天保工程相关概念.docx

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天保工程相关概念

天保工程相矢概念

天保工程即天然林资源保护工程，简称天保工程。

在我国，主要在长江上游、黄河上中游实施天然林资源保护工程，以及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。

1998年洪涝灾害后，针对长期以来我国天然林资源过度消耗而引起的生态环境恶化的现实，党中央、国务院从我国社会经济可持续发展的战略高度，做出了实施天然林资源保护工程的重大决策。

该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展问题。

在2000-2010年间，工程实施的目标：

一是切实保护好长江上游、黄河上中游地区亿亩现有森林，减少森林资源消耗量6108万立方米，调减商品材产量1239万立方米。

到2010年，新增林草面积亿亩，其中新增森林面积亿亩，工程区内森林覆盖率增加个百分点。

二是东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量调减万立方米，使亿亩森林得到有效管护，万富余职工得到妥善分流和安置，实现森工企业的战略性转移和产业结构的合理调整，步入可持续经营的轨道。

一、公益林（森林）管护

（一）森林管护的法律依据《森林法》第三章第十九条规定“地方各级人民政府应当组织有尖部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需

要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的

和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任

区……护林员的主要职责是：

巡护森林，制止破坏森林资源的行为。

对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有尖部门处理”。

公

益林是生态价值十分重要的森林资源，按“国家公益林、地方公益林”的事权原则分别由中央财政和地方财政筹集资金落实管护责任。

（二）对“管护”的理解“管护”一词由

“管理”和“保护”

组合而来，“管理”是手段、过程、措施，“保护”是目标、效果、法律要求。

可以将“天保工程公益林管护”理解为“预防性管理措施”，实现“保护森林”是目标。

“天保工程森林管护七落实责任体系”即是从实践中摸索形成的“森林预防性管理措施”。

（三）管护模式

国有林管护模式主要由国有林场（所）按责任区，落实在编在岗职

工，与其签订《森林管护责任书》实施管护。

若在编在岗职工不足，则按

“用工自主”原则，由国有林场（所）聘用临时人员，签订《森林管护合同》实施管护。

参与森林管护的职工及临聘人员可以称为专职护林员。

对不宜落实专职护林员的散生国有林，可以在当地村民中确定兼职护林员，签订

“代管”合同落实管护责任。

集体个人森林管护模式集体个人森林的管护责任实际上由林

主和村社集体组织分担，管护模式即为“林主自主管护”和“兼职护林员集中管护”，实践证明这两种“管护”互为补充，缺一不可，因此，我市要求将这两种管护模式结合起来落实集体个人森林的管护责任。

天保工程所称的

“管护”主要是指兼职护林员的集中管护，而“林

主自主管护”是从林权确定的时候就自动开始的责任履行过程，这种

“林主自主管护”主要依靠森林经营获取回报（木材、薪柴等），在对公益林有木材采伐限制的条件下，国家及地方政府按照事权原则分别筹集资金建立了公益林生态效益补偿制度，这种“补偿”实际上就是对林主履行“自主管护”责任的补偿。

集中管护这是我市天保工程二期自创的概念，它是相对于林主自主

“分散管护”而言的。

天保工程广泛使用的“承包管护”实际上就是“集中管护”，天保工程二期要求延续、完善一期管护体系就是要延续、完善集中管护体系。

实际工作中，应该在“完善”上很下功

夫，其内容至少包括：

合理确定管护责任区、管护费标准，认真确定管护人员、组织岗位培训及签订管护合同，严格执行合同约定等。

（四）管护合同

管护责任区应根据森林分布状况及巡护难易划分责任区5一般将一个村或几个社划分为一个责任区，不能简单以森林面积划分责任区，一个责任区落实一名兼职管护人员。

实际工作中，可要求乡镇结合实际初步确定责任区划分方案，报区县林业部门审定。

管护合同“公益林（森林）管护合同”是遵循《合同法》及天

保工程相尖规定而签订的“合同”，而不是按照“劳动合同法”而签订的

“用工合同”，劳动用工合同有其法定主管部门及主管部门备案的合同模式等。

“管护合同”的甲乙双方是平等的民事主体。

区县可依据市上推出的合同模式补充、完善制定适合当地的模式合同。

管护责任书“公益林（森林）管护责任书”是上下级间或单位与职工间落实森林管护责任的一种形式，是组织内的一种工作要求或目标落实。

例如各级政府、主管部门之间，林场与职工之间等都是以天保工程责任书或管护责任书形式进行落实。

“管护合同”与“管护责任书”共同构成了天保工程管护七落实责任体系。

（五）管护费标准应改变过去按照管护面积和统一规定单价下

拨管护费的做法。

对国有林管护费可由国有林场统筹支配使用。

对集体林区管护费可根据责任区个数和责任区管护费标准支付，责任区管护费标准由区县根据资金来源、社会经济等实际情况确定。

“管护合

同”上应明确管护费标准，管护费支付应逐渐实现通过银行卡支付。

（六）不同环节管护费理解

工程管理人员应明确“管护费”与“生态效益补偿金”的区别和联系，即：

对国有林，年度计划“国有林管护费”与“国有林生态效益补偿金”之和就是实施方案“国有林管护费”金额，造成这种不对应的原因是中央财政预算项目不同；对集体林区，年度计划“管护费”、“生态效益补偿金”与实施方案是不完全对应的，管理工作中应按照“天保工程资金使用管理细则”及“生态效益补偿基金使用管理细则”的规定执行。

但是，在统计报表中“管护费”与“生态效益补偿金”又必须与计划文件相对应。

造成这种计划文件与实施方案不对应的原因是财政预算项目与我市天保工程实际有一定差别。

（七）管护记录是专兼职管护人员巡dj护林的原始记录，也是管护人员的护林工作接受考核和检查（自查、复查、核查）的主要依据。

实际工作中，大部分管护人员对护林日志的记录还存在“记录简单、粗放、不得要领等”问题，因此区县、林场或乡镇必须将“怎样记录护林日志”作为重要培训内容。

护林日志至少应该记录：

这一天巡Lh护林的路线、起始时间；与护林工作相矢的事项处置情况，例如在某时某地劝止某人乱砍滥伐、采砂采石、乱捕乱猎、野外用火等，报告及处置情况，书写护林标语多少条，观察森林虫情，护林宣传多少时间，等等。

（A）管护考核区县必须结合实际制定可操作的量化的管护考核办

法，应将管护效果和实施管护的措施和过程作为重要的量化依据，具体量化办法应与管护合同相衔接。

乡镇、林场应按照管护责任区建立管护考核台帐，将平时掌握或月检、季检、年检发现的影响管护效果的事项、事件（例如森林火情、虫情，乱砍滥伐、滥捕滥猎、滥采滥挖情况等）随时进行记录，作为自查、复查、核查等考核的依据。

二、生态效益补偿

（一）公益林（森林）生态效益补偿的法律依据《森林法》第一章第

八条第（六）款规定“国家设立森林生态效益补偿基金，

用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。

中央对公益林（森林）生态效益补偿基金的规范《中央财政森林生态

效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381号）规定：

“中央财政补偿基金作为森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点

用于国家级公益林的保护和管理”、“补偿范围是国家级公益林林

地”、“国家级公益林是指依据国家林业局、财政部联合印发的《国家

级公益林区划界定办法》（林资发〔2009J214号）区划界定的公益林林地”、“集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿”。

市政府对公益林（森林）补偿的规定《重庆市人民政府办公厅尖于继续组织实施天然林保护工程的通知》（渝办发〔2011]213号）规定：

”对集体林区国家公益林和地方公益林同标准进行生态效益补偿。

对国家公益林，中央财政安排森林生态效益补偿基金每亩每年10元。

对地方公益林，生态效益补偿基金由中央、市、区县财政共同负担。

其中：

中央财政每亩每年补助3元；市和区县两级财政共同承担每亩每年7元（分担比例为：

“一圈”地区，市财政30%、区县级财政70%；“两翼”地区，市财政70%、区县级财政30%）。

对属于商品性经营的经济林、竹林和暂未形成森林的无林地、疏林地不进行生态效益补偿”、“对集体林区地方公益林，中央财政管护补助费每亩每年3元。

将集体林区国家公益林、地方公益林生态效益补偿基金和地方公益林管护补助费进行统筹使用，按每亩每年2元的标准提取集中管护费，其余用于公益林的生态效益补偿”。

（二）生态效益补偿从法律和政策角度，应将“生态效益补偿”理解为“对公益林林主自主履行管护责任产生的生态效益所付出的有效劳动的补偿”。

而从字面上将其理解为“对公益林所产生的生态效益价值的补偿”是错误的，也是不具有操作性的。

因此，补偿标准是

随着社会经济的发展而变化的，而不是与公益林类型和等级相尖的。

（三）补偿对象、范围

生态效益补偿对象总体上说，补偿对象是公益林林主。

用“林主”这个概念比“林农”更合理，“林农”有户籍概念，而“林主”就不隐含户籍成分。

生态效益补偿范围国家规定补偿范围是公益林地，这主要是相对于基金筹集和预算而言。

我市规定补偿范围是“除暂未形成森林的无林地、疏林地之外的公益林地”，又考虑到公益林区划可能存在“局部错划”需进行技术层面“微调”的实际，规定“属于商品性经营的经济林、竹林不进行生态效益补偿”，这是为体现“公平”，对操作层面而言的。

（四）生态效益补偿合同“补偿”并不是无条件的，林主必须要承担了责任和义务才能获得补偿，因此必须签订《公益林生态效益补偿合同》，一般情况下，以乡镇政府作为合同甲方，区县可根据市上的“补偿合同模式”制定切合实际的“补偿合同范本”，范本中要对天然林保护相尖政策、林木采伐相尖政策进行详细规定。

（五）补偿标准集体林区国家及地方公益林生态效益补偿标准全市统一为每亩每年元。

确定这一标准的政策依据主要有：

《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381号）、《重庆市人民政府办公厅矢于继续组织实施天然林保护工程的通知》（渝办发〔2011]213号）。

财农〔2009〕381号文规定市级留用每亩每年元公共管护费；渝办发

〔2011]213号文规定每亩每年2元用于组织集中管护，并规定集体国家公益林与地方公益林同标准补偿。

实际工作中，只要公益林林主履行了合同，就必须按照补偿范围和规定标准实施补偿，绝不能擅自降低标准。

（六）兑现总体要求以“直补”方式兑现，即通过林主提供的银行卡

每年一次性直补。

实行直补的首年度，相尖基础工作比较繁重，但形成制度

后，工作量就相对减少，干群矛盾、群众信访就相对减少。

兑现环节减少,林主利益相对能够得到保障。

因此，实际工作中，不管有多大困难，都要把直补的基础工作搞好。

将检查情况

（七）检查对林主自主管护工作的检查应重在平时检查，

以台帐形式记录在案，每年根据台帐记录评估林主履行合同情况，并形成评估报告。

报告经乡镇政府和区县林业部门审核后，作为直补兌现的依据。

只要平时用心记录，每年兑现前并不会增加很多工作量。

三、生态公益林建设项目

（一）建设内容及项目性质生态公益林建设项目在我市主要有人工造林和封山育林两个内容。

项目投入全部为中央基建投资，由国家发改委牵头、林业部门具体实施，投资标准为人工造林300元/亩，封LU育林70元/亩。

项目基建投资性质决定了适用国家发改委基建投资管理相矢程序和办法。

（二）相尖规范《国家发改委国家林业局天然林资源保护工程二期长江上游黄河上中游地区公益林建设管理办法》（发改投资

〔2011〕1620号）明确了生态公益林建设项目的管理规范。

《重庆市天然林资源保护工程二期人工造林及封LU育林作业设计文件编制提纲》（渝林天

〔2011]12号）明确了该项目作业设计的编制规范。

间接费生态公益林建设项目有3种间接费，即管理费、作业设计

费、监理费。

管理费按《财政部、国家林业局矢于重点地区天然林保护工程建设资金管理规定》财基字〔1999〕92号规定列支，但必须控制在％内。

作业设计费按当地价格管理部门核准的收费标准计收但不超过2%的控制标准。

监理费按《发展改革委、建设部建设工程监理与相尖服务收费管理规定》（发改价格[2007]670号）相尖规定提取。

（三）相尖概念

人工造林天保人工造林只能利用宜林荒山荒地及区县及以上政府规划造林地进行实施，营造森林类型只能是生态型乔木林。

人工造林管理尖键在于质量管理，重要环节主要有：

造林地选择（确保能够让营造的生态林永久存在并可持续经营）、树种选择（适合立地条件的乡土树种）、苗木选择（采用实生苗，拒绝无性系）、现场初设（准确的面积计量、立地判断、社经调查）、施工过程监理（整地、供苗、栽植、保护、补植等）、成本控制（有效的劳务组织、计件工资制度、有效的苗木验收）等。

封L1J育林天保封山育林只能利用疏林地和无林地逬行实施，营造生态型乔木林，即通过人工补植、人工促进、封禁保护等措施主要依靠自然更新能力形成森林和提高植被盖度。

封LU育林管理尖键在于

避免

质量管理，重要环节主要有：

封育地选择（只能选择疏林地、无林地,选择低质低效有林地等）、补植面积现场估测（一般应对小块状荒地进行补植，而不宜采用大规模砍除原生植被带补植）、补植树种选择（适合立地的乡土树种）、人工促进措施实施（对乔木型萌生树篦除萌、对未出林乔木型幼苗除草抚育）等。

封育项目应提倡在设计基础上，以区县为单位进行经费

统筹安排，而不是普遍采用的以乡镇或小班为单位的统筹形式（避免同价而工作量不同的现象出现）

乡土树种判断标准一般可以确定为：

在当地自然条件下可以完成全部生活史并生长良好并不对其他树种和植物构成灾害的树种，包

括乡土树种和引种较久已乡土化的树种°

幼林抚育营造林工作中所用“幼林抚育”与森林经营中所用“幼林抚育”的区别主要在于：

时段不同、措施不同、目的不同，营造林工作之“幼林抚育”指苗木成活到郁闭之前，为清除杂草促进苗木生长而提前郁闭的措施；森林经营之"幼林抚育"指在幼林竞争生长期，对郁闭度过大幼林5进行疏伐增加通透性,促进森林健康的措施。

人工促进自然更新在实际操作层面至少包括两个方面的工作，一是对呈萌生状的树凳例如杉木、栋类等，保留生长势最旺一株，其他萌株全部除掉，将树篦营养和地上空间留给保留株更好更快生长；二是对尚未出林的自然更新起来的乔木型幼苗，将周边一定范围的杂草和灌木伐除，让目的幼苗获得全光照，更好更快生长。

人工促进自然更新是封L1J育林工作中费省效宏的措施，实际工作中应给予充分利用，应用中要注意搞好现场指导培训。

水土保持措施造林和封育项目实施中应十分重视水土保持措施。

根据以往经验可以概括为：

坡地造林整地必须沿等高线开行，行间应尽量保留原生植被；采用穴壮整地，上下行的种植穴应错位排列；山脊、山顶、裸岩、瘠薄、沟边处尽量保留原生植被；行带上自然更新的乔木型树种尽量保留仅给予适当抚育。

有效面积造林小班面积应测量和标明有效造林面积，即须扣除道路、房屋、裸岩、不需植苗的自然更新地面积等。

统计表、一览表上必须以有效面积为准°现场调绘与初设这是造林和圭寸育设计的基础环节，区县应十分重视对现场调绘和初设的管理，要充分估算所需技术工作量，设计合理的质量管理机制和有效的激励机制，预算充足的设计经费，组织足够的技术人员。

混交林理论上的混交类型有：

块状混交、带状混交、行间混交、株间混交等。

但实际工作中应提倡用块状混交，在土层深厚的沟槽部、坡下部设计定植阔叶树，其他部位定植针叶树。

而封育工作中又提倡采用“自然混交”，即充分利用自然更新的乔木型阔叶树种通过人工促进自然成林，在块状补植地采用针叶树补植形成小块针叶林，这种自然混交形成针阔混和林。

五制项目管理积极推行的“五制”，即：

项目建设法人负责制、合同制、报账制、内部招投标制（试行）、全过程质量监理制。

适地适树营造森林的一个重要原则就是适地适树。

在某个具体地块判断“适地适树”的简单方法是：

就地观察某个树种在该立地的自然条件下是否能够正常完成从“种子到林木到种子”的全部生活史，能够正常完成，就说明能适地适树。

实施单位“实施单位”这个概念在天保工程管理中应用得很普遍，但在具体语境中各有所指，至少包括：

区县实施单位（又名县级实施单位）、国有林业实施单位（又名国有林业企业事业单位）、乡镇实施单位、生态公益林项目施工单位（由区县确定负责生态公益林项目实施的乡镇、国有林场、造林公司等施工单位）,尤其对“国有林业实施单位”绝不能望文生义，随意扩展，必须以天保工程实施方案的名单为准，另外对“生态公益林项目实施单位（即业主单位，一般指区县林业局）”与“生态公益林项目施工单位”的概念和工作中的职责必须分清。

因此，管理工作中要根据具体语境对这一“概念”进行理解和应用。

疏林地“疏林地”是“地类”术语，国家有其严格的技术标准。

在封L1I育林规划中可适当变通应用“疏林地”这个概念，例如新造林满5年尚未郁闭的失败造林地、乔木层尚未郁闭的灌木林地、已解封但乔木层尚未郁闭的失败封育地等°

规划造林地这是工程造林实践中正在发展的一个概念，传统的工程造林一般是应用林业用地及退耕还林地实施，但实践中一些坡耕地已事实上扌畧荒，法律上仍属于耕地范畴，而农民愿意、政府同意规划用于造林，我们称为“规划造林地”。

生态公益林项目可利用规划造林地实施，但必须要由区县及其以上政府规划，这是尽量保证规划的稳定性，因此利用规划造林地实施生态公益林的要将区县政府规划

文书纳入工程档案

哨卡一些规模较大的封育地可设立哨卡，但要明别设立哨卡并不是建设哨卡，一般提倡选择位置恰当的民房通过租用形式设立哨卡，而不是选地自建房屋设立哨卡，因此在经费概算中就要适当。

围栏规程上封禁措施可采用机械围栏和生物围栏，但实践中生物围栏因见效慢不宜提倡，机械围栏在封育地集中、规模大、封禁入口少的地方可以提倡。

生态公益林项目投入季度报表中反映的生态公益林项目投入属于中央基建投入，应根据完成的项目实物量估算而得，而不是财务支付后才算投入，因此有施工就有投入。

统计的项目实物量理论上最终要与作业设计吻合，如果“实际”与“设计”差距较大，必须对设计进行修改调整进入档

案。

自查复查核查国家核查分为综合实绩核查和天保工程核查，生态公益

林建设项目是纳入国家综合实绩核查范围的，而区县、市级层面的检查就没有综合实绩检查，只有天保工程检查。

因此，每年的2-4月，区县天保办要组织上年度生态公益林建设项目的100%自查，市级天保复查工作中要组织抽查，检查内容至少包括：

面积核实率、栽植成活率、是否按设计施工、标志标牌树立情况等。

验收造林成林或封育满5年后，要由区县天保办组织项目成效验收，逐一考察小班是否实现设计预期目标，至少包括：

成林率、失败率，并分析失败原因、提出补救措施，写出验收报告存档。

结合市级复查，要在区县验收基础上进行抽查。

（四）过程监理监理是对施工全过程的监督管理，不是最后或某个环节的突击性检查。

凡涉及施工质量、可能影响成本成效的环节都应纳入监理范围。

造林、封育的过程监理应体现在各主体之间的相互制约机制上。

项目管理部门应针对设计施工的重要节点（面积计量、苗木选择、整地、苗木验质验数、定植、苗木采购、标志标牌设定等）和重要质量参数（株行距、价格、苗木基径及根系、成活率、保存率等），设计一套切实可行的制约机制，以实现过程监理。

（五）质量控制管理质量控制管理本是工厂对产品的一种管理过程，这也适用造林、封育项目的管理。

施工是否按设计达到了或能够达到生态型乔木林这个预期目标，就需要质量控制管理来保障。

项目管理单位应在可利用投入基础上，对自然、社会，内部、外部等方面可能影响项目目标的风险进行预估，制定约束性或强制性措施，加以贯彻落实，通过控制阶段性目标，确保最终目标实现。

控制管理应与过程监理相互衔接，它们是质量和成本管理的两个方面。

（六）生态公益林项目绩效评估与动态管理按照国家《天然林资源保护工程二期长江上游、黄河上中游地区公益林建设管理办法》（发改投资

〔2011]1620号）第四十二条规定，我市相应建立了绩效评估和动态管理机制。

四、职工五险补助

（一）五险补助基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保

险、生育保险，简称五险，是要求国有林业实施单位职工必须按

政策规定参加的社会基本保险。

中央财政对天保工程国有林业实施单位实施五险缴费补助。

我市对五险补助实行动态管理，即每年由区县根据五险参保缴费政策规定和国有林业实施单位实际缴费需求提出补助申请，经市级审核平衡后，由市财政向区县计拨五险补助。

天保工程五险补助是国家对国有林业实施单位在岗职工单位缴费部分的一种困难补助，不能将其理解为“职工福利”、“五险全额补助"。

天保五险补助要接受严格审计和检查，要让资金充分发挥应有效益，不能沉淀、滞留、擅自挪用。

（二）五险参保范围、统筹区、缴费计算

养老保险遵循办法：

《重庆市企业职工基本养老保险实施办法》2000

年7月1日印发施行。

参保范围：

企业及其职工。

统筹办法：

市级统筹区

包括渝中、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸、渝北、巴南、北部新；其他区县各自为统筹区。

缴费工资基数：

职工上年度平均工资；职工上年度平均工资低于社平工资60%的，按60%核定缴费基数；超过上年度社平工资300%的，超过部分不计入缴费基数。

缴费计算：

单位按职工缴费基数之和的20%缴纳基本养老保险费；职工按缴费基数的8%缴纳基本养老保险费。

医疗保险遵循办法：

《重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法》2001年12月5日印发执行。

参保范围：

市级统筹区为城镇用人单位及其职工；其他区县参保范围根据当地规定执行。

统筹办法：

市级统筹区包括渝中、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸、渝北、巴南、北部新；其他区县各自为统筹区。

缴费工资基数：

事业单位固定工资加活动工资为缴费基数；企业以企业职工工资总额为缴费基数；个人缴费基数超过上年度本统筹区职工平均工资300%的，按300%计算，低于上年度本统筹区职工平均工资60%的，按60%计算。

缴费计算：

单位按缴费基数的8%缴纳基本医疗保险费；职工个人按缴费基数的2%缴纳基本医疗保险费；按照法定条件、法定程序退休的人员个人不缴纳基本医疗保险费，随所在单位参加基本医疗保险；本单位退休人员占在职职工超过35%的由单位按本单位在职职工人均缴费基数的8%为超过35%以上的退休人员缴纳基本医疗保险费；单位按本单位职工缴费总基数的1%缴纳大额医疗保险；

所有参加基本医疗保险者均应缴纳大额医疗保险费；未参加基本医疗保险者不能只缴纳大额医疗保险费。

工伤保险遵循办法：

《重庆市工伤保险实施暂行办法》2003年11月17日印发执行。

参保范围：

各类企业和不属于财政拨款支持范围或没有经常财政拨款的事业单位及其工作人员。

统筹办法：

全市统筹，分级管理。

征收机尖：

地方稅务机尖。

经办机构：

当地劳动保障行政部门。

缴费计算:

单位（林业、木材加工等）按照本单位工资总额的1%缴纳工伤保险费，职工不缴费。

失业保险遵循条例：

《重庆市失业保险条例》2004年1月1日起施行。

参保范围：

各类企业及其职工、事业单位（依照及参照公务员法管理的除外）及其职工等。

统筹办法：

全市统筹，分级管理。

征收机尖：

地方税务机矢°经办机