城市住房管理.docx

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城市住房管理

第11章城市住房管理

*居住是城市的基本功能之一，城市的可持续发展必须以城市住房的良性发展为基本前提。

佃33年，国

际现代建筑协会在希腊的雅典召开会议，讨论和通过了第一个国际性的城市规划大纲，即《雅典宪章》，该宪章指出，居住、工作、游憩和交通是城市的四大基本活动，居住是城市的第一个活动，住宅区应该占用城市中最好的地区。

城市的发展首先要保证这四大功能的发挥。

*从世界范围看，在城市化进程中，城市住房问题一直困扰着各个城市，城市政府一直致力于解决城市住房问题，努力为城市居民提供良好的居住空间，解决

城市住房是城市政府的基本职责。

11.1城市住房问题

伴随着18世纪工业革命及城市化而产生的住房问题，一直是世界各国普遍关注的焦点问题，它与全球性的城市化历程密切相关。

正如恩格斯在其《论住宅问题》中指出的，所谓住房问题实际上是大工业发展和城市发展所造成的住宅缺乏现象”。

迄今为止，世界上几乎没有一个国家在工业化和城市化过程中，没有经历过住房短缺的严峻形势。

当前住房供应紧缺与居民要求改善居住条件的矛盾仍然是世界各国普遍面临的问题。

11.1.1城市住房问题及其发展

由于经济发展的不平衡，各国当前所面临的住房问题也不相同。

在一些发达国家，主要是一些区域性的或特殊阶层的住房短缺，而在不发达国家，全国性的住房短缺问题却普遍存在。

然而，上述情况并不意味着只有不发达地区才需要发展住房，发达国家同样也需要发展住房。

虽然二次世界大战后，经济发达的欧美等国家经过长期的探索，发展起来的适应本国情况的成功的住房供应模式，使那些国家绝大多数人的居住水平和可支付能力得到改善，但在短短的十多年中又发生了许多深刻的变化，新的住房供应和支付能力问题又产生了，而原有的住房供应系统对此毫无办法。

为此，应继续发展住房，寻求新的解决办法。

面对人类住区的种种挑战，为了唤起各国政府和全社会对解决人居问题的重视，号召全世界为人居发展作出努力，佃85年12月17日，第四十届联大一致通过决议，确定每年10月的第一个星期一为世界人居日世界住房日。

一直致力于世界住房发展的联合国人居委员会，在第二次人类住区会议通过的《人居议程》U明确提出人人享有适当住房”勺主题：

指出下一个千年所面临的主要挑战之一，是如何向全世界约10亿之众的无房者提供适当的住房。

是否拥有住房是全世界公认的一项人权，《人居议程》呼吁

各国政府应保护并确保适当的住房权逐步充分实现”，并

制定了政府应该贯彻执行的具体政策，明确了政府的责任。

历史发展的现实使世界各国都认识到了解决住房问题、发展住房的重要性。

各国和地区政府为了解决住房问题，实行了各种政策，并大都制定了住房发展计划。

同时为了提高中低收入阶层的购房能力，不少国家还设立了专门的住房金融机构来提供资金支持，如美国的联邦抵押货款协会，英国的建房社团，加拿大的住房抵押贷款金融公司，新加坡的中央公积金局等，这一系列致力于住房发展的措施有效地改善了各国的住房状况。

11.1.2中国住房问题

在经济发展水平较低的我国，住房发展和管理也一直是一个艰巨而复杂的问题。

新中国成立以后到20世

纪80年代以前，我国住房发展一直没有很大的突破，住房问题日益严峻，主要是由于：

（1）对发展住房的重视程度不够；

（2）住房政策存在失误；

（3）经济落后；

（4）金融体制落后。

80年代改革开放以后，我国政府开始重视人民的居住问题，也认识到住房的商品属性，加大了住房投资量和建造量，住房紧张的状况开始好转。

政府采取各种积极措施改革住房制度，实行了一系列的住房政策：

允许土地批租、转让，提高公有住房的租金，推行货币化分房，全面推开个人抵押贷款业务和公房出售，并采取各种激励政策如降低利率、放低抵押贷款的门槛等，以鼓励居民购房，同时还开放了住房二、三级市场，激活了住房消费的梯度效应，活跃了房地产市场。

从中央到地方各级政府、各有关部门都采取了积极的措施，提出了明确的住房目标、方针和实施保证。

同时，住房研究机构纷纷成立。

近几年国家又将发展住房建设列为新的经济增长点和新的消费热点，大大加快了住房发展的步伐。

政策的实施及住房投资建设的快速发展，使我国居民的居住条件得到了大幅度的改善，缓解了住房紧张矛盾。

特别是佃92年以后，住房发展更加快速。

佃96

年后，全国年住房竣工面积都达到6亿平方米以上，

城市人均居住面积也由佃78年的3.6平方米提高到佃99年的9.8平方米。

佃98年工业化发达国家人均住房面积35.79平方米；

当前全国城镇中仍然有300多万住房困难户。

与此同时，我国的城市化水平还在上升，人口数不断增长，使得住房需求不断增加，由此可见我国的住房问题还十分严峻。

世界各国的统计资料表明：

当一国的人均国民生产总值进入300〜1400美元的经济发展阶段，是住宅产业迅速发展的时期，住房需求不断增加，此时是解决居民住房问题的关键时期；直到人均国民收入达到8000〜10000美元以上

时，住房需求才开始减少。

佃97年我国人均国民生产总值约折合690美元，佃99

年我国人均国民生产总值约合802美元，正好处于住宅产业的快速发展时期。

因此在世纪之交，住房问题的解决步入了关键性的阶段。

此时我国应进一步采取措施，加大住房发展的力度：

一是搞活三级市，充分调动存量房产。

二是制定合理的住房保障制度和政策，解决中低收入户的住房问题。

三是进一步降低住房抵押贷款的门槛，提高公积金交缴的比例，在条件成熟的地方，可以考虑发展房地产证券市场、盘活资金等等。

促进住房发展向联合国人居会议提出的可持续发展的人

类住区”人人享有适当住房”的目标前进，是我们应不断努力的方向。

11.2住房政策分析虽然住房供给主要取决于经济支持，但解决住房问题一开始就不单纯是经济问题，而是政治、经济、社会等多因素的综合。

因而世界各国都制订了适合各自国情的住房政策。

在不同的国家和地区，城市住房问题的表现形式是多种多样的。

但归纳起来主要是三个方面：

一是住房紧缺问题，即住房供求不能达到平衡。

二是居住质量问题，即住房的质量不符合居民对现代生活的要求。

三是经济负担问题，即城市居民住房的持有方面两极分化、苦乐不均，低收入者无法承受昂贵的租金或房价因而居住拥挤，甚至无家可归；而另一部分人却拥有豪华住宅或房屋闲置。

城市住房政策就是政府针对以上问题所采取的各种管理手段和方法。

这些手段和方法有的是注重住房的分配，对低收入阶层居民进行经济资助，帮助他们改善居住条件，使城市中的居民都能达到本国政府所规定的住房服务标准；有的是注重扩大住房存量，增加供给，纠正市场供给中产生的供求不平衡现象。

不论各国住房政策如何干差万别，但从总体上看，住房政策都着重调整住房的供给和需求关系。

11.2.1住房政策的主要内容

1、公共住房政策

公共住房政策，是以帮助低收入家庭解决住房问题或实现国家所有的住房福利分配为主要内容的住房政

公共住房政策在市场经济发达国家主要是用于为低收入者提供住房，它有两种形式：

一种是国家投资建设国有住宅，低租金出租给低收人家庭；另一种是国家提供土地、贷款，税收优惠或资金，支持团体住宅合作社建设住宅，成为集体所有的公共住宅。

为使公共住宅真正做到面向低收入阶层，一些国家和地区都采取明确的政策措施，制定入住公共住宅的条件，进行家庭收入水平登记等，以保证低收入阶层的利益。

实行公共住宅政策需要政府征用大量土地，拨出巨额资金，无疑对城市财政造成巨大压力，因而大多数国家都对公共住房政策进行了调整，鼓励私人建造和拥有住房，缩小公共住房的比例。

其措施包括：

用法律手段推动地方政府出售公房，以各种优惠条件推动居民买房，提高房租，逐步扩大住房私有的比例等。

在社会主义国家中公共住房政策，主要是以福利方式分配住房给广大城市居民使用，如我国与前苏联、东欧各国等。

随着计划经济向市场经济转变，这些国家也都先后进行住房经济体制改革，改革的中心是逐步改变国家对住宅包干分配的政策，充分发挥和利用市场机制的作用，实现住宅再生产的良性循环。

同时，对低收入者的住房给予保障。

2、住房自有化政策

住房自有化政策，是通过自有住宅的增多使租房户的比例降低，达到减少房屋租赁过程中的交易费用和降低房租的目的。

在发达国家，实施住宅自有化政策，重点是帮助低、中等收入阶层购买或自建住宅，政府给予优惠和方便条件。

通常采用的具体措施分需求与供给两个方面。

在需求方面，减免自用住房所产生的归属所得税，向中、低收入阶层提供购置自用住房的长期低息贷款和贷款利息补贴。

在供给方面，主要是鼓励自建住宅，在土地、建筑材料等方面创造方便条件，提供建房贷款及补贴，帮助和促使住宅建设合作社的创立和发展；政府兴建供出售的公共住宅，扩大住宅供给量，减免售房资本所得税，鼓励低价售房。

在社会主义国家，住房自有化政策是以住房商品化的形式出现的，是将住宅的福利性质转变为住宅的商品性质，改变过去无偿分配、低租使用的住房政策，取而代之的则是鼓励居民购买住房，在政府补贴的条件下，实行货币化分配。

住房自有化政策把住房的所有权与使用权紧密地结合起来，有助于住房的维护和管理，扩大了有产阶层的数量，减轻了政府财政补贴的压力，有助于稳定社会。

3、住房补贴政策

住房补贴政策是针对低收人家庭解决住房问题的又一项措施。

在许多国家，接受住房补贴的是低收入者和特殊人群，如老年人、残疾人、多子女家庭等。

住房补贴的方式一般有按人头补贴和住房实体补贴两种。

人头补贴是按人口数发给家庭住宅补贴，它的作用是扩大低收入家庭的住房支出，间接地刺激低收入家庭的住房需求，使低收入家庭的住房消费不至于距国家规定的最低标准差距过大。

如在美国，自里根执政起，将政府的公共住房投资改为住房租金补贴，低收人家庭可以根据自己的需要、爱好和经济状况，自由选租住宅，可以租公共住宅，也可以租各类私人房屋。

住宅实体补贴是把补贴直接补助在建房、买房和租房上，国家建造的公共住宅以低租金或低价格向居民出租或出售，与应收回投资的差额形成补贴。

但在许多国家，住房实体补贴只有公共住宅才可得到，由于供给量不足，需要排队等待相当长的时间。

我国以往的住房补贴就是住房实体补贴，由于补贴是和住房联系在一起的，因而各单位争基建指标，人人倾向多要房、多占房，住房分配成为一个单位里矛盾最大、意见最多、最艰巨的一项工作。

在住房补贴政策中，由于人头补贴与人口和收入挂

钩，可以起到真正帮助低收入者的作用，因而在90

年代许多国家都逐步减少住宅实体补贴而保留住宅人头补贴。

4、住房金融政策

在工业化和城市化发展过程中，几乎所有国家都经历了房荒”贫民区”或棚户区”的困扰。

因此，各国政府一致认识到，住宅是一种特殊的商品，对住宅问题完全采取市场机制的办法是行不通的。

他们普遍建立起有政府参与的住房金融体制，以此作为政府干预住房资助、投资和建设的基本途径。

近20年来，

各国的城市住房信贷发展很快，各国已把信贷作为解决住房问题和促进住房自有化的杠杆和手段。

美国是一个典型的以私人住房投资为主的商业经营型的住房市场，住房抵押信贷成为住房流动机制和私人住宅投资的中心。

由于有较为完善和发达的住房抵押信贷系统，有力地支持了美国60%以上的家庭拥有自己的住房。

各国发展的实践证明，不仅高收入水平的国家能够发展住房信贷，低收入水平的发展中国家只要政策得当，措施得

力，也能发展住房信贷。

而且已有越来越多的发展中国家，如新加坡、巴西、肯尼亚等都把发展住房信贷作为住房发展和住房自有化的中心环节和主要杠杆。

我国在住宅制度改革中，就学习和借鉴了新加坡实行住房公积金制度的经验。

11.2.2住房政策的演变

由于住房问题对社会的安全和稳定具有重大影响，所以各国政府都极重视，并制定住房政策干预住宅建设。

由国家制定住房政策干预住房的供给与需求是19世

纪末出现的，而在此之前，住房同其它一般商品一样完全由市场配置供给。

许多国家大致都经历了这样一个过程：

在经济发展中出现了住房的短缺和大量棚

户区”现象，于是国家作为土地所有者、开发者，以及低收入阶层住房的主要改善者介入住房问题，主要措施是大量兴建公共住房，用于安置无力购房的低收入家庭。

这是住房政策发展过程的第一阶段。

然而，对公共住房高投入和国有住房供应的高水平管理的要求，很快使一些拥有庞大低收入人口的国家政府认识到，能够得到政府提供的住房的低收人人口仅仅占迅速增长的低收人人口的一个很小比例，同时公共住房需要大量财政投入，低租金使用扩大了住房需求。

再加上投资所限，住房质量不可能得到提高，即使是一些富裕的国家承担大量的公共住房补贴也存在困难。

所有这些情况，导致普遍地放弃了由政府直接提供住房的计划，取而代之的是把政策重点转移到鼓励和支持住房自有化上来。

政府对少数极困难的家庭提供住房补贴，对大多数家庭重点是提供土地、规划、金融等方面的资助和服务，促进住房自有化。

这是住房政策演变的第二阶段。

目前住房政策正朝着第三阶段变化，即政府米取行动或制订计划以明确居民利用各种资源的权限，并因人因地制宜加以自由利用。

1996年联合国人居二”大会对此的描述是：

政府将立足于建立立体体制和财政框架，使私营部门、

非政府组织和社会团体充分参与，为人人都有适当的住房和可持续人类住区这两个目标的实现作出贡献。

使所有人都能公平地行使和履行个人的权利和责任，并在改善和维持其生活环境的活动中充分发挥其能力的条件。

”

11.2.3住房政策类型

从世界各国住房发展的经验来看，绝大多数国家或地区的住房政策目标的重点，是帮助那些无力自行解决住房问题的低收入者解决住房问题。

各国住房政策的主要差别在于实现上述政策目标而采取的措施和途径不同。

日本学者早川和男曾把世界各国的住房政策归纳为以下6种类型：

第一种是以美国为代表的私人企业经营方式，以商品的形式向社会提供住房；

第二种是以英国为代表的由政府和地方社团直接向居民提供公共住宅；

第三种是以德国为代表，尊重自由主义经济和市场原理，从公共方向介入，对社会的住宅建设给予大力支持和帮助；

第四种是以住宅合作社为中心，向社会提供住宅，以北欧特别是瑞典为典型；

第五种是以国家为主提供住宅的国家经营型，以前苏联为代表；

第六种是以东南亚地区为代表的发展中国家的自助建设型。

我国学者也曾把世界各国的住房政策模式进行大同小异、或更为概括的划分。

住房政策应该控制高收入者的住房数量，避免他们过多占用属于全部人口的资源。

政府的公共资金应该帮助那些最低收入的家庭，以保证他们能够得到起码的居住条件和水准。

对于另外相当一部分家庭，政府应当通过多项计划提

供土地准备、金融技术和组织上的帮助，提高他们自行解决住房问题的能力，正如联合国第二次人居环境大会提出的制订增强能力的住房政策，并予以定期检查和修改，建立有效和高效的住房供应系统。

为人人提供适当住房的基础。

”我国目前正在进行住房制度改革，学习和借鉴各国有

益的经验，必将有利于改革的顺利进行。

11.3我国城市住房制度及其演变

11.3.1城市住房制度

世界各国在解决城市住房问题上大体有三种类型：

一是福利住房型，我国改革开放前和前苏联等社会主义国家主要实行这种制度。

房租极低，是象征性的。

由于住房要国家投资，财政负担重，建设速度比较慢，难以适应城市人口增长的需要。

二是商品房型，美国、日本等部分资本主义国家实行这种制度。

住房由私人房产经营部门建筑出售，买房者可以先付一定比例的购房款，余款以分期付款办法支付。

分期付款购买住房要承担利息，比一次性付足房款购买稍贵一些。

但按月扣除的余额大体与每月交纳房租差不多，付款结束，住房归私人。

三是商品房和福利房相结合型，联邦德国和新加坡是这种方式的代表。

一方面实行商品房制度，一方面由国家投资建设公寓住宅，收比较低的房租，租给低工资劳动者，带有社会福利性质。

各国在解决住房问题上的重要经验证明，要根本解决住房问题，必须推行住房商品化，并辅之以必要的住房福利补贴。

11.3.2中国城市住房制度及其改革

城市住房是生活资料，它具有商品属性，属于个人消费品。

住房是劳动产品，价格要以价值为基础，要符合价值规律的要求。

我国传统的城市住房制度否认住房具有商品属性，否认住房属于个人消费品，背离了社会主义市场经济的基本规律。

社会主义市场经济体制的建立，要求建立与社会主义市场经济相适应的新的住房制度。

随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转换，城市住房制度改革也逐渐展开了。

在实行福利住房制度的同时，逐步推行住房商品化是我国城市住房改革的基本方向。

我国城市住房制度改革的根本目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城市住房制度，实现住房商品化，社会化，加快住房建设，改善居住条件，满足城市居民不断增长的住房需求。

城市住房制度改革的基本内容是：

（1）改革城市住房建设投资由国家、单位统包的体制，实行城市住房建设投资由国家、单位、个人三者合理负担的体制，实现城市住房建设资金来源的多元化和投入产出的良性循环。

（2）改革城市住房实物福利分配的方式，实行以按劳分配为主的货币工资分配方式。

（3）改革各单位建房、分房和维修、管理住房的体

制，实行社会化、专业化运行的体制。

（4）建立以高收人家庭为对象的商品房供应体系、

以中等收入家庭为对象的经济适用房供应体系和以低收入家庭为对象的具有社会保障性质的廉价房或廉租房供应体系。

（5）根据个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则，全面建立住房公积金制度。

（6）发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。

（7）建立规范化的房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场。

城市住房制度改革是一项复杂的社会系统工程，需要财税体制、价格体制、金融体制、工资制度等方面改革的支持和配合，需要法律的保障。

新的城市住房制度的建立，是一个长期的、艰巨的过程，必须有步骤、分阶段推进。

11.4城市住房管理回顾建国以来至改革开放前，我国城市住房管理经历

了一个由商品房向福利房转变的历史过程。

50年代

三大改造”以前，城市住房以私房为主，私房可以买卖，可以出租。

月房租符合房租的计算标准，折旧、房地产税、利息等组成部分，基本符合一定时期内住房使用权的价格。

三大改造”过程中，把出租私房看成资本主义剥削关系，实行私房国有化，先是降低房租，继而冻结房租，从而逐步演变成与计划经济体制相配套的的福利住房制度。

在传统计划经济体制下，我国城市公房实行福利分房制度，把住房当作福利产品，由国家机关、企事业单位用财政资金或企业福利基金建造职工宿舍，分配给职工居住。

城市政府对城市住房的管理范围和管理权限都很小，有很少的产籍管理、产权管理，不存在房屋交易管理，各单位房产管理部门也只起一般管理与维修作用。

城市政府房管部门的房屋除极少数原属官僚资本的房产以外，主要来自佃56

年社会主义改造高潮中，转归国家所有的原为私人出租的房屋，而且大多数是陈旧的砖木结构的平房。

这些房屋一律采取租赁形式，按月收取房租，但是从福利”角度出发，实行低房租政策，每平方米房租仅0.12〜0.16

元左右，而且多年不变，也不随物价上涨而提高。

房租收入甚至无力支付房屋管理维修费用，更谈不上更新改造房屋，严重限制了住房的建设速度。

另一方面，低房租与低工资是配套的。

拥有私房的职工，虽然不要交纳房租，但工资收入也无力维修更新住宅。

因此，相当长的时期里，城市传统居民住宅区面貌变化不大，危险房屋数量增加，少数公寓式宿舍大楼多为国家机关和少数企业事业单位所有。

如在集体企业或中小学等单位工作，由于这些单位无力建房，居住条件很难改善。

由于房租过低，分配新房时，人们往往多争住房面积。

此外，由于住房建造管理上的多元化，有些单位有钱盖房，缺乏地皮，便与有地皮却无钱盖房的单位协

作”盖好房子后，按一定比例分成。

于是中小学的操场被挤占了，原来的绿化用地被挤占了，导致住房建设布局混乱，与改造旧城市建设新城市的进程极不协调。

上述弊端的根源，在于没有把住房的正常租赁活动看作一般商品的买卖关系，而看作是一种剥削关系。

为了让广大职工不受剥削”住廉价住房，以体现社会主义优越性，于是住房便成了社会福利事业的一部分。

党的^一届三中全会以来，党中央、国务院非常关心城市居民的住房问题，提出住房商品化改革的设想。

住房商品化，就是把住房的建造与分配采取商品经济形式，住房可以买卖，既可以购买住房的所有权，也可以只买住宅的使用权。

要逐步提高房租，使房租能够符合一定时期内住房使用消耗过程中的价值补偿。

这是住房改革的基本方向。

由此，城市政府管理城市住房的范围和权限不断扩大，逐渐涵盖了城市住房规划管理、建设管理、流通管理等内容。

目前，我国城市住房管理就是指城市政府对城市住宅规划、建造、使用进行管理的职能。

城市住房属生活资料，是城市居民赖以生活的基本物质条件。

城市住房的规划、建设、使用、流通等是关系城市居民安居乐业、社会稳定与进步的重要环节。

城市住房管理是城市房屋管理的主体。

一般而言，市场经济条件下，城市政府房产管理部门对城市房屋进行管理应包括房屋产籍管理、房屋产权管理、房屋交易管理、房屋修缮管理等等。

在城市住房制度改革的过程中，城市住房管理的内容已经发生了变化。

为了实现和保证合理的城市住房建设规模与速度，改善市民的居住条件，城市政府要加强城市住宅的规划管理，并运用法律的、经济的、行政的手段监督管理城市住宅的建设、流通、分配和消费。

11.4.1城市住房规划管理

精心规划城市住宅区是搞好城市住房建设的首要环节，是为市民创造良好居住条件的重要手段。

城市住宅发展规划是城市总体规划的一个有机组成部分，是对城市住宅的建设规模、速度和平面布局等作出的总体安排。

它直接制约着城市住宅再生产运行的基本方向，是城市政府进行住房管理的重要依据。

城市政府在制订城市住宅发展规划时，必须依据城市的性质、规模和结构，充分考虑城市住宅的自然、经济、社会条件以及技术要求。

具体地说，科学、良好的城市住宅发展规划必须坚持以下原则：

第一，符合城市总体规划的要求。

为此，必须把城市住宅发展规划纳入城市总体发展规划进行统一的综合平衡，以实现城市住宅发展与城市经济、社会发

展的协调。

第二，符合居民的生活活动规律，充分考虑到采光、通风和防火、防震、防洪等的要求，努力为居民创造舒适、优美、安全、卫生、方便的居住环境。

第三，合理、有效地利用城市土地和空间，实现城市住宅建设的经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。

第四，充分考虑城市的地方特色，力求城市住宅建设的个性。

第五，搞好城市住宅区的公共服务设施的规划，。

第六，为城市住宅生产和施工工业化以及建筑群体多样化创造条件。

11.4.2城市住房建设管理

城市住宅作为一种物质产品，它的建设需要投入大量的资金和建筑材料，涉及到规划、设计、土地、市容、环境、市政公用设施等部门，需要城市政府进行统筹安排。

加强城市住宅建设的管理，对于贯彻城市住宅发展规戈I」，保证城市住宅供给的稳定增长具有十分重要的作用。

城市政府对城市住宅建设的管理主要包括：

（1）加强城市住宅建设标准管理。

为了制止城市住宅建设中的混乱状态，降低城市住宅造价，提咼城市住宅建设投资的社会经济效