改革创新湖北扶贫办.docx
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改革创新湖北扶贫办
附件
湖北省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚
实施规划
（2011~2020年）
湖北省人民政府扶贫开发办公室
湖北省发展和改革委员会
二○一三年二月
目录
序言………………………………………………………………（10）
第一章基本情况…………………………………………………（11）
第一节规划范围……………………………………………（11）
第二节自然条件……………………………………………（11）
第三节经济社会发展现状…………………………………（13）
第四节贫困状况与特殊困难………………………………（14）
第五节发展机遇……………………………………………（17）
第二章总体要求…………………………………………………（18）
第一节指导思想……………………………………………（18）
第二节基本原则……………………………………………（18）
第三节战略定位……………………………………………（20）
第四节发展目标……………………………………………（22）第三章空间布局…………………………………………………（25）
第一节功能分区……………………………………………（25）第二节空间结构……………………………………………（25）
第三节经济协作区…………………………………………（27）
第四节城镇布局……………………………………………（28）
第四章基础设施建设……………………………………………（31）
第一节交通…………………………………………………（31）
第二节水利…………………………………………………（33）
第三节能源…………………………………………………（35）
第四节通信和信息化………………………………………（36）
第五节城市基础设施………………………………………（37）
第五章产业发展…………………………………………………（39）
第一节旅游业………………………………………………（39）第二节特色农业……………………………………………（44）
第三节加工制造业…………………………………………（46）
第四节现代服务业…………………………………………（49）
第五节民族文化产业………………………………………（50）
第六节产业结构调整与产业协作发展……………………（52）
第七节产业化扶贫…………………………………………（53）
第六章改善农村基本生产生活条件……………………………（54）
第一节小城镇与村庄建设…………………………………（54）
第二节改善农业生产条件…………………………………（56）
第三节改善人居环境………………………………………（57）
第七章就业与农村人力资源开发………………………………（59）
第一节就业促进与农村劳动力转移………………………（59）
第二节提高农村劳动力素质………………………………（60）
第三节完善促进就业创业机制……………………………（62）
第八章社会事业发展与公共服务………………………………（63）
第一节教育事业……………………………………………（63）
第二节医疗卫生与人口计生………………………………（65）
第三节文化体育……………………………………………（67）
第四节科技创新……………………………………………（60）
第五节社会保障……………………………………………（71）
第六节社会管理……………………………………………（72）
第七节公共服务一体化建设………………………………（72）
第九章生态建设和环境保护……………………………………（73）
第一节重要生态功能区…………………………………………（73）
第二节生态建设……………………………………………（75）
第三节环境保护……………………………………………（76）
第四节防灾减灾……………………………………………（77）
第十章投资估算…………………………………………………（80）
第一节“十二五”项目库基本情况…………………………（80）
第二节项目分类……………………………………………（80）
第三节项目实施……………………………………………（82）
第四节效益分析……………………………………………（82）
第十一章环境影响评价…………………………………………（85）
第一节对环境影响分析……………………………………（85）
第二节环境保护对策………………………………………（86）
第十二章改革创新………………………………………………（89）
第一节深化体制改革………………………………………（89）
第二节进行机制创新………………………………………（91）
第十三章政策支持………………………………………………（94）
第一节财政、税收和金融政策……………………………（94）
第二节投资和产业政策……………………………………（96）
第三节土地政策……………………………………………（97）
第四节生态补偿政策………………………………………（97）
第五节社会帮扶政策………………………………………（98）
第六节特殊扶持群体和扶持政策…………………………（99）
第七节重大政策和项目贫困影响评估……………………（100）
第十四章组织实施……………………………………………（101）
第一节规划管理……………………………………………（101）第二节规划管理……………………………………………（103）
第三节监测评估……………………………………………（103）
附件………………………………………………………………（103）
序言
为抢抓国家扶持武陵山片区发展的重大机遇，推进湖北省武陵山片区科学发展、跨越式发展，按照国务院《关于武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）的批复》（国函[2011]125号）要求，制定本实施规划。
编制本实施规划的依据是：
《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）、中共中央、国务院《关于深入实施西部大开发的若干意见》（中发[2010]11号）、《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（中发[2011]10号）、《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》（国开办发[2011]95号）、《湖北省农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》（鄂发[2011]23号）、中共湖北省委、湖北省人民政府《关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》（鄂发[2011]25号）等重要文件。
本实施规划按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的总体思路，明确了湖北省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的总体要求、空间布局、重点任务和政策措施，是指导湖北省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的重要文件。
本实施规划期限为2011—2020年。
第一章基本情况
第一节规划范围
依据国务院扶贫开发领导小组办公室《关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知》（国开发[2011]7号）文件，本实施规划区域范围包括恩施土家族苗族自治州恩施市、利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县，宜昌市秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县，共计11个县市，辖120个乡镇3028个行政村，国土总面积3.23万平方公里，其中：
耕地面积64.8万公顷，林地面积225.5万公顷，牧草地面积6.9万公顷，荒山荒坡面积13.9万公顷。
第二节自然条件
地理区位。
湖北武陵山片区位于湖北省西部山地，主要由巫山、武陵山、大娄山等山脉组成。
地理坐标：
东经108°21′37″—110°38′21″，北纬29°07′11″—31°24′03″，总面积3.23万平方公里。
其西北部系巫山山脉南缘分支，东南部和中部系武陵山脉北缘分支，西部系大娄山山脉的北延部分，北部系大巴山山脉与神农架毗陲。
西毗重庆市，南邻湖南省，东北接神农架林区，东部连宜昌市，区域南北最长处约260公里，东西最宽处约320公里。
地形地貌。
湖北武陵山片区地处我国第二阶梯东缘，属云贵高原东部延伸部分；境内有四大山脉，即武陵山脉、巫山山脉、大娄山山脉、大巴山山脉。
区域内最高海拔3032米，平均海拔1000米以上。
海拔1200米以上的高山地区占29.4％，800—1200米的二高山地区占43.6%，800米以下的低山地区占27.0％。
境内地表切割深，沟壑纵横，地形地貌复杂，大河、小溪成树枝状分布。
深谷、伏流、溶洞、冲、槽、漏斗、石林等常见。
整个地势西北、东北部高，中部相对较低，阶梯状地貌发育。
除东北部有海拔3000米以上山地外，普遍分布着海拔2000—1700米、1500—1300米、1200—1000米、900—800米、700—500米等5级面积不等的夷平面，并存在1—3级河谷阶地，呈明显层状地貌。
河流切割明显，长江横贯巴东，切割穿巫山形成雄壮的巫峡。
清江、酉水、娄水、唐崖河、郁江等河流及其支流，多沿断裂发育，形成程度不等的深切曲流。
气候气象。
属亚热带山地季风性湿润气候，冬少严寒，夏无酷暑，春迟秋早，雾多湿重，雨量充沛，四季分明。
气候垂直分异明显，小气候特征突出，有阴雨、洪涝、低温冷害、冰雹、大风等气象灾害。
实际日照时数平均为1160—1600小时，日照百分率为26—37％。
多年平均年降水量1118—1900毫米，雨热同期，春夏多于秋冬，春秋多阴雨，夏季强度大，冬季雨量小。
降水区域总体是南多北少，高山多于低山，长江河谷最少，南部鹤峰最多。
年均气温14.5℃，年均无霜期261天。
资源状况。
片区资源富集度高，优势度强，开发潜力大。
有长江、清江、澧水、酉水等主要河流，水能理论蕴藏量743万千瓦，可开发利用量550万千瓦。
风能、太阳能、生物质能蕴藏丰富。
矿产资源富集，已探明高磷铁矿、硅石矿、煤矿、天然气、高岭土、硒矿、石膏矿、磷矿、铅锌矿等矿产种类75种，其中硒矿储量世界第一，有“世界硒都”之誉。
旅游资源品位高，组合性强，开发前景广阔，有长江三峡、八百里清江画廓、巴东神农溪、建始直立人遗址、恩施大峡谷、利川腾龙洞、咸丰坪坝营、来凤仙佛寺、秭归屈原祠、五峰柴埠溪、长阳武落钟离山、宣恩七姊妹山等一批武陵山生态文化旅游圈的核心景区，是古人类文化、巴文化的发祥地，土家族、苗族等少数民族文化绚烂多彩，“红色文化”、“抗战文化”极为丰富。
生物物种多样，有陆生脊椎动物350余种，其中兽类60余种、鸟类200余种、爬行类40余种、两栖类30余种，有金丝猴、云豹、金钱豹、华南虎等国家一级保护动物8种，有猕猴、黑熊、大鲵、穿山甲、大灵猫等国家二级保护动物61种；森林树种多达171科645属1264种，约占全国树种的七分之一，国家重点保护的珍稀树种有红豆杉、水杉、珙桐、银杏、木莲等40余种，约占全省列入国家重点保护树种的90%；有党参、天麻、当归、贝母、杜仲、厚朴、黄柏、丹皮、半夏、百合等药用植物186科854属2088种，比《本草纲目》中记载的还多200多种，特别是中国板党、湖北贝母、巴东独活、利川香连、宣恩竹节参、长阳资丘木瓜、鸡爪黄连、紫油厚朴、江边一碗水，头顶一颗珠等数十种名贵中药材，量大质优，国内外久负盛名。
片区森林覆盖率高达66%，是我国亚热带森林系统核心区，长江流域重要的水源涵养地和生态屏障，素有“鄂西林海”、“华中药库”、“华中动植物种质基因库”之称。
人口状况。
湖北武陵山片区是一个以土家族、苗族聚居，侗族、白族、蒙古族、回族等少数民族散杂居为主要特征的少数民族地区。
据2010年１１月１日第六次全国人口普查统计，总人口497.8万人，乡村人口341.5万人。
其中，汉族184.2万人，占总人口的37％；土家族223.9万人，占总人口的44.9％；苗族78.75万人，占总人口的15.82％；侗族8.86万人，占总人口的1.78％；其他少数民族2.5万人，占总人口的0.5％。
第三节经济社会发展现状
经济发展。
到2010年，片区生产总值487.6亿元。
人均生产总值9795元，三次产业结构比为29.7:
30:
40.3。
地方财政一般预算收入24.6亿元，全社会固定资产投资总额386.38亿元，社会消费品零售总额164亿元，城镇居民人均可支配收入11189元，农村居民人均纯收入3326元。
城乡基础设施建设取得明显进展，城镇化率31.4%。
产业结构进一步优化，特色农业初具规模，生态旅游产业已成为经济发展的重要增长点。
社会事业。
片区内教、科、文、卫等社会事业得到长足发展，群众看病难、就业难、上学难等民生问题得到较大缓解。
2010年，7—15岁儿童入学率达到98.3%，农村劳动力文盲、半文盲率下降到9.7%；医疗卫生条件逐步改善，所有乡镇设立了卫生院，82.6%的村建立了村级卫生室，新型农村合作医疗参合率达到90%。
农村低保率达到8.67%，养老保险覆盖面逐步扩大，城区95%以上，农村91%以上。
民族文化。
片区内民族融合和文化开放程度高，形成了以巴文化、屈原文化和土家族、苗族、侗族等文化为特色的多民族地域性文化，民俗风情浓郁，民间工艺和非物质文化遗产丰富。
恩施女儿会、土家摆手舞等传统文化得到进一步传承与发扬，各民族团结和睦，社会和谐稳定。
第四节贫困状况与特殊困难
湖北省武陵山片区地处老、少、边、山、库区，11个县（市）中有国家扶贫开发工作重点县市10个，省定扶贫开发工作重点县1个。
长期以来，由于受地理生态环境、区位交通条件、历史文化背景等多方面因素制约，经济社会发展滞后，区域整体性贫困与农村群体性贫困并存，扶贫开发工作任务十分艰巨。
一是经济总量小，赶超发展能力不足。
从总量上看，2010年片区GDP占全省的比重仅为2.5%，从增速上看，比全省14.8%低1个百分点。
全社会固定资产投资增速为28.03%，比全省31.6%低3.57个百分点。
经济发展速度和投资增长速度均低于全省平均水平，赶超发展能力不足，差距在逐步拉大。
由于经济总量小，财政入不敷出，贫弱的地方财政不能给予“三农”足够的投入，对国家和省安排的专项建设资金配套能力不够，扶贫投入总量过低，扶贫开发成效不明显。
二是产业结构不优，工业反哺农业能力不足。
片区工业发展起步晚，工业化水平低，2010年工业增加值占地区生产总值的比重为30%。
与全省平均水平相比，第二产业低19.1个百分点。
工业基础薄弱，没有骨干产业支撑，缺少龙头企业带动，工业对农业的拉动作用不强，为农村剩余劳动力转移创造的就业机会不多，实现以工促农、工业反哺农业的能力十分有限。
三是城市规模小，以城带乡能力不足。
湖北武陵山片区内缺少带动力强的区域中心城市和大城市，仅有恩施、利川两个县级市。
由于城镇规模小，缺乏发展极，二、三产业发展水平低，辐射带动区域经济社会发展的能力弱，难以带动周边县城、城镇、农村的发展。
区域内还没有建立起统一、开放、畅通的市场体系。
区域、城乡发展极不平衡。
2010年片区城镇化率为31.4%，比全省平均水平低15.6个百分点。
城乡收入比为3.36：
1，明显高于全省平均水平2.75:
1。
片区内各县市之间也存在不同程度的发展差距。
四是农村贫困现象突出，自我发展能力不足。
一方面，农村贫困面广量大，绝对贫困现象突出，缺乏自我发展能力。
片区现有贫困人口196.4万人。
另一方面，农民整体收入水平低，相对贫困现象突出。
2010年，片区农民人均纯收入3326元，仅为全国5919元的56%、全省5832元的57%。
五是农业产业发展水平低，农民增收潜力不足。
主要表现为：
市场化程度不高，农民商品意识不强，产品流通渠道不畅；产业集中度不高，主导产业规模小，龙头企业少，产业链条短，产品多为初级产品，增值率不高，部分产品处于微利状态，比较效益低；科技含量不高，科技服务体系不完善，产品市场竞争力不强，附加值低；农民综合素质不高，农民依靠科技增收和外出务工增收的门路不宽，增收难度大。
六是基础设施和公共服务体系薄弱，可持续发展后劲不足。
农田水利设施落后，高寒山区自然生态环境恶劣，部分地方一方水土难以养活一方人，加之自然灾害频繁，抗灾能力弱，每年都会发生不同程度的旱、涝、风、雪、冰雹、雷电、滑坡、泥石流等自然灾害，造成大量脱贫人口返贫。
道路交通网络尚没形成，存在县际公路未联通、公路等级偏低（四级及以下）等问题，有5个县未通高速公路，3个县未通国道，6个县未通铁路；未通沥青（水泥）路的行政村1330个，占行政村总数的44%，不通公路的自然村占总村数的30.6%。
农村饮用水不安全问题比较突出，饮水不安全人口达174.96万人，占片区乡村总人口的39.6%。
基本公共服务体系不完善，教育、科技、文化、卫生、体育事业发展缓慢，社会保障体系不健全，保障标准和覆盖率仍然较低，群众上学难、就医难、就业难、社会保障水平低等困难没有根本解决。
2010年，片区内平均每万名中小学生拥有教师数、每万人拥有的医院病床数、每万人拥有的卫生技术人员数均低于全省平均水平，人才特别是中高级专业技术人才严重缺乏，科技对经济增长的贡献率低。
第五节发展机遇
国家扶持政策叠加的机遇。
国家新一轮扶贫开发战略的实施，将进一步加大对少数民族地区、集中连片特困地区、革命老区、生态功能区的扶持力度；国家新一轮西部大开发、促进中部地区崛起、推进产业梯度转移以及湖北“两圈一带”等战略的实施，对湖北武陵山片区形成多元发展战略交汇驱动合力，必将加快推进片区跨越式发展。
国家宏观经济发展带来的机遇。
新阶段，国家将继续坚持扩大内需的发展路子，加快转变经济增长方式，大力推进区域生产力布局调整和产业结构优化升级，鼓励发展低碳经济，实行产业梯度转移，推进各类主体功能区形成，将为湖北武陵山片区充分利用“两种资源、两个市场”创造有利条件，为承接发达地区资本、产业、技术的转移，推动片区特色产业的优化升级创造良好契机。
片区具备后发跨越的基础。
“十一五”以来，湖北武陵山片区取得较大发展，基础设施条件有所改善，特色优势产业初具规模，各项社会事业取得进步，人民生活水平逐步提高，从而激发了片区人民脱贫致富奔小康的积极性和创造性，发展氛围日益浓厚，谋求发展的热情空前高涨，为推进区域经济社会科学发展、跨越发展和新一轮扶贫攻坚奠定了基础。
第二章
总体要求
第一节指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持“四化同步”，坚持“五位一体”，坚持开发式扶贫方针，坚持资源开发与生态环境保护同步推进，坚持民生优先，坚持群众主体，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，根据“五个湖北”建设的目标任务，着力解决制约发展的瓶颈问题，着力培育壮大一批特色优势产业，着力集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，着力促进基本公共服务均等化，着力提高贫困人口发展能力，着力构建贫困区域可持续发展与贫困人口稳定脱贫相结合的长效机制，着力加快创新体制机制，按照《中共湖北省委、省人民政府关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》（鄂发[2011]25号）的要求，努力促进湖北武陵山片区科学发展、跨越式发展，把湖北武陵山片区建设成为整个片区区域发展与扶贫攻坚的示范区，确保与全省同步全面建成小康社会。
第二节基本原则
坚持科学发展与扶贫攻坚相结合。
把保障和改善民生作为发展的出发点和落脚点，通过片区发展为扶贫攻坚创造更好的基础条件，有效提高扶贫攻坚整体工作水平，使各族群众特别是贫困人口共享发展和改革的成果；通过扶贫攻坚加快脱贫致富步伐，激发广大群众参与发展的积极性和创造性，有力推动和加快片区经济发展。
坚持跨越发展与改革创新相结合。
把解放思想、转变观念、大胆探索、锐意创新作为推动区域发展与扶贫攻坚的强大动力。
深化投融资体制、行政管理、公共服务、区域协作等重点领域和关键环节的改革，大胆在相关领域先行先试。
促进区域优势互助与协调发展，积极推进区域、城乡一体化建设，加强对外交流合作，打造全方位对外开放和全社会扶贫新格局。
坚持绿色发展与保护生态相结合。
发挥良好生态优势，突出特色，以资源环境承载力为前提，以产业园区为重要载体，优化产业结构和空间布局。
集约节约利用资源，严格保护耕地，改善生态环境。
坚持高起点规划、高标准要求、高水平建设，走新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，切实转变经济发展方式，促进经济发展和生态建设形成良性互动格局，推进低碳发展，实现绿色繁荣。
坚持市场调节与政府引导相结合。
充分发挥市场机制在资源配置中的作用，加快区域经济发展步伐。
深化跨区经济技术交流与合作，承接产业转移，扩大招商引资，拓展与武汉城市圈、长江经济带、长株潭经济圈、成渝经济区等重点经济区的交流与合作，实现优势互补，共同发展。
注重发挥政府政策的引导作用，大力促进各种资源向最困难的地区、最贫困的人口倾斜，确保贫困群体优先受益。
坚持统筹协调与突出重点相结合。
实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划是一项系统工程，既要着眼长远打牢发展基础，又要立足当前解决突出问题；既要统筹区域整体发展和城乡一体化发展，又要着力突破最薄弱环节；既要通盘考虑总体规划，又要分步实施稳步推进。
坚持自力更生与强化政策支持相结合。
片区广大干部群众是促进区域发展与扶贫攻坚的主体，要继续发扬不等不靠、自强不息和艰苦奋斗的精神，坚持内力与外力相结合，不断增强自我发展能力；省、市（州）加强规划引导和政策指导，进一步加大投入力度，广泛动员社会各界参与扶贫开发，解决片区发展面临的突出困难。
第三节战略定位
扶贫攻坚示范区。
以贫困农民收入增长为核心，立足片区资源优势，大力发展畜禽、林果、蔬菜、药材等特色优势产业。
以基础设施建设为突破口，着力解决片区交通、水利等基础设施难题，实现片区农村生活环境优美化、生活方式城镇化。
以扶贫机制创新为支撑，探索区域发展与扶贫攻坚相结合、整村推进与新农村建设相结合、扶贫搬迁与特色民居改造相结合、“以奖代补、先建后补”的新方式。
探索扶贫到户差异化扶持新措施。
把建立产业覆盖、项目直补、技能培训、贷款贴息、资金互助作为到户扶贫的重要手段，建立健全工作到村、扶贫到户工作机制，为新阶段扶贫开发工作创造和积累经验，成为全国扶贫攻坚先行先试的示范区。
跨省协作创新区。
积极开展跨省、跨区域协作，加强与武陵山片区内黔江市、铜仁市、吉首市、张家界市、怀化市的经济联系，加强与省域副中心城市宜昌市的经济合作，充分发挥各自比较优势，促进合理分工，实现优势互补。
突出重点，集中力量办好龙山来凤经济协作示范区和利川石柱特色优势产业协作示范区。
统筹建立武陵山片区政务、商务和公共服务信息资源共享平台，共同推进社会管理和公共服务领域的一体化建设。
充分利用片区的后发优势，统筹城乡发展，推动城乡一体化建设，缩小城乡发展差距，促进农村扶贫攻坚。
特色农业发展区。
以农民增收为目标，以市场需求为导向，按照产业发展生态化、生态建设产业化的理念，进一步加大农业产业结构调整力度，稳步发展粮食生产，扎实推进生态畜牧业、特色果业、蔬菜产业、茶叶产业、烟叶产业、中药材产业等六大特色农业产业发展，加快形成一批集中连片、规模经营的种植（养殖）基地、一批农产品加工园区、一批农产品批发专业市场、一批农产品名优品牌，努力把湖北武陵山片区建设成为优质特色农产品生产和供给基地。
生态文化旅游区。
以交通干道为纽带，以长江三峡、清江画廊、秭归屈原祠、巴东神农溪、恩施大峡谷、利川腾龙洞等主要旅游景区为依托，充分利用鄂西南地区丰富独特的山水生态、独特神秘的民族文化，打造核心旅游景区和精品旅游线路，培育旅游品牌和新型旅游业态，促进旅游产业转型升级和发展方式转变，
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