养护市场化的分析与探讨修改3.docx
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养护市场化的分析与探讨修改3
公路养护市场化的分析与探讨
二○一三年一月
一、国外公路养护发展历程及经验
国外发达国家的公路发展大致经历了四个发展阶段，即：
19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速公路和干线公路高速发展阶段。
第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。
这个阶段公路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段，养护也成为了现阶段的重点。
从上个世纪90年代左右开始，西方发达国家为了解决公路养护管理工作中养护和管理权责不清的矛盾、精简日益庞大的公路管理机构、提高养护资金的使用效率，各国均进行了不同程度的公路养护市场化改革，实行养管分离的管理体制。
（一）、发达国家公路养护发展模式
美国：
美国公路实行三级管理体制，即联邦政府、州政府、地区政府。
公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。
州际高速公路及国家公路系统由联邦公路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。
各州运输厅除了落实联邦资助公路的建设和管理外，就是负责地方公路的建设和养护。
美国农村公路的管理主要集中在州及其以下各部门。
美国的公路养护分为交通维护和专项养护两大类。
其中交通维护是指为了保持公路通畅而进行的日常性路面检查、清理和排障，类似于我国日常养护、小修保养和应急处置。
其他养护工程都归为专项养护，包括大中修和特殊专项养护工程等。
对于专项养护工程，一般委托给社会化的专业养护公司承担。
公路管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。
交通维护一般有两种组织形式：
其一，州公路管理机构直接负责，目前美国大部分州都是这种模式。
其二，由州公路管理机构整体发包给私人养护公司，目前美国许多州开始趋向于借鉴这种模式。
各州按照资本运营方式建立了专业的、集约化的养护公司，养护公司的组织，考虑了从驻地到作业现场距离及许可的服务时间的因素，在人员及装备配置上充分体现了技术密集型，在技术人员和技术工人中充分考虑了各种维修技术和技能需求的覆盖。
装备也是从小到大，从独立作业到集中作业全套配置。
这种承包养护的优点：
可以使州交通厅养护管理机构人员精简，人员费用、养护费用降低，节约的经费还会逐年增加，养护投资更趋合理；养护承包期内路况可以得到较好的保障，路面及构造物得到较好的改善。
缺点是：
一旦私人承包经营不善中途撤出，政府需要重新选择承包商，使养护的连续性中断。
瑞典：
瑞典国家公路由瑞典国家公路局负责建设和养护。
瑞典国家公路局（SNRA）是国有公路唯一管理机构，类似于我国的原交通部。
国家公路局于1992年决定进行改革，把养护从管理中分离（即管养分离），引进竞争机制，这样公路局分为两部分，一部分为业主部分，一部分为承包人部分。
业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。
业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。
改革前全瑞典共有260个养护基地，8500个职工，改革后，养护部门只有200个基地，5000名职工。
全国公路管理区域重新划分，取消按行政分区的办法，改按地理划分为7个区，每个区设一个地区公路分局，管辖地区公路。
改革后，公路局从日常繁琐的养护中抽身出来，职责更加明确，人员得到精简，养护费用较改革前减少了10%~15%。
瑞典公路养护的市场化表现在成立养护公司和实行养护招投标，1992年机构改革开始后，具体过程为：
养护基地重组→养护公司（Pro-duktion，属国有公司）→养护公司分离，推向市场。
目前瑞典养护市场主要有四大养护公司，分别是Pro-duktion、NCC、NAA、PEAB，其中NCC是一家跨国公司，PEAB是一家私人公司。
瑞典养护机构改革，也是分阶段逐步进行的，共分为四个阶段：
（1）没有竞争的阶段；
（2）设备租赁阶段；（3）部分招投标阶段；（4）全面招投标阶段。
现在瑞典已经实现了完全的市场化运作。
瑞典的养护工作分为常规养护、阶段性养护、紧急养护三种。
招投标一般分为常规养护招投标和阶段性养护招投标。
养护招投标工作由各地区公路局进行，总部派人指导。
常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。
招投标中强调公平和竞争，邀请承包人进行考察、投标，递交投标文件，业主方根据承包人投标文件邀请有关专家对承包人进行综合打分，根据打分结果与承包人的报价，最后决定中标单位。
值得一提的是，瑞典国家公路局认为，不能花太多的时间和精力去监督承包商，因此，养护工作并不实行监理工程师制度。
虽然地区公路局会派人进行抽查，但养护工程质量保证主要依靠承包人的质保体系和社会举报制度。
英国：
英国公路署成立于1994年4月，总部设在伦敦，主要负责英格兰高速公路和干线公路网的规划、投资与管理。
英国的公路网由两类道路构成：
公路署管辖的高速公路／干线公路，以及由郡、区议会管辖的地方道路。
从上世纪80年代开始，英国进行了一系列政府治理创新。
经历了三个阶段：
第一阶段，1986年至1996年，英国取消了4个规模较大的地方道路管理部门，取而代之的是小规模的管理部门，主要是干线公路所经县、郡、市的当地政府。
这样一种新的机制被引进了，4个区域中每个区域都要通过竞争性投标确定一家咨询养护代理公司。
各区域代理机构的首要职责是编制定期养护合同文件，然后，通过招投标确定每个区域的定期养护承包商。
第二阶段，1996年至1999年，英国公路局开始将全国重新划分为24个养护区域，并不再让地方政府进行养护。
每个区域选定一个养护代理和养护承包商。
养护代理和承包商都要通过竞争投标确定，分别与公路局签订合同。
养护代理合同一般为3年，可延长至5年，养护合同一般为3年或4年。
第三个阶段为90年代末期至2004年，英国公路局重新将养护区域划分为14个，并且将养护代理和养护承包商的职责合为一体，实施一个合同管理。
新的合同为5或7年，使其更具商业竞争力。
英国的公路设计、建设、养护和管理模式灵活多样，有以下几种典型合同模式。
第一，单纯施工合同。
其特点是不包括设计等前期工作，仅是一个施工合同；工程设计和监理工作，由业主聘用其他公司完成。
由于设计与施工由不同公司负责，在施工过程中，如果承包商有适当的理由提出设计变更，增加工程量，承包商就能通过索赔获得追加款项。
第二，设计+施工合同。
其特点是把工程设计和施工任务合在一起，由同一家承包商负责设计和施工；在施工过程中同样允许变更设计，但是变更必须是业主提出的，承包商才可以获得索赔，如果是承包商提出，那么变更引起的额外费用必须由承包商自己负担。
第三，养护代理合同和养护承包合同（MA/TMC合同）。
在区域内选择一个养护代理和一个长期养护承包商。
养护代理主要负责代表业主实施养护管理，长期养护承包商主要负责养护作业，合同期限一般为3年。
第四，管理代理承包合同（MAC合同）。
该合同是目前英国公路养护管理中最常用的合同形式。
合同范围包括路网管理、日常性和周期性养护、设计与施工活动。
基本思路是承包商在承包期间内对其作业活动从开始到结束负责到底，例如，在开展设计和施工活动时，不仅要考虑实际情况，还要考虑到将来养护维修中发生的费用。
典型的MAC合同金额在3000万英镑至5000万英镑之间。
合同期限一般为5年，最长可至7年。
第五，设计+施工+投资+运营（养护管理）合同。
即DBFO合同，目前英国有部分路段采用此种合同方式。
DBFO合同的特点是承包商负责对公路进行设计、承建、投资和运营，包括对公路的日常养护、后期的改善工程全面负责，合同期为30年，合同期满后承包商将公路交还给政府；政府在这30年间逐年向承包商支付“影子过路费”；按DBFO合同修建的公路不设收费站，司机无须直接向DBFO承包商缴费，国家每年从税收中划出一笔款项，通过国家公路署支付给DBFO承包商，这笔款项称为“影子过路费”，它实质上是政府对承包商的回报；国家公路署作为业主与承包商签订合同，承包商负责向银行和金融机构贷款，并聘请顾问，咨询交通预测、保险、税收等事宜；这类合同将设计与施工交由同一家承包商，因而可以提高施工效率，减少建设费用；由于后续经营养护工作由承包商负责，他就必须保证工程质量；另外，由于建设费用由承包商自行解决，政府只需建成后30年内逐年偿还，就大大减轻了建设阶段政府的融资压力。
英国的公路管理机构没有专门的养护队伍，所有养护作业和路况检测、决策等技术服务，均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成。
为了简化招标工作和便于进行合同管理，运输部门编写了自己的公路施工和养护合同文件范本，招标和评标的具体工作由养护代理按照运输部规定的程序办理，养护代理在养护施工合同中处于业主的地位。
通常情况下，合同授予符合标书要求并且报价最低的投标人。
承包商和技术公司的信誉在公路署的档案中可以查到，公路署保存有公路承包商各方面的记录，包括详细的财务状况、以往完成的工程情况、目前及今后可能承担的项目合同类型和大小等。
这些信息可作为业主挑选承包商投标名单的参考依据。
英国养护体制的优点是：
管理层次清楚，责任明确，突出了政府的审查和评估职能，把养护管理职能下放给养护代理，引入竞争机制。
其缺点是：
不同地区的养护代理制定的养护计划、养护技术标准不易统一；养护代理与承包商的关系不容易被公路机构考察，但随着更为综合的管理代理合同（MAC合同）的普及，管理代理与养护作业承包商逐步整合为一体化，这个问题已得到较大程度的改善。
加拿大：
加拿大交通管理体制采用三级政府管理模式，它们分别是联邦、省和市交通主管部门，上下级之间没有隶属关系，各自按照有关的法案履行职责。
近年来，联邦政府将公路运输的部分职能委托给省政府代行管理，形成联邦与省共同管理。
其中联邦政府只负责由联邦直接投资建设的特殊性公路的管理，如国家园林大道、军事公路等。
在上世纪八十年代末之前，加拿大交通行政管理部门人员编制宠大，各省均设有MOT，相当于我国各省的交通运输厅，MOT下面按行政区域划分也设有地方MOT，相当于我国各地市交通局。
地方交通局的养护管理部门又下分三个职能部门：
一是日常养护部门；二是公路加固维修部门；三是重建部门。
从总体上看，加拿大各省地方交通局的职能与我国各地、市交通局和公路局的综合职能基本相同。
但由于行业管理人员众多，行政费用负担较重，各省市交通部门从上世纪八十年代末期进行积极改革，将养护作业工作全部推向市场，只留下很少的行政管理人员，从而大量裁减了人员编制，至九十年代初成功完成了交通管理部门的机构改革。
加拿大的养护承包合同一般为总价合同（即各类业务组合在一起的总额定价合同，与通常采用的单项计价合同对应）使承包商在基础设施的维护上承担更为综合的责任，因此承包商自身就必须做出较为长远和全面的考虑。
承包商同时还受到道路使用者及舆论监督，促使承包商提供尽可能好的道路服务，政府能够腾出更多的时间对公路进行宏观管理，养护管理工作的分工也更趋于均匀合理。
这种养护管理方式的缺点是：
确定养护承包总价困难，需要科学的公路、桥梁评价体系辅助决策和长期实践经验的积累，否则容易造成双方的风险使招投标失败，在商定合同前承包商与政府职员之间的压力均比较大。
另外，公路管理的基础数据也容易从政府一方落入承包方。
例如：
1998年卑诗省进行了交通行业行政机构改革，交通厅的职能有了很大的转换。
在公路养护管理工作方面，省交通厅将全省划分为三个大的行政管理地区，即温哥华岛地区，北方地区和南方沿海地区，三个地区分别设地方交通局，主管地方的养护管理工作。
同时，又将全省划分为28个小地区，每个地区作为养护管理的合同区，根据行政区域划分由上述三个地方交通局管理。
这28个地区作为养护管理单元发包给28个私人承包商。
卑诗省政府和承包商在招投标时呈报的是5年合同期中第一年的养护费用总价，不是通常采用的单价。
一年后，政府将根据联邦公布的物价增长指数，慎重制定价格调整系数，对总价进行必要的调整。
日常养护费用占养护合同总费用的65%，预防性养护和其它养护占合同总价的35%。
合同的主要内容是根据《养护工作手册》确定承包商的养护管理责任。
包括养护的质量、养护的进度以及养护中承包的风险，还包括承包商对公众的申诉和控告负责，也就是承包商在合同期间将承担养护管理工作的全部责任。
作为地方行政管理部门，地方交通局则主要监督合同执行情况及资金的有效使用状况并对省交通厅负责。
这种养护承包形式需要有完备的养护质量保证体系支持。
加拿大卑诗省养护私有化的质量保证体系包括两方面的内容，一是承包商的质量控制，二是政府的质量监督体系。
日本：
日本公路养护分为日常养护和定期养护（可划分为若干单项工程）两大类，其中日常养护部分既有政府部门成立专业机构负责的，也有外包私人公司的。
但定期养护则全部采用市场化外包形式。
日本道路公团对所管理的高速公路负有养护责任，具体养护工作由管理事务所组织。
养护维修工作分为日常养护作业和定期养护作业。
日常养护的主要作业包括道路的检查、清扫、小修保养等作业。
定期养护作业包括对高速公路设施按周期进行的预防性养护或改善工作，如改善路面、更新设施、防灾工作及高速公路改、扩建工程。
大量的日常工作，收费、养护、大修、改建等具体工作都委托给其它社团或由有关专业性公司承包。
日本高速公路的养护管理体制有以下特点：
（1）依法管理。
1952年道路法、1956年《道路公团法》颁布，高速公路修建和管理一体化体制以立法形式确定下来。
（2）养护管理模式统一。
采取公司化垂直管理，管理机构层次清楚完整。
（3）养护管理机构的管理、质量监督职能突出，属技术密集型管理。
（4）养护施工社会化程度高，养护工程采取对外发包或委托，不设独立的养护施工队伍，养护管路部门所有施工设备一概不备，只集中资金购置急需的管理用车和日常维护设备。
（二）、国外公路养护管理经验借鉴
到目前为止，国外发达国家已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系。
各国公路养护管理机构的主要职能和定位都是侧重于路网管理、养护投资、养护质量监督、制定行业规则并监督落实等管理工作。
具体的生产性的工作一般都委托专业公司进行实施，政策主要负责考核监督其作业成效。
总体来看，我国公路养护管理机构的职能逐步向此转变也是未来趋势。
分析总结国外多年改革的经验，以下几个方面，值得我们结合实际情况加以学习借鉴。
1、公路管理机构的定位和职能
在养护市场化体制下，发达国家各国公路管理机构的管理职能得到了强化，定位为主要对市场进行宏观的管理。
通过制定完善的法律法规体系、技术标准体系来规范市场的行为，保证市场的每项工作都有法可依、有章可循。
对于养护市场的主体养护公司，政府通过相关的政策进行引导和规范化管理。
对于养护工程，通过招标委托给承包商或专门的养护公司承担，并签订养护合同。
管理机构通过严格的的合同管理来规范和引导承包商的行为。
对养护工程的质量管理，政府建立了系统的质量保证体系，确保养护工程的质量。
总之，各国公路养护管理机构的主要职能和定位都是侧重于路网管理、养护投资、养护质量监督、制定行业规则并监督落实等管理工作。
具体的生产性的工作一般都委托专业公司进行实施，政策主要负责考核监督其作业成效。
总体来看，我国公路养护管理机构的职能逐步向此转变也是未来趋势。
2、关于综合路网养护承包的借鉴
即与承包商签订管理代理承包合同（MAC合同）。
英国将全国公路网划分为14个区域，每个区域通过竞争性投标确定一家承包商，并签订MAC合同。
MAC的合同范围包括路网管理、日常养护、应急管理、周期性养护及相关的养护设计与施工活动。
基本思路是承包商在承包期间对其养护作业活动从开始到结束负责到底。
例如，在开展设计和施工活动时，不仅要考虑实际情况，还要考虑到将来养护维修中发生的费用。
在管理代理承包合同中，业主仅雇佣一个实体，政府的管理职责更为清晰，管理内容也更为简洁，但强化了政府的审查、评估、监督等核心职能。
3、关于多种合同管理形式的借鉴
各国对公路日常养护多采用综合合同的管理模式，采用多年合同、总价合同等方式，确保养护的延续性和养护质量。
比较典型的有瑞典的常规养护的长期合同、加拿大的总价承包合同、英国的多样化养护合同。
瑞典的常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。
加拿大的承包合同采用总价合同，承包商承担养护管理工作的全部责任，确保承包商可以做出较长远的考虑。
英国的养护合同与英国的养护代理制度相结合，不同的合同涵盖不同的养护工作内容，合同管理方式多样化。
总体来说，根据合同涵盖内容的不同，共可梳理分为5种合同。
第一、单项合同；第二、设计+施工合同；第三、路况检测评价+养护决策分析，以及养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第四、路况检测评价+养护决策分析+养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第五，投资+建设+养护+运营合同。
总之，国外的养护合同管理形式较为多样，有结合日常养护等日常性、长期性工作特点的长期合同管理形式，也有结合各个关联的公路养护环节综合打包的综合合同形式。
在下一步我国公路养护合同管理中都可以作为借鉴及尝试。
4、关于建立养护质保体系的借鉴
对养护工程的质量管理方面，各国都有比较完善的质量保证体系。
归纳起来主要有以下几方面：
一是实行综合管理。
将有关联的业务进行打包，综合发包给一家单位，为实现综合成本最低，承包商在进行每个环节的操作时都要充分考虑到下一个环节，因此承包自身就有动力对每一个养护环节进行较好的质量控制。
二是纳税人监督制度。
加拿大交通厅每年对各地区的公路使用状况进行民意调查，作为对承包商养护质量考评的依据；瑞典在养护质量管理方面充分发挥了纳税人的举报制度。
三是信用管理。
养护质量是信用管理的落脚点。
英国在招投标时会对承包商的信誉进行考察，并作为选择承包商的参考依据；加拿大建立了承包商的信用档案，对养护质量不及时、不合格的承包商会降低其信用等级。
四是职业培训评价。
例如德国非常重视养护职工的业务素质和工作质量意识的培训，在养护站一级，都有专门对道工进行业务技术培训的教材和设施，职业培训情况也作为评价养护站的依据之一，养护职业工人的整体素质都较高。
二、我国公路养护市场化改革
与发达国家相比，我国的公路发展起步较晚。
就高速公路来讲，我国的高速公路建设起步于20世纪80年代中叶，1988年10月底上海至嘉定高速公路的建成通车，实现了我国大陆高速公路零的突破。
而从80年代末90年代初开始，发达国家已经完成了高速公路及干线公路的高速发展阶段，大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段。
因此从90年代左右开始，发达国家已经开始切实实行公路养护市场化改革。
而我国在1995年提出养护市场化改革工程以后，却也刚刚进入了公路高速发展的时期，由于多种原因，“建养并重”的思想无法真正被重视和贯彻。
因此，我国公路养护市场化改革进展缓慢。
我国公路发展一览表
年份
公路总里程
（万公里）
高速公路里程
（公里）
高速公路所占比重（%）
备注
1988
99.96
147
0.01
1990
102.83
522
0.05
七五
1995
115.70
2141
0.19
八五
2000
140.30
16314
1.16
九五
2005
193.05
41005
2.12
十五
2010
398.40
74000
1.86
十一五
2011
410.60
85000
2.07
（一）过去的发展
自1995年原交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程，以“管养分离、事企分开”的总体原则为指导，开始进行公路养护市场化改革探索。
自此，公路养护管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。
总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：
第一阶段：
改革启动阶段（1995—2001年）
这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。
1995年，合肥全国公路养护管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》，提出改革完善公路养护管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。
全国各地纷纷开展了养护运行机制的改革探索。
1998年6月，在福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出，深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动我国公路管理体制改革的进程。
第二阶段：
多样渐进阶段（2001—2006年）
随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。
这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路。
这一阶段的主要特点是：
（1）制度探索。
2001年6月交通部颁布的《公路养护与管理发展纲要（2001-2010年）》中提的“深化公路养护运行机制改革”的要求，全国大部分省市依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。
2003年，为培育我国公路养护工程市场，规范养护工程招标投标工作，原交通部下发了《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》，市场化改革在全国范围逐步铺开。
后来虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布，相关养护市场许可项目的设定权限发生变更，两个暂行规定没有得到进一步推进实施。
但部分市场化程度较高的省份至今仍在不同程度地参照执行。
（2）形式多样。
这个期间各地改革的形式越来越多样化，全国公路养护管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。
涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式、宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点、浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革，北京、青海对公路养护生产单位进行的整体转制，广东组建的养护大道班等等。
虽然各地的做法不一，但总体来说养护生产开始比较普遍的逐步引入了竞争机制。
（3）认识深化。
随着实践的发展，改革进程中出现了许多实际困难，综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。
对此，全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流，掀起了对公路养护市场化改革的总结讨论热潮。
各地对于公路养护市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。
第三阶段：
保持维稳阶段（2006—2011年）
以2006年济南全国公路养护管理工作会议为标志，全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。
在这个阶段我国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。
新的改革共识正在形成：
稳字当头，稳中求进。
这一时期的另一特点是静待政策。
2006年5月11日，冯正霖副部长在济南召开的全国公路养护管理工作会议上指出：
“顺利推进这项改革，必须要有政策支持、资金支持和养护职工的理解”。
只有政策到位，改革才能顺利推进。
第四阶段：
反思重启阶段（2011年—至今）
2011年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施，明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法，对公路养护市场主体依法进行管理。
同年5月交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动，推进公路养护市场化的话题再次重拾。
在对过去改革进行理性反思的基础之上，如何准确研判当前形势，如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革，如何科学地制定市场管理规则都是当前需要研究解决的问题。
经过十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索
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