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边疆民族地区社会管理中非正式制度的影响分析
边疆民族地区社会管理中非正式制度的影响分析
——以云南省临沧市为例
治金晶李会江李若芳
（中共临沧市委党校）
摘要：
伦理道德、风俗习惯、宗教信仰、家族观念等非正式制度对边疆民族地区社会管理活动具有重要影响力但又经常被我们所忽略。
探索非正式制度对边疆民族地区社会管理活动所产生的影响及其变迁轨迹，将使国家的社会管理制度在边疆民族地区社会建设中发挥更大的作用，促进边疆民族地区的发展、和谐与稳定。
关键词：
边疆民族地区；社会管理；非正式制度；约束；措施
在边疆民族地区社会管理创新过程中，具有关键意义的是正式制度安排，但从实践来看，仅靠单一的正式制度无法实现完全意义上的社会管理创新，甚至会出现制度无法触及的管理盲区。
因此，非正式制度安排也起着重要作用。
新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺思就指出，制度由正式制度、非正式制度和两者的执行性特征组成，它们共同决定绩效。
其中，正式制度是指人们有意识地创造的，由某种外在权威或组织来实施和控制的制度。
非正式制度是指人们在长期交往中，无须外在权威或组织的干预，仅由自发的社会互动来实施
的无意识的制度，是潜行于法律法规、政策规定等正式制度之外的一些社会规
则体系，主要包括伦理道德、风俗习惯、宗教信仰、家族观念等诸多错综复杂的因素所构成的氛围或情境。
这些条件在一定的时空中可能是相对稳定的，也可能是混沌的、不确定的。
但无论何种情境，非正式制度因素都是社会管理系统中不可或缺的条件，在创新社会管理实践中必须认真加以对待。
本文以云南省临沧市为例就边疆民族地区社会管理中的非正式制度约束因素进行分析，并对政府的回应取向和措施进行探讨。
一、研究边疆民族地区社会管理中非正式制度因素影响的价值
在古代，由于边疆民族地区特殊的自然、社会、历史、文化等多方面因素的影响，封建统治者对边疆民族地区的统治和管理更多是间接的。
即使在后来的直接统治中，皇权也基本止于县，几乎贯彻不到县以下的民间区域。
因此，在边疆民族地区的民间区域，非正式制度所发挥的作用远远超出了正式制度。
现行的社会管理制度虽然已经贯彻到了边疆民族地区的乡层级，但乡以下仍然是社会管理的薄弱区域，这些区域便成了非正式制度生长和发挥作用的土壤。
即使在乡镇以上的其它行政层级领域，由于边疆民族地区特殊的社会历史、文化传统等，其在进行社会管理过程中仍不同程度地受到非正式制度的影响。
在边疆民族地区各种正式和非正式的行为约束体系中，虽然正式规则构成了制度的基本构架，但是，对人们行为的具体约束则大部分是由非正式规则来维持的。
正如诺思所说，即便在最发达的经济中，正式规则也只是决定人们选择的总约束中的一小部分（尽管是非常重要的部分），人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。
边疆民族地区由于社会发展程度不高，政治、社会、文化等的分野并不是很明确，形成了具有民族性、宗教性、封闭性的多元的非正式制度，如伦理道德、风俗习惯、宗教信仰、家族观念等，这些非正式制度渗透于各少数民族社会生活的方方面面，对边疆民族地区的社会管理创新产生着重要影响，且影响力是广泛的、持久的、潜在的。
正因为边疆民族地区非正式制度的这些文化性特征及其对正式制度的潜在影响力，在进行制度设计时，对这些非正式制度进行挖掘和研究就显得非常重要。
但在边疆民族地区的实际社会管理活动中，非正式制度经常被我们有意或无意地忽略，致使非正式制度对边疆民族地区社会管理创新的支撑和促进作用没有得到有效发挥。
相应地，在理论层面，大多数文献的关注点也主要集中于国家宏观政策、法治规范等正式制度建设，而对社会自我管理及其非正式制度自我约束则轻描淡写。
这也在很大程度上影响了边疆民族地区社会管理创新过程中非正式制度正面作用的有效发挥。
因此，在边疆民族地区社会管理创新的研究过程中，如果将这些民间非正式制度挖掘出来，不仅可以解释很多正式制度所解释不了的现象，而且可以确定这些非正式制度中哪些是可以转化为社会发展的和谐因素，哪些是需要我们加以改革和完善的，以更好地设计正式制度。
二、影响边疆民族地区社会管理的非正式制度因素
1、伦理道德对社会管理的影响。
伦理道德是调整个人与个人及个人与社会之间关系的行为规范的总和。
伦理道德主要是以善恶为评价标准来调整人们的行为，依靠社会舆论、传统习惯、内心信念、思想教育的力量起作用，它的影响作用要比法律、纪律等更深远和持久。
边疆民族地区的传统社会有一套完整和系统的道德行为规范，包括礼节和礼仪（如要尊老爱幼，要给老人主动让座，不能在老人面前跷腿、说脏话等）、家庭伦理（如“父兹子孝”、“兄友弟恭”、“尊老爱幼”等）、婚恋道德和社会公德。
这些伦理道德规范着各少数民族的社会生活，维系着边疆民族地区社会的和谐稳定。
但不可否认的是，伦理道德在调整村寨内部关系、维持村寨秩序的同时，也给今天的村寨社会管理创新带来不利影响。
由于边疆少数民族文化有着强烈的人文精神，在管理理念上强调以个人内心深处的道德标准自我约束，而不是靠外在的法律条规和制度约束。
在具体的社会管理实践中则是重政府和管理人员的自律，把德拔高到不适当的地位，使整个社会管理活动缺乏他律机制建设。
同时，非规则化传统是边疆民族地区人伦型行政的又一表现，不重视正式规则的作用，在社会行为中习惯于以非正规约定取代正规规则，从而导致社会管理主体——政府的行为失范。
2、风俗习惯对社会管理的影响。
风俗习惯作为一种传统规范制度根植于民间社会，是某一社会组织成员出于维护生产、生活需要而约定俗成的，经世代口耳相传沿袭至今，代表区域内民众的共同利益，是对区域内风俗、习惯、禁忌和宗教礼仪的保障，具有强烈的地域性和民族认同感等特征。
边疆民族地区各少数民族几乎都有其本民族独具特色的风俗习惯。
如，沧源县拉勐佤族每年播种，要按村落头人的大小顺序进行，先由结隆播种。
在单甲佤族的丧葬习俗中，墓穴的选择用鸡蛋占选，鸡蛋抛起到人的头顶，让鸡蛋落下，若鸡蛋破碎，则表示死者愿意埋在那个地方，若不破碎，则需另选，以鸡蛋破碎为止；耿马县芒洪拉祜族村寨居民村组事务管理执行“卡些”（头人）制度，同时执行奉养神山、神树制度，凡是村寨的神山、神树都禁止任何人随意进山砍伐，认为“神山”是天神厄萨安排为村寨世代人造福保平安的，如有人违反就会被天神责怪，给村寨人带来灾难；双江县南直布朗族关于婚姻生育的规定也很有特色：
布朗族长期实行自由恋爱，父母对子女的婚恋一般不干涉，但严格执行家族外婚制，禁止姨表、姑表通婚，要求男女谈情说爱应是真心实意，不得触犯伦理道德规范。
从现实看，这些风俗习惯作为少数民族文化的组成部分以口头传诵、碑文记录等方式传承了下来，扎根于各少数民族成员的心中，成为他们的一种价值观念，渗透于各少数民族婚姻家庭、生态保护、社会治安、生产生活、祭奠、丧葬等社会生活的各个领域，对调节边疆民族地区各种社会关系，实现边疆民族地区社会和谐稳定发挥着国家法律所不能替代的重要作用。
但它是以传统习俗为根据，直接或间接地调控人们的思想和行为。
这种特性有它落后的一面，人们往往习惯借助传统的习俗和方式来解决各种经济社会问题，而不借助于现有的政治法律方式。
同时，这种封闭落后的氛围也孕育了社会管理主体浓厚的具有民族特色的管理心理，如对本民族领导人物的认同、对本民族语言的认同、对共同地域、共同经济生活的认同等，使社会管理主体在处理问题时更多沿用本民族传统方式方法，从而形成武断、重权威而轻民主的封闭型管理机制，进而影响边疆民族地区的社会管理创新。
3、宗教信仰对社会管理的影响。
宗教是一种复杂的社会现象，既是一种以信仰为核心的意识形态，又是一种拥有大量信教群众、教义经典、教会组织和活动场所的庞大组织和社会实体，常常与一定社会的经济、政治、文化、民族等问题交织在一起。
边疆各少数民族在长期的社会生活中形成了各自特殊的宗教信仰，与本民族思想文化、风俗习惯、伦理道德紧密联系在一起，不仅丰富了信仰者的精神生活，传承和发展了少数民族传统文化，而且通过其内聚性功能实现了边疆民族地区的安定和谐和有序发展。
在宗教观念深厚的民族中，宗教甚至作为一种特殊的组织和管理形式，在民族社会公共事务的管理中发挥着重要作用。
比如沧源佤族主要信仰万物有灵的原始宗教，他们认为灵魂是决定人的生死祸福的核心力量，而且他们信奉多灵魂观，认为人有多个灵魂，这些灵魂存在于身体的各个部位，当它完全游离后，人也就死亡了，所以，佤族村寨叫魂活动非常普遍。
叫魂在描述和建构佤族信仰世界的同时也在建构和强化其生存的现实世界，现实生活的种种社会关系在叫魂过程中得到展现和强化，成为协调社会关系、稳定社会组织的重要手段。
即使在今天，当阿佤人民遇到困难时，也寄希望于神或神选派人物的救赎，而不去寻求政府的帮助。
他们在生产、生活中更愿意相信神灵，认为神完全决定了个人的幸福。
在面对自己疾病或痛苦的生活时，不愿意直接面对转而求救神灵，其行为受到了宗教礼仪和一些神灵人物的约束，带有明显的宗法人治色彩。
这不但影响了国家基本法在边疆少数民族社会生活中的权威地位，而且在特定的国际环境下，这种传统的政治因素还可能成为分裂势力利用的政治工具，对边疆民族地区社会稳定产生不利影响。
4、家族势力对社会管理的影响。
社会学家费孝通先生曾在《乡土中国》一书中对家族有这样一段描述：
“我的假设是中国乡土社会采取了差序格局，利用亲属的伦常去组合社群，经营各种事业，使这基本的家变成氏族了。
一方面我们可以说在中国的乡土社会中，不论政治、经济、宗教等功能都可以利用家族来担负，另一方面也可以说，为了要经营这许多事业，家的结构不能限于亲子的小组合，必须加以扩大。
而且凡是政治、经济、宗教等事物都需要长期绵续性的，这个基本社群决不能像西洋的家庭一般是临时的。
家必须是绵续的，不因个人的长成而分裂，不因个人的死亡而结束，于是家的性质变成了族。
”中国的乡村社会正是依靠家族关系紧密有序地联系为一体，家族构成了中国乡村社会秩序的基本单位。
临沧作为最边疆的少数民族地区，家族势力在当地的乡村社会秩序中仍占有很重的分量。
据笔者调查，临沧60%以上的少数民族村寨，凡涉及到本村发展的大事都要经过当地大家族的讨论。
这充分说明，家族在边疆民族地区还发挥着某些不可替代的功能，积极消极作用并存。
家族的积极作用主要表现在家族的互助功能上。
据笔者对沧源县永安村20个住户的调查，家族血缘关系仍然是该村最重要的可供利用的互助资源。
在生产和劳动互助中，血缘关系（堂亲）占主导地位；其他互助类型即财力支持、关系支持、信息支持的比例分别为：
堂亲占48%、41%、42%，姻亲占25%、34%、29%；朋友占27%、25%、29%。
可见，在边疆民族地区，传统的家族内部关系整合成一种非正规的地方性制度，进入了功能再现的过程。
但是，家族在凸现互助功能的同时，也给边疆民族地区政府的社会管理活动增加了难度。
一方面，家族势力破坏社会稳定。
由于受狭隘的家族观念熏陶，妨碍了人们之间的正常交往，极易促成“分门别类”的小团体主义、地方主义的形成和发展，甚至会导致家族之间的武装械斗，从而破坏地方的社会秩序与社会治安。
另一方面，影响和阻碍法律政策的贯彻落实。
在宗族势力起支配作用的一些少数民族乡村，殡葬不是一家一户的私事，而是家族内的“公事”，必须遵循传统习俗和宗族势力的要求，既要场面铺张，又要挤占耕地、建坟土葬，破坏了国家移风易俗、厉行节约、改土葬为火葬的政策。
有的家族为了本族“人丁兴旺”，竟然规定本族人口发展规划，提出了鼓励保护多生男孩的措施。
有的家族甚至在基层民主选举过程中，设法通过宴请、给选民送钱物等方式，同时利用家族成员的认同感和从众心理来拉选票。
这些行为不但阻碍了国家法律政策在边疆民族地区的贯彻落实，而且给边疆民族地区政府的社会管理活动带来很多消极影响。
三、政府社会管理中回应非正式制度约束的取向和措施
1、寻求一种平衡与协调机制，重建道德伦理体系。
以往我们的观念、意识，乃至职业角色，都是相对单一的，同质性非常强。
我们的大部分社会管理理念也建之于这种同质性基础上。
但是，体制转轨和社会转型，带来社会利益格局的巨大调整和变化，相应的观念、意识呈多元化态势，社会经济成分、组织形式、就业方式，利益关系和分配方式日益多样化，特别是随着市场化改革的深入，社会成员逐渐分化，社会阶层和角色的多元带来了利益的多元，这自然造成多元观念、意识和价值尺度，从而增加了我们社会的异质性。
因此，创新边疆民族地区社会管理应调整以往单一的管理思路和办法，尽可能代表多元社会群体的根本利益。
特别是由于这种利益在社会中可能存在着相互的冲突性，就要求政府在考虑治理策略时，充分考虑在不同利益主体、不同价值观的群体中寻求平衡与协调。
同时，政府应在道德体系建设方面有所作为。
这是伦理道德发挥其在社会管理中作用的基本前提条件。
道德是一种非强制性的社会规范。
用道德的手段管理社会不同于用法律、行政的手段管理社会，道德是内在的、软性的，法律、行政是外在的、硬性的。
这就决定了道德在管理社会时，主要是管理人的内心世界，是一种深层次的价值管理，这种管理不可能像法律那样依靠条款来强制执行，它很大程度上依赖于人们的自觉和自愿，依赖于人们的道德信念和道德自主性。
只有符合实际需要的科学的道德准则体系，才能得到社会管理人员和公众的广泛认同和接受，进而在社会管理中充分发挥它的力量。
当前应针对边疆民族地区各少数民族群体中存在的道德缺失现象，建立一套既能传承少数民族优秀文化传统又与社会主义市场经济体制相适应的新的道德体系。
2、根据风俗习惯具有传承性和两面性的特点，既要利用其积极因素，又要具体分析，区别对待。
风俗习惯不是行政、法律的产物，决定了不可能通过简单的行政手段对其加以改变。
风俗习惯在法制建设不断取得进展的今天仍有存在的土壤，就说明它具有一定的合理性。
因此，政府在社会管理创新中不能对风俗习惯予以简单的取缔，应采取历史的、科学的、一分为二的方法来对待，取其精华，去其糟粕。
第一，对有利于社会进步、民族团结、本民族人民生产和身心健康的风俗习惯，应当包容和发扬。
如沧源县单甲佤族体现公有性的墓穴选择制度；耿马县茫洪拉祜族村寨居民奉养神山、神树制度；双江县南直布朗族关于婚姻生育的规定等。
对于这一类的风俗习惯我们应该给予肯定，并在条件成熟时，可以通过制定自治条例、单行条例、变通规定与补充规定等立法程序，将其所蕴含的巨大的价值吸收到国家法律体系内，这样既能保护和弘扬优秀的民族文化遗产，又能形成贴近边疆民族地区实际的多元法律保护机制，以更好地调节边疆民族地区各种社会关系。
第二，对边疆民族地区的繁荣和稳定，对社会主义事业，无明显消极或积极作用的风俗习惯（如各民族不同的饮食、发型、服饰等），应按照党和国家的政策予以尊重，并采取相应措施，予以照顾。
第三，对那些不利于民族发展进步，不利于生产、生活和人们身心健康的陈规陋习（如沧源县拉勐佤族的播种制度；耿马县拉祜族村寨居民的村组事务管理制度等）要加以引导和改革。
但是，这种改革不是通过强制的行政手段，而是要启发少数民族群众觉悟，自己起来革除那些落后的不利于本民族发展的风俗习惯。
3、要深入开展党的民族宗教政策和法制的宣传教育，积极引导宗教与社会主义相适应。
宗教问题事关国家统一、民族团结和社会稳定，处理好，可以对边疆民族地区的社会管理创新产生积极作用；处理不好，就会产生负面影响，甚至产生很大的破坏作用。
因此，笔者认为解决宗教问题，要做好以下几个方面。
第一，要深入开展党的民族宗教政策和法制宣传教育。
民宗、统战、宣传、司法等部门应协调配合，采取多种形式，分层次、有重点、有针对性地做好宣传工作，广泛深入地宣传马克思主义民族宗教观和党的民族宗教政策，宣传党在发展民族关系中“三个离不开”的思想，宣传依法治国和以德治国的基本方略，教育教职人员和信教群众依法从事宗教活动；坚决防范和抵制非法宗教势力的破坏活动，共同维护党的宗教信仰自由政策，维护边疆民族地区社会稳定。
第二，加快边疆民族地区的经济发展。
发展是实现社会管理创新的第一基础。
当前边疆民族地区存在的困难和问题，归根到底要靠发展来解决。
因此，要引导民族聚居地区用好用活国家优惠政策，千方百计推动民族地区又好又快发展。
同时要引导宗教届人士和信教群众在促进经济社会发展中发挥积极作用，支持和帮助民村乡村和信教群众加快发展步伐，逐步缩小差距，实现共同富裕、共同进步。
第三，要积极做好民族宗教界上层人士工作。
民族和宗教界上层人士生活和工作在第一线，联系着广大少数民族群众和信教群众，具有一定的影响力、凝聚力和号召力，甚至有一定的权威性。
因此，做好他们的工作有利于推动边疆民族地区社会管理创新。
为此，应积极关心支持宗教团体加强自身建设，认真抓好对宗教教职人员的培养教育，使宗教团体和寺观教堂的领导权牢牢撑握在爱国爱教的人士手中；应做好与民族宗教界上层人士的联系联宜工作，与他们保持联系、沟通感情、建立信任，并尽可能为他们解决一些实际困难和问题。
4、加强农村基层组织建设，强化正式制度和规则的社会管理效能。
在中国乡村村落中，家族势力的影响是深远的，家族势力随着经济的发展和社会的进步已经逐步演化成了新的模式，从边疆民族地区的实际来看，要消除家族势力的影响在短期内是不可能的、也是不现实的。
从政治学的角度分析，家族是新时期中国农村社会的一种利益集团。
这种利益集团对中国农村的社会建设有其积极的影响，但由于少数民族家族的排他性和非科学性，也会对少数民族地区的社会建设带来一些负面影响。
从笔者对临沧市16个少数民族村的调查情况看，发现家族活动、家族势力及其家庭对家族的依赖程度，是与当地基层组织健全与否、功能强弱、控制力大小等因素有关的。
因此，笔者认为加强边疆民族地区农村基层组织建设，为农民提供高效运作的组织保证，是吸引农民，消除农村家族势力的重要措施。
除了加强基层组织建设外，还应在经济上谋求为少数民族群众解决单个家庭难以解决的共同性难题的方法和途径，这是使少数民族群众由靠近非正规组织转向正规组织的基本条件，也是消除家庭势力的根本保证。
总之，边疆民族地区社会管理活动受诸多非正式制度因素的影响，其中，伦理道德、风俗习惯、宗教信仰和家族观念对社会管理的影响无疑是巨大的。
在现实条件下，我们唯一可取的态度是如何在既有的非正式制度的框架内建构政府社会管理的新方案以尽可能利用现有非正式制度所提供的动力机制，减少边疆民族地区社会管理创新的阻力，达到事半功倍的效果。
参考文献：
①费孝通．《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，1998年版
②赵明生等编：
《佤族文化研究》，云南民族出版社，2010年版。
③王志凌等：
《非正式制度变迁与西部民族地区经济发展研究——基于贵州的实证分析》，《开发研究》，2005年第6期
④王丽华：
《少数民放乡村传统社会资本及其对基层政治参与的影响——以云南省沧源佤族自治县G村为例》，《思路战线》，2010年第6期
⑤陈文芳、刘广浩：
《家族势力对农村社会的影响》，《中共山西省直机关党校学报》2010年第5期。
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