完善浦东开发区部门预算管理模式研究.docx
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完善浦东开发区部门预算管理模式研究
完善浦东开发区部门预算管理模式研究
编者按：
本课题介绍了浦东开发区预算管理模式的演变和创新，并对开发区预算管理模式进行了经济绩效分析。
通过分析比较，本课题得出：
财力结算模式使得开发区管委会在预算资金方面的自由裁量权较大，能够灵活采取各种途径来达成某个目的；而部门预算管理模式下财政资金管理的规范性较强，可以较好地实现财政控制。
在此基础上，课题组提出了完善浦东开发区预算管理模式的政策建议。
一、浦东开发区预算管理模式的演变与创新
（一）功能区时期的准政府财力结算模式
功能区“一级财政”的正式确定是2005年12月20日颁发的《浦东新区人民政府批转财政局<关于进一步加强浦东新区财政预算管理的意见>的通知》（浦府〔2005〕277号）。
“总预算由区本级预算、功能区域预算、街镇预算组成。
各级预算的内容包括一般公共预算、国资经营预算、政府专项基金（资金）预算、土地储备收支预算、其他收支预算等。
”
这一时期，功能区域预算与街镇预算的关系如下：
“功能区域管委会受区政府委托，负责编制本区域财政预算，并管理、指导所辖街镇财政预算编制工作。
功能区域财政预算由主任办公会审议确定，经分管区领导审核后，报送区财政局汇编财政总预算。
功能区域管委会汇总街镇预算，形成功能区域财政总预算，并报送区财政局备案。
街镇财政部门负责编制本级财政预算，并组织、管理所属行政事业单位预算编制工作。
功能区域管委会应加强对所属街镇预算编制工作的管理和指导。
镇级财政预算草案由镇长办公会议审议确定，并报镇人代会审议批准；各街道财政预算，由主任办公会议审议确定。
经批准的镇级预算和经审定的街道预算，报送功能区域管委会、区财政局备案。
”
在正式确立财力结算模式之前，根据2005年3月颁布的《加强浦东新区招商育财工作的若干意见》，“在保持街镇财政管理体制不变的前提下，将市下放企业和现有区级户管企业的服务、管理职能，按注册地纳入各功能区域，实行‘税收属地核算、核定收入基数、超收财力分享’的财力分配体制，以2004年地方税收实际完成数为基数，超基数部分按一定比例分成，结返功能区域管委会，鼓励功能区域不断涵养和拓展税源，做大税收增量。
”按照以块为主、条块结合的原则，建立新区、功能区域、街镇三个层面招商育财工作分级责任机制。
新区层面，由投资办牵头，经贸局、财政局、税务局、工商分局、计划局、建设局等部门配合，明确职责，增强合力，负责制定和完善面上招商育财体制、机制和政策；实施各项招商育财考核激励措施；负责重大项目引进综合协调，解决突出问题；做好企业管理和服务工作；指导、帮助各功能区域管委会（含地区办，下同）和街镇开展招商育财工作。
功能区层面，由功能区域管委会牵头，充分发挥街镇和开发公司的作用，负责区域内招商育财工作；在确保统一、规范执行新区产业扶持政策的前提下，结合区域功能定位，制定和实施有利于功能区域特色产业发展的财政扶持政策；负责做好市下放企业、区属企业的服务和稳定工作；指导、帮助街镇招商育财工作，协调解决区域内重大招商育财问题。
街镇层面，在功能区域管委会指导下，充分调动积极性，发挥基层管理和服务优势，做好辖区内和现行体制框架内的招商育财工作。
2006年1月17日颁布的《浦东新区人民政府印发<关于进一步加强对功能区域财力支持的实施意见（试行）>的通知》（浦府〔2006〕14号）和《浦东新区人民政府印发<关于进一步完善街镇财政体制的实施意见>的通知》（浦府〔2006〕15号）之后，浦东新区对开发区实行了新的财政管理模式。
根据上述文件，浦东新区政府决定在中央和市财税体制总体框架下，按照有利操作、平稳过渡的原则，对功能区域实行“税收属地，财力共享，分类指导”的财力支持办法，对街镇继续实行“税收属地核算，收入分税共享，保障公共财政基本支出，规范转移支付”分税制财政体制。
功能区域管委会虽然要协调下辖各个街镇的经济发展，但在财政管理上功能区域管委会也不能直接干涉镇政府，这一时期的镇级预算仍由区财政根据各镇预测情况代编。
在浦东新区政府出台关于完善功能区域和街镇财政管理的两个文件后，浦东新区财政局随后颁布的《关于印发<关于加强功能区域财政预算管理的意见（试行）>》（浦财预〔2006〕18号）和《关于印发<关于加强功能区域非税收入管理的若干意见>》（浦财预〔2006〕25号）两个文件更一步明确功能区域的财政管理职责，功能区域管委会不仅有规范预算编制、执行、决算工作，加强政府采购、财务会计等管理，提高功能区域财政预算管理规范性的职责，也有管理功能区域非税收入和非税收入分享的权限。
具体来说，在功能区财力结算体制时期浦东新区对开发区的财政管理体制体现在以下三个方面：
1.财政收入方面——税收属地、财力共享
按现行财税体制和户管管理规定，除市属企业和纳入街镇财力结算范围的企业外，凡在新区范围内注册经营，并由新区税务局征管的各类区属企业（包括市下放企业），委托功能区域管理并实行属地核算。
对委托功能区域管理的区属企业，其上缴的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税、房产税、车船使用税、印花税等新区地方部分的60%，建立功能区域发展专项资金，用于功能区域各项事权支出，其余40%归区政府所有。
在非税收入共享方面，市政设施损坏赔偿费等非资源性收费收入（不包括按规定全额留新区财政的建筑工程执照费）全额返还功能区域；住宅配套费属于镇域范围的收入按配套费使用原则返还相关镇，镇域范围以外的区级收入（除浦江两岸开发区域）区政府与功能区管委会按4：
6比例分配；土地出让金在2008年前按《浦东新区人民政府关于印发<浦东新区土地出让收益分配管理执行办法>的通知》（浦府〔2006〕144号）号执行，而在2008年后根据2008年6月颁布的《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理暂行办法》的相关规定，功能区管委会和镇政府各自负责所属区域内土地出让收支预算管理，“各功能区域管委会负责所属区域土地出让所得收支预算管理工作，具体包括功能区域（含所辖镇政府）土地出让收入可安排额度的预算编制、汇总、审核及资金监督管理工作。
各镇政府负责镇域范围内土地出让所得收入可安排额度的预算编制；负责镇域范围内土地出让所得资金的核算及管理工作。
”
在财力分配中，随着功能区域管委会事权的进一步充实，有关财权将同步下移，2006年浦东新区预算安排功能区域财力33亿元，加上街镇财力41.7亿元和区本级实施差别政策的转移性财力3亿元等，功能区域可统筹的财力总量达到83亿元，占全区财力比重为38%。
在2007年功能区域财力48.50亿元，增长20.0%；街道财力11.50亿元，增长20.9%。
功能区域和街镇财力合计101.00亿元，占新区财力比重为39.1%，所占比重比2006年略有上升。
2.财政支出方面——事权下放，管委会全面负责统筹安排
功能区管委会事权的确立是在2005年颁布的《浦东新区人民政府关于功能区域管委会事权划分的通知》，管委会拥有计划与投资管理、规划管理、经贸管理、建设管理、环境保护和城市管理、财政管理等六个方面的管理权限。
在2006年新的财力结算体制确立之后，根据功能区域事权分工，功能区域发展专项资金主要用于区域内机构运转、经济和社会事业发展、市政基础设施建设、城市管理与维护、集镇建设、社会保障等相关支出。
按照财权与事权相一致的原则，以2005年为基期，对功能区域分享财力与事权支出的差额，通过财力基数形式调整。
功能区域事权支出和财力差额调整等基数核定后，功能区域各类新增支出均由功能区域通过增量财力统筹解决。
在财政扶持支出责任划分方面，新区有关部门负责制定、实施面上重大的财政扶持政策以及行业导向政策；功能区域管委会依据新区行业政策导向，以区域功能定位为基础，制定、实施功能区域特色产业财政扶持政策；各街镇按体制规定，制定、实施街镇级财政扶持政策。
这一时期，浦东新区重点扶持以金融为核心的现代服务业、以高新技术为主导的先进制造业和以自主知识产权为特征的创新创意产业，促进区域产业集聚和产业能级的提升。
在新一轮财力管理办法实施后，区域性公共基础设施建设和养护等事权委托功能区域执行，区本级支出与功能区域支出存在此消彼涨的关系。
在2006年区级支出预算安排中区本级支出143.8亿元，比上年减少12.86亿元；功能区域支出33亿元，比上年增加27.3亿元；街道支出10亿元，比上年增长20.3%。
在2007年区级支出预算安排中，区本级支出157.00亿元，增长12.9％；功能区域支出48.50亿元，增长20.0％；街道支出11.50亿元，增长20.9％。
3.转移支付方面——分类指导、差别对待
功能区域管委会成立之后，浦东新区建立了新区、功能区域两级转移支付以加大转移支付统筹平衡力度。
其中区级转移支付资金由区财政预算安排，主要用于落实功能区域差别政策和市、区统一部署的重大事项等方面的财力补助；功能区域转移支付资金来源于功能区域发展专项资金和街镇分享财力的8%统筹部分，主要用于薄弱街镇财力补助和落实市、区重点工作等方面的财力补助。
根据各功能区域定位和资源禀赋，实施分类指导，差别政策，促进区域均衡协调发展。
其中对三林功能区域，2006－2008年区分享财力部分的50%，以转移支付方式实施定向补助；对川沙功能区域，2006－2008年区分享财力部分，以转移支付方式全额实施定向补助。
2008年以后另行确定。
张江高科技园区，仍按上海市财政局《关于安排张江高科技发展专项资金的意见》（沪财预〔2003〕117号）和《浦东新区人民政府关于批转新区财政局〈关于张江高科技发展专项资金的实施意见〉的通知》（浦府〔2004〕46号）执行。
（二）开发区管委会时期的创新性部门预算管理模式
2009年，在面临南汇行政区域并入浦东新区、机构改革及功能区域和街道预算管理机制调整等重大变动因素的情况下，浦东新区财政局贯彻区委、区政府决策部署，积极开展推进功能区域和街道预算管理机制调整的各项工作。
由于编制2009年预算时原功能区域仍在按原体制模式运转，在2009年的区级支出安排中按照“统一部署，逐步过渡，基本确保，空间预留”的原则安排功能区域支出47亿元，其中机构运作经费2亿元，支持经济发展等资金45亿元。
2010年的区财政预算安排中，涉及原功能区域的支出按“零增长”控制，安排47亿元；并根据有关改革方案和“费随变转、费随事转”原则予以安排落实。
2010年浦东新区财政局制订了《关于开发区管理体制调整后的财政支持办法（试行）》（试行2年），开始对开发区进行创新型的部门预算的管理模式。
2010年7月，新区下达2010年度开发区部门预算，各开发区部门预算安排支出55.71亿元。
经过多年的改革和演变，浦东新区现在形成了“4+3”的开发区管理体制，现在开发区是以部门预算管理模式予以财力保障。
具体而言，是以部门预算保障为主，专项资金配套为辅的模式，即所有开发区都普遍实行部门预算管理，部门开发区配套有关专项资金以支持区域内特色经济和产业发展的模式。
临港地区由于实施“双特”机制，已经实行准一级财政保障体制。
放眼全国，浦东开发区的管理模式可以说站在了最前列的位置，在部门预算的大框架下设置财政扶持资金使得开发区的财力得到保障、资金使用更加规范，同时还可以对区域内的企业起到激励的效果。
开发区实行部门预算以来，无论是基本支出还是项目支出都得到了有效保障。
2011年共安排预算资金60.22亿元，2012年共安排预算资金78.20亿元，2013年共安排预算资金98.24亿元，资金安排的总量呈现逐年递升的姿态。
各开发区的财力保障可由表1所示：
表1：
浦东各开发区的管理区域及财力保障情况表
行次
开发区管理机构
管理范围
区域面积（平方公里）
财力保障
1
上海综合保税区管委会（现中国（上海）自由贸易实验区）
外高桥保税区及保税物流园区
洋山港保税港区
浦东机场综合保税区
22.76
部门预算（含市级专项激励资金）
2
陆家嘴金融贸易区管委会
陆家嘴金融贸易区
31.78
部门预算+金融城建设专项
3
张江高科技园区管委会
张江高科技园区
康桥工业园区
上海国际医学园区
75.9
部门预算+张江基金
4
金桥经济技术开发区管委会
金桥出口加工区
南汇工业园区
67.79
部门预算
5
世博地区管理办公室
世博、耀华、前滩地块及周边相关区域
30.87
部门预算
6
国际旅游度假区管委会
迪斯尼主题乐园及配套区
20
部门预算+产业发展基金（拟定中）
7
临港地区开发建设管委会
临港主城区
临港重装备产业区
临港主产业区
临港综合区
310（浦东部分291）
准一级财政
1.开发区的收入管理
浦东新区在“按照开发区管委会的职责，‘费随事走’，财力下沉，进一步增强开发区发展经济和服务企业的能力，促进各开发区优势互补，资源整合，产业升级”的指导思想下，根据“核定基数”、“增量共享”、“超额累进”、“规范管理”的原则，从2010年起对上海综合保税区（现中国（上海）自由贸易实验区）、陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区在机构运转等经常性经费实行部门预算保障的基础上，实行“基数保障、增量分成”的财政支持办法。
以2009年各开发区内区级企业上缴的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税、房产税、印花税形成的新区地方税收为收入基数；同时按照开发区管委会职责，以2009年各开发区实际发生的经济发展和财政扶持经费为经费基数。
从2010年起，地方税收增幅在10%以内的（含10%），区与开发区按60:
40分成；地方税收增幅超过10%的部分，区与开发区按50:
50分成。
康桥工业园区、国际医学园区、南汇工业园区在张江或金桥管委会内单列，并按原南汇财力机制结算，主体税种是区与开发公司按20:
80分成。
在非税收入的管理方面，根据《浦东新区人民政府办公室关于转发区财政局制订的浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法的通知》（浦府办〔2012〕73号），各个开发区不再享有国有土地使用权出让收支预算管理的权限。
不过，在课题组调研过程中发现个别开发区在功能区域时期储备的土地的管理权仍保留在开发区管委会中，只是现行政策不允许而没有利用储备的土地。
在2009年成立综合保税区之后，综合保税区管委会作为浦东新区的一级预算单位实行“核定基数、增量分成”的财政管理模式，外高桥保税区管委会不再作为一级预算单位。
以2009年综合保税区的税收收入为基数（外高桥保税区的税收基数为15.99亿元，洋山港保税区的税收基数1000多万，2010年9月加入综合保税区的浦东机场保税区没有税收基数），从2010年开始保税区对浦东新区新增财政贡献10%之内实行六四分成（浦东新区占60%，保税区占40%），超过10%的部分实行五五分成。
同时，根据《综合保税区市级专项资金激励办法》（沪财预〔2010〕35号）的规定，设立综保区市级专项资金。
市级专项资金返还浦东新区后，由区财政与区级资金合并，按照预算要求，统筹用于保税区内各类行政机关运行、社会事业发展、基础设施建设和促进区内企业发展等方面。
2010-2012年该项资金分别安排1.1亿元、1.3亿元和1.5亿元。
该政策2012年底已到期，目前市财政正结合中国（上海）自由贸易区试点研究新的激励措施。
同样设立了专项资金的还有张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区。
根据《上海张江国家自主创新示范区专项发展资金使用和管理办法》（沪财预〔2012〕141号）的规定，设立张江专项发展资金（简称“张江基金”），主要用于进一步支持张江高新区建设国家自主创新示范区，率先提升自主创新能力，全面推进以自主创新为核心的“二次创业”，积极营造创新氛围。
十二五期间在张江基金中每年安排张江核心园20亿元，市区两级政府按1:
1比例配套，各安排资金10亿元。
陆家嘴金融城建设专项资金共6亿元，为区政府在2009年设立，主要用于金融环境优化及金融城商业配套楼宇奖励等。
2010-2012年实际安排在陆家嘴开发区0.04亿元、1.00亿元和1.25亿元。
国际旅游度假区根据《上海国际旅游度假区管理办法》，也应设立产业发展资金，用于支持国际旅游度假区的开发、建设和管理，促进符合国际旅游度假区功能定位的现代服务业发展。
但由于度假区成立较晚，刚处于开发阶段，目前该资金的使用、管理办法正在由市财政局牵头研究制定过程中。
目前管委会的部门预算规模在3000万左右，其中1000万为基本的人员支出和办公经费，另外2000万为一般项目支出。
2.开发区的支出管理
2009年，南汇与浦东新区合并，带来了管理地域扩大和开发区面积倍增，新的浦东新区面临着发展条件和发展战略的新变化。
新区建立了“7+1”开发区管理体制，将多个开发区按功能板块打包，并对应成立管委会，总体上按照“区内事区内办”原则，赋予其相对独立和集中的行政管理权，并剥离其社会和城市管理领域的管理职能，优化大区域管理体制。
区政府下发《浦东新区人民政府关于印发浦东新区开发区管理委员会管理事权的意见的通知》（浦府〔2010〕111号），明确了开发区管委会管理事权，“开发区管委会主要负责开发区内产业发展、规划建设、投资促进等方面的管理服务”，要高效便利、权责一致。
开发区管委会的管理事权主要包括：
经济和社会发展规划和计划、对使用自有资金安排的政府投资项目进行审批、对区域内企业固定资产投资项目进行管理、权限内市政工程的规划管理、土地管理、建设管理、经贸管理等。
财政扶持资金主要用于开发区管委会对区域内符合条件的企业进行补助，这也是开发区管委会每年财政支出中占比最大的部分（具体见表2和图2）。
“新区财政扶持经济发展工作，由区政府统一管理，区级财政部门具体负责实施。
开发区管委会等相关职能部门根据区政府的授权，负责财政扶持经济发展的具体落实工作；镇级财政扶持经济政策由区级统一发布，具体工作按相应的职责进行管理。
”近年来，浦东新区政府先后颁发了《浦东新区人民政府关于印发浦东新区财政扶持经济发展的实施意见的通知》（浦府〔2011〕60号）、《浦东新区人民政府关于印发浦东新区促进总部经济发展财政扶持办法的通知》（浦府〔2011〕151号）、《浦东新区人民政府关于印发浦东新区促进高新产业发展财政扶持办法的通知》（浦府〔2011〕380号）、《浦东新区人民政府关于印发浦东新区促进金融业发展财政扶持办法的通知》（浦府〔2012〕202号）等一系列政策文件，而开发区管委会主要负责这些政府的实施。
根据专款专用的要求，各个开发区管委会负责扶持对象的确定、扶持力度的把握、扶持资金的管理和拨付等方面审核把关和监管工作。
各个开发区部门预算的体量虽在逐渐增加，但基本支出和一般专项支出则基本没有变化。
表2：
2010—2013年开发区部门预算支出情况表单位：
万元
各类支出
陆管委
综保委
张管委
金管委
世博办
国旅委
2010年
基本支出
4306.56
6422.69
2374.22
3487.62
3074.75
——
项目支出
198130.66
223253.27
50822.81
47939.76
16146.07
——
合计
202437.22
229675.96
53,197.03
51427.38
19220.82
——
2011年
基本支出
4107.56
6080.65
2335.00
3330.69
2781.48
——
项目支出
213621.92
236560.00
65526.00
51958.00
15854.45
——
其中：
财政扶持
210377.00
213739.00
63432.00
48548.00
13319.06
——
合计
217729.48
242640.65
67861.00
55288.69
18635.93
——
2012年
基本支出
4164.26
8275.22
2335.00
3343.49
2798.47
627.07
项目支出
214954.92
339929.64
118835.00
63693.00
21279.45
1805.00
其中：
财政扶持
211610.00
309307.00
116741.00
60033.00
18168.06
——
合计
219119.18
348204.86
121170.00
67036.49
24077.92
2432.07
2013年
基本支出
4183.47
8245.25
2327.92
3392.36
2810.34
830.86
项目支出
301454.92
409929.64
158855.00
63713.00
24779.45
1895.00
其中：
财政扶持
298110.00
379307.00
156741.00
60033.00
21668.06
——
合计
305638.39
418174.89
161182.92
67105.36
27589.79
2725.86
表2为2010至2013年浦东开发区（不含临港）的部门预算支出情况表。
从表中我们可以看出各个开发区的项目支出都能占到相当的比例。
从图1中可以更加直观地看出，陆家嘴、综保区、张江、金桥四个相对成熟的开发区的项目支出均占到部门预算的90%以上且基本保持稳定，而处于发展期的世博办的项目支出比重有逐年上升的趋势。
图2则给出了五个开发区管委会2011-2013年财政扶持资金占项目支出的比重，四大开发区（陆家嘴、综保区、张江、金桥）在这三年间财政扶持资金占项目支出的比重均在85%以上，这充分体现了开发区管委会部门预算中财政扶持资金的重要性。
图1项目支出占部门预算支出比例图2财政扶持资金占部门预算支出比例
二、浦东开发区预算管理模式的经济绩效分析
浦东新区于2004年成立功能区域，2005年延续既定的“核定基数、增量分成”模式一年后，2006年开始推行新一轮财力管理办法，浦东新区财政局认为这一体制较好地调动了功能区域和街镇当家理财积极性，2006年功能区域地方税收147.86亿元，增长19.9%，高于新区地方财政收入增幅5.1个百分点；功能区域支出（含街镇）83.51亿元，占全区财政支出比重为37.5%，财政保障水平进一步提高。
转为开发区管委会模式后，开发区于2010年开始实行部门预算。
相对于传统的预算，部门预算有着诸多的优越性，具体说来，部门预算的优点主要体现在以下三个方面：
第一，部门预算规范了资金的使用。
部门预算有利于规范部门的财政行为，确立了部门在预算编制与执行中的地位，使部门的主动性和积极性得到更好的发挥。
由于部门预算的细化程度较高，且采取自下而上、逐级汇总的方式进行编制，各预算单位全程参与编制过程，有利于明确部门职责，便于财政、审计部门、公众对预算执行过程的监督，提高了预算的透明度，确保了资金的使用用途，使财政资金管理更加规范。
第二，部门预算提高了资金的使用效率。
部门预算有利于强化财政支出的管理，使财政支出的安排更加地规范与合理，从源头上优化财政支出的结构，区别轻重缓急，提高对重点支出项目的资金保障程度，体现公共支出的需求，促进了财政支出的科学化、规范化，有效避免财政资金的无端浪费，加快了预算的执行进度，极大地促进了资金的使用效率和预算约束力的硬化。
第三，部门预算的实行达到了“全口径预算决算”的目标，有利于完善公共财政体系构建。
全口径预算决算的含义是监督主体通过一系列方法、措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。
部门预算提高了编制的透明度，包括预算编制时间、形式与程序，同时部门预算编制的内容非常详尽，经审议通过后便可向外公布，便于公众随时查阅与咨询，增强了公众监督意识和积极性，进一步促进了财政收支的规范管理，达到了“全
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