，并借助社区内的社会组织来对社区实施管理。
政府的职责是掌舵而不是划浆。
3、社区行政管理需要政府分权和下放权力，实现参与式的民主管理。
也就是把社区内各种力量凝聚起来，参与社区管理，把过去街道管理、“你管我听”变为“街道牵头、各方共管”，当然，政府分权和下放权力，并不意味着政府对社区的责任因此而结束，政府也许不再直接提供服务，政府仍对保证满足社区居民的需要负有责任。
仍需要承担掌舵的职责。
否则，将会引起混乱。
（三）社区行政管理的功能和作用
1、维持功能：
是维持社区各项活动和各种关系的正常运转，是社区行政管理的一项基本功能。
如社区治安、基础设施、文化教育等公共产品往往投资大，见效慢，收益小，私人部门不愿意从事这方面的工作只能由政府部门来调控。
2、服务功能：
社区行政管理通过政府行为（法律和经济手段）向社区居民提供必要的服务，方便了居民生活。
这种服务功能，由政府鼓励社区开办一些赢利的企业服务业或资助社区一些非赢利的企业和服务业进行行政管理。
方便居民生活。
3、协调功能：
社区是各种关系和矛盾的交汇点和集结点。
协调好各种关系来解决各种各样的矛盾和问题，是社区行政管理的基本功能之一。
如政府定期召开社区居民大会和有关多方面参加的联席会议等形式，进行沟通、协调、理顺社区的内部关系和外部关系，解决有关问题，化解各种矛盾。
4、监督功能：
政府并不直接干预社区内的一些具体事务，并不可以撒手不管，放弃掌舵的责任。
相反政府对社区内各种组织机构的行为进行监督。
发现问题及时解决。
对那些违法、违规现象要坚决纠正。
二、城市社区行政管理体制
（一）城市社区行政管理体制概述（政党组织、行政组织、群众组织）
1、社区政党组织
社区政党组织主要指街道党委（党工委），它是街道组织中的领导核心。
由于街道办事处党委会是通过党代会选举产生的，而街道办事处的有关管理人员则是由上级政府任命的，两者的产生方式不对称，所以，在实际运作过程中，党政关系不顺，党委干预行政大多的现象比较突出。
2、社区行政组织
社区行政组织是指社区内的有关政府机构。
在我国这一组织的发展过程－由1954年全国人大常委会颁布了〈中华人民共和国街道办事处组织条例〉，在全国统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置。
直到1966年“文革”以前街道办事处作为政府的派出机构其权限较小，工作也不复杂
“文革”期间，街道办事处，变成“革命委员会”街道社区的工作处于停滞状态。
1979年，街道“革命委员会”被撤销，重新恢复了“街道办事处”的名称。
1980年全国人大常委会重新确定了〈中华人民共和国街道办事处组织条例〉的有效性。
街道办事处，当时该组织的职能仍是政府的派出机构，其权力只限于管理与社区居民有关的公共行政事务，主要负责对居委会的工作进行指导，完成上级政府职能部门布置的任务等等。
所以，街道办事处在整个城市权力网络中上连接基层政府，下连接社区群众组织——居委会。
城市社区政府（县级市政府）的各个职能部门在街道社区内的派出机构包括工商所、房管所、派出所、粮管所、环卫所等由于这些“条条”机构与社区居民组织缺乏直接的联系，所以，在管理上常要依赖于街道办事处（块块）。
在计划经济时代，社区的权力资源都掌握在各个单位手中，所以每一个单位处于相对封闭、独立的状态，社区行政权力变为“虚置”。
改革开放后，如下岗职工的再就业问题随着社会保障制度的逐步完善，由原单位自己解决逐步转移到社会解决，而这个“社会”具体就落实到街道社区。
此外，随着城市化速度的加快和城市建设的扩张（包括新区开发和旧区改造）城市管理的任务越来越重，许多工作最后都落实到街道社区,但街道办事处的职权又没有明确规定，上级政府没有明确的统一授权，只能是“看得见、摸得着、管不了”；而各个“条条”机构虽然有权管，但由于与社区居民没有直接关联，也没有足够的人力、物力来管理，所以，只好又推给街道去管理，导致“条块冲突”加剧。
另外对外来人口的管理，有关公安派出所只管收治安费、城建费、登记费，日常管理却很少；而外来人口造成的计划生育、住户治安、社区环境卫生等问题则要街道解决。
这种条块矛盾应当说自街道办事处建立以来就已经存在，为什么80年代以后才加剧呢?
根本原因在于“条”、“块”通过各自的权力来争夺资源，而这一争夺又没有明确的“游戏规则”来加以规范，最终导致社区行政管理秩序的混乱。
目前，街道办事处的职能已涵盖了一级政府的全部职能，没有设立人大、政协之外，已经是一级“准政府”，管理着社区的大部分事务，然而，它作为政府的派出机构，其权力又是有限的。
这种状况必须进行改革。
3、社区群众组织
社区中的群众组织包括以城市居委会为代表的各种社会团体、中介组织等。
1950年，我国曾以（街公所）为单位、试建过居委会，在1954年将街公所改为街道办事处，对居委会也进行改建。
同年底，全国人大常委会通过了〈城市居委会组织条例〉并由内务部管理。
“十年动乱”期间居委会改为“革命居委会”由群众自治组织变成了“阶级斗争”、“群众专政”的工具。
1980年重新确定了〈城市居委会组织条例〉的有效性。
并由民政部管理。
1982年新修订的〈中华人民共和国宪法〉明确了居委会作为基层群众自治组织的性质。
1989年全国人大常委会又通过并颁布了〈城市居委会组织法〉。
根据该法的规定：
设立居委会的居住范围为100—700户，设立主任、副主任和委员5—9人，并由居民派代表民主选举产生。
同时规定：
“居民会议”由18周岁以上的居民组成。
居委会的任务大致包括两方面，共11项具体工作。
第一方面：
管理本社区内的各项事务。
（1）办理本居住地区居民的公共事务公益事业；
（2）管理本居委会所有的财产；（3）宣传宪法、法律、法规宣传国家的政策；（4）维护居民的合法权益；（5）教育居民履行依法应尽的义务；（6）爱护公共财产；（7）开展文明建设活动；（8）多民族居住地区的居委会还要注意加强民族团结的教育。
第二方面：
是协助国家机关开展工作：
（1）维护社会治安
（2）向政府反映居民的意见、要求和提出建议。
（3）还要协助政府及其派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。
（二）我国城市社区行政管理体制存在的问题
1、街道办事处的性质、职能与其现实状况不符（性质属于政府派出机构，职能主要是做好居民工作）。
从目前街道办事处的实际情况其性质和职能都已超出了法律规定。
（1）从街道办事处的职能来看：
以前街道办事处职能主要有经济管理、城市建设与管理、市容卫生、园林绿化、民政福利、计划生育、劳动就业、社会治安综合治理、精神文明建设等其许多工作都缺乏法律依据。
（2）从街道办事处机构设置来看：
其机构也十分庞大，远远超出了有关法律规定（设主任1人副主任1人，专职干部3－7人）以前街道办事处设立了党、政两套工作机构，党委系统设有组织、宣传、纪检等部门，以及工、青、妇等机构。
办事处则设有人事、民政、财政、文教、经济管理、劳动就业、计划生育、城市建设管理、城市卫生管理和社会治安综合治理等部门。
每个部门设一个管理人员就需二十几个。
（3）从街道办事处管辖范围来看：
管理的规模不断扩大。
50年代，一般的街道办事处的规模约为1万人，而目前街道办事处的平均规模已达3－4万人，大的街道达10万多人。
从上述情况可以看出，目前的城市街道办事处与政府派出机构的性质相去甚远，职能也增加了许多。
2、街道办事处与上级政府职能部门之间条块分割、职能交叉、职责不清的现象很普遍。
如市、区政府的工商、税务、公安环卫、交通、房管等职能部门与其上级为条条关系，而他们所在地域由街道办事处管理。
由于这些职能部门与街道办事处没有直接的隶属关系。
造成条块分割。
而街道办事处的职能法律也没有明确赋予应有的地位。
致使它们之间在社区管理过程中责权不一，看得见的管不着。
管得着的看不见。
造成职能交叉职责不清。
这是由于街道办事处没有执法的职能。
但又要管理社区内的基本生活秩序。
在协调社区内各部门的关系时，不是靠法律法规，而是靠关系和面子，而有关职能部门有权执法，又没有力量直接将法律、政策落实到社区，其结果使得社区管理经常出现推诿扯皮的现象。
3、街道办事处的经济管理职能与社区管理职能严重错位
政企不分是街道办事处的经济管理职能与社区管理职能严重错位。
政府机构不应办企业，以前为了解决经费不足问题街道办事处也办了不少企业，从企业的经营收益中获得利润来实现对企业的管理。
改革开放以来，街道企业的自主权不断扩大，但还与街道办事处存在密切的利益关系。
所以政企分开还难以真正到位。
从而导致街道办事处的经济管理职能与社区管理职能出现严重错位现象。
4、社区管理的监督机制不健全
社区管理权力的运用既需要上级的、外部的监督，也需要社区居民内部的监督。
但在现实生活中，往往由于社区监督制度不健全，自上而下的监督不到位，自下而上的群众监督不力，使得街道办事处、社区居委会，这些社区管理组织自身违章，影响社区居民生活的事情都难以得到纠正。
三、城市社区行政管理体制的改革
（一）重新界定街道办事处的性质和职能
街道办事处的性质是政府派出机构，不是一级政府，但又管理一级政府的事务这是社区行政管理体制存在的最大问题如何解决这个问题?
下面来谈几点看法：
第一种看法；要还街道办事处作为政府派出机构的本来面目。
管理自己该管的事务，将那些不该管的事务转移出去，在地级以上的市真正做到“两级政府，三级管理”县级市则强化“一级政府，两级管理”。
第二种意见；要将街道办事处改为一级政府更改为“街道办事处”为“城市社区政府”。
这样使其名正言顺地在社区管理中发挥核心作用。
这有两种改法一是将区范围划大，使其成为市政府的派出机构负责同街道一级政府的沟通，指导与协调。
再由街道政府指导社区居委会工作或将区划小，设立市、区两级政府，由区政府直接指导居委会工作，不再设立街道这一级政府机构。
无论采取哪一种改革方案都要根据建立社会主义市场经济体制的需要对街道办事处这一城市基层行政组织的性质和职能加以明确的科学的界定。
使街道办事处能对辖区内的社区管理等职能。
（二）重组街道办事处的内部组织结构与权力格局，以理顺条块关系
1、从行政管理为主，逐步过渡到社区自治管理为主，还权于民。
改革的重点是权力重心下移，强化街道办事处的权限。
包括城区规划的参与权；分级管理权；综合协调权；属地管理权。
其中综合协调权尤为重要它使街道办事处成为社区行政权力的中心。
如北京市、上海市、广州市、石家庄市等都进行了这方面的尝试，效果显著。
如北京市将目前市级管理部门承担的环境卫生、园林绿化、房屋、市政道路和户外广告五个方面的管理权限下放，另外还下放相应的财权，强化了街道的综合管理职能。
如上海市社区管理体制改革过程中，则在街道办事处内设立的市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会、财政委员会等机构。
这些机构的人员组成是愿区级、县市级下的各职能部门拼入街道办事处设立的各个委员会，并由街道归口管理。
这种以块为主、融条于块的组织创新缓和了原有的条块分割，各自为政的矛盾。
2、将条条的权力融入街道社区，使街道办事处成了社区权力网络的中心。
为了克服行政管理问题，街道办事处成立“城区管委会”其成员均为兼职的街道办事处条上各部门、街道内各社会团体、企业事业单位、居委会的代表和居民群众代表组成。
主任委员由街道党工委书记兼任。
其活动方式是街道办事处主持的“社区事务协商会议”。
这种会议定期召开。
它的权限包括：
工作建议权、配合协调权、检查监督权等这些权力使它如同街区内的“小政协”成为联接政府、企业事业单位、社团组织和群众自治组织的一个中心。
这意味着社区内各种非行政性组织开始加入到社区的管理中来，参与社区权力的分配。
（三）理顺街道办事处与街道党组织的
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