课题报告基于重点危险区地震应急准备工作机制研究.docx

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课题报告基于重点危险区地震应急准备工作机制研究

课题报告：

基于重点危险区地震应急准备工作机制研究

中国地震局政策研究课题

（课题批准号：

CEA-ZC/3-04-05/2020）

基于重点危险区地震应急准备工作机制研究

（成果报告）

课题研究人员

宁夏地震局人事处

***

宁夏自治区政府办公厅应急办

**

2020年5月

一、

前言………………………………………………………2

二、

基于重点危险区的地震应急准备工作启示……………4

三、

宁夏地震应急准备工作成绩和建议…………………

14

前言

地震是群灾之首，具有突发性强，瞬间成灾，破坏性大、次生灾害严重、社会影响深远和难以防御等特点。

本课题以加强地震重点危险区地震应急准备工作为出发点，通过充分调研四川、云南等多震省份省、市、县三级政府地震应急联动机制和应对准备工作，汲取经验，总结成果，为不断提高地震应急综合能力提供政策建议。

本课题为中国地震局政策研究课题，研究的主要内容是地震重点危险区地震应急准备工作，通过调研并总结近年来国内破坏性地震应急应对经验，围绕省、市、县三级政府在地震重点危险区地震应急准备工作应分别重点落实哪些工作内容，应建立起何种工作机制，落实好哪些地震应急准备任务开展研究。

课题的研究目标是通过对国内近年来历次破坏性地震案例进行深入详细了解，分析并总结以往历次破坏性地震应急中存在的问题和不足，探讨地震应急准备工作内容和机制，用于指导地震重点危险区应急准备工作及对策。

由于地震应急准备工作涉及各部门、行业应急管理工作，本课题特别邀请了宁夏回族自治区政府应急管理办公室吕磊作为课题的核心成员参与研究、编写工作。

并特别鸣谢宁夏地震局震害防御处周�阅�处长和应急救援处谢吉平处长，为课题组开展调研和资料收集做了大量协调工作。

本课题的研究成果分为两个部分，第一部分是基于四川、云南多震省份地震应急准备和应急处置经验，借鉴亮点工作和有效措施，了解并分析救援实战中遇到的各类问题，总结出地震应急准备工作的收获启示，该成果也已正式发表于《中国应急救援》（2020年第3期总第63期）；第二部分是从宁夏实际出发，在总结近年来地震应急准备工作成绩和不足的基础上，提出了对策和建议。

由于课题研究时间较短和承担者水平有限，不足之处在所难免，敬请提出宝贵意见和建议为盼。

基于重点危险区的地震应急准备工作启示

――赴四川、云南多震省份调研地震应急准备工作亮点

（***，**，***）

我国是地震灾害最严重的国家之一，20世纪全世界发生的7级以上的强震中，中国占35%、死亡人数列全球第一位，是其他所有国家地震死亡人数的总和。

1976年河北唐山7.8级地震造成24万余人死亡的伤痛，2020年5月12日又发生了四川汶川8.0级地震，造成约8万余人遇难，37万人受伤，地震波及大半个中国；近些年，国内又陆续发生了青海玉树7.0级地震、四川雅安7.0级地震、甘肃岷县漳县6.6级地震、云南鲁甸6.5级地震等一系列破坏性地震，造成了严重的人员伤亡和经济损失。

“宁可备而不震，不可震而不备，或是备之不足”。

地震应急准备是灾前预防的重要措施，做好地震应急准备工作就能极大提高地震灾害应急处置能力，从而有效减轻地震灾害的影响。

一、地震应急准备的主要内容

我国地震应急救援体系主要包括法制体系、组织指挥体系、预案体系、队伍体系、技术平台体系、保障体系和应急知识宣传7个方面。

总体而言，地震应急准备工作也是围绕这几个大的方面开展的，但由于各地区经济发展水平、地震背景等多方面的差异，各地的地震应急准备工作在具体实施上也存在较大的差异。

近年来，四川、云南两省多次被中国地震局列入地震重点危险区，也发生了多次破坏性地震。

2020年至2020年的6年里，四川省共发生了5级以上破坏性地震16次，其中6级以上有2次；云南省共发生了5级以上破坏性地震20次，其中6级以上有3次。

为总结地震应急准备最新经验和工作机制，课题组对四川成都和雅安两市、云南德宏和大理两州及部分县进行了实地走访和调研。

二、四川省地震应急准备工作亮点

（一）领导重视，措施得力

四川省各级党委、政府领导高度重视防震减灾工作，各级政府均将防震减灾工作纳入政府目标效能考核体系。

省级政府及各市州政府对地震应急准备工作严格做到年初部署安排，年中监督检查，年底总结考核，切实做到防患于未然。

四川省委、省政府近年来已形成惯例，专题研究地震应急准备工作。

地震部门根据地震重点危险区制定专项应急预案，由省政府办公厅印发给全省各地及各级防震减灾领导小组成员单位，省级层面统筹部署地震应急准备工作，工作部署的层级高，力度大；雅安市每年由自治区防震减灾领导小组办公室发文至各下级政府及防震减灾领导小组成员单位，部署地震应急准备工作。

（二）预案到村，分工明确

在经历汶川、芦山等地震后，雅安市结合震后应急处置经验，将地震应急预案深入细化，“灾情就是命令”的观念已成为政府各部门日常工作意识。

以震后交通管制工作为例：

在地震发生后，无需等待命令，公安、交通等部门将自动按照预案实施交通管制，执行保畅任务，极大的提高救灾效率。

2020年四川雅安芦山7.0级地震后，救援工作能够顺利开展，有赖于震后第一时间采取了严格的交通管制措施。

雅安市还将地震应急预案制订到乡镇（街道）乃至村（社区）一级，基层注重社区居民有序安全疏散和自救互救。

（三）平战结合，常态演练

四川省每年由省财政拨出专项经费，选取一个市、州至少开展一次省市县联动大型综合地震应急演练，演练过程充分模拟地震后的实战，拉动各级各类救援队伍，充分检验预案，锻炼队伍。

各市（州）每年选取一个县开展大型地震综合应急演练，自上而下层层推动。

2020年4月雅安市芦山县7.0级地震前，雅安市曾组织过一次市县乡三级联动的大型综合地震应急演练，芦山县7.0级地震发生后，四川省各级政府应急处置和救灾能力上的显著提升除党政领导对于防震减灾工作的高度重视和对地震应急准备工作的周密部署外，常态应急演练也为科学应对这次地震奠定了基础。

（四）广泛设置应急避难场所，建设配套功能

成都市建设了大量的地震应急避难场所，90%的公园、绿地、广场和停车场同步建设为应急避难场所，并划分了疏散范围，全面完善了配套设施，为地震突发后有效引导人员疏散和紧急安置灾民做好了充分的准备。

（五）依托大型商业连锁超市代储救灾物资

成都市政府与红旗连锁有限公司签订了商业代储协议，红旗连锁有限公司已在市区内已开设上千家连锁超市，遍布大街小巷，拥有两座现代化的物流配送中心，可充分保障震后食品、饮用水的需求。

（六）雅安地震应急救援实战中的问题和经验

1.震后救灾行动的自动实施。

四川省雅安市在历经多次破坏性地震的应急救援后，总结出诸如交通管理这类重要的应急救援措施需要在地震应急预案体系中明确，并由各责任部门、单位震后自动实施，如果不能抢在第一时间开展，而等待收到指挥命令后再采取措施，就可能错过最佳时机，对救灾工作带来影响。

2.地震应急救灾中物资发放采取物流配送的新模式

雅安7.0级地震的应急救灾过程中，相关部门探索了物资发放的创新模式――物流配送，在安全区域设置大型救灾物资仓库，所有国家下拨和社会捐助的物资一律先行登记、集中储存、统一配送。

各安置点和村组（社区），将灾民数量和需要的物资登记造册，逐级汇总上报的指挥部，由指挥部救灾物资组统一安排配送，这个模式经实践，既能保证发放有序及时，同时最大限度避免了浪费，救灾实效显著。

3.志愿者队伍的有效管理决定着其作用的发挥。

在雅安地震发生时，大批志愿者奔赴芦山，暴露出许多问题，有的专业能力和知识不足，有的发放物资随意随便，有的不清楚灾区实际需求，雅安市由共青团牵头组织成立了志愿者服务中心，专门对志愿者进行登记和管理，使得社会力量的作用在后期得到有序、有效发挥。

4.应急避难场所的卫生环保问题。

芦山地震中，震中芦山县城体育馆及其周边为国家和省指挥部所在地，避险群众超过2万人，由于地震造成建筑物严重破坏，公共厕所、供排水设施等匮乏，卫生条件极差，环境污染较为严重。

直到震后十天，流动厕所等设备陆续运抵，供水逐步恢复后，卫生状况才得到明显改善。

三、云南省地震应急准备工作亮点

云南省作为地震多发省份，在地震应急准备工作方面积做了很多探索，也积累了大量的经验。

（一）党政领导高度重视，防震减灾纳入政府考核体系

云南省各级党政领导重视防震减灾工作，重视落实地震应急准备各项工作，政府每年都召开防震减灾联席会议，主要领导同志经常到地震部门调研工作，听取汇报。

据统计，云南省地震局每年要向省委省政府进行各类汇报达10次以上。

云南省建立了《云南省州（市）防震减灾工作目标责任考核实施细则》，每年都会依据细则对各市州进行防震减灾工作目标责任考核，体现了各级政府对防震减灾工作的重视，有利于推动防震减灾事业向前发展。

云南省德宏州为贯彻好各级防震减灾工作联席会议精神，由州政府下发重点工作任务分解方案，向下级县市政府、各职能部门部署年度防震减灾工作，州政府每年初组织召开地震应急联席会议，对当年地震应急准备工作安排部署，并与县市政府签订地震应急准备责任书，重点防御区所在地政府成立了地震应急准备工作领导小组。

州政府领导带队抽查应急准备工作，每年检查重点防御区准备情况；大理州每年由州长主持开防震减灾工作会，并定期召开由副州长主持的应急准备联席工作部署会议。

（二）完善地震应急预案体系，细化应急处置操作流程

云南省除编制建立了省市县各级政府应急预案体系，不断加强针对性、实用性、可操作性外，还编制了《云南省特别重大地震灾害处置方案》，注重优化震后处置的时间节点、主要任务和工作流程，对于震后应急处置工作具有很强的指导性。

德宏州地震预案覆盖州、县、乡三级，应急预案分前方和后方工作组，前方工作组赶赴现场，后方工作组根据工作发展情况进行调整。

根据实际工作发展情况每两年进行一次修订，尤其是乡政府级别的预案强调简单实用，与实际工作紧密结合。

（三）应急避难场所建设纳入城市总体规划，与日常项目建设评审相结合

德宏州的地震应急避难场所在2020年进行过城市整体规划和建设，老城区主要在现有的基础上进行应急避难场所规划，在新建、扩建城市部分将应急避难场所纳入城市总体规划；大理州将应急避难场所建设与日常项目建设评审相结合，对地震应急避难场所配套提出明确要求。

（四）统筹规划储备物资

云南省发改委组织编制了《云南省应急物资储备体系建设规划（2020-2020年）》，对应急储备物资进行系统分类，规划多种储备模式，科学确定储备结构，规划中详细明确了各单位物资储备职责，并建立了应急物资联席会议制度，由省政府应急办和省发改委承担联席会议日常工作，规划中明确由省、州（市）、县三级财政保障应急物资储备经费，确保应急储备物资的数量和安全。

德宏州及所辖各地由民政部门牵头，建立救灾物资储备库，六个县市都有应急物资储备库，常备有帐篷、衣物等，由政府与粮油公司等签订协议，随时保持供货，州、县、乡镇、社区等每层签订协议，地震应急物资储备检查组每年都对应急物资储备情况进行检查；大理州的应急物资储备种类齐全，数量充足，在经历2020年3月3日洱源地震检验时，震后2小时内即搭建好全部安置帐篷。

三、收获启示

（一）地震应急准备工作的全面开展有赖于各级党政领导高度重视。

地震应急准备是综合性极强的工作，涉及到各个行业、部门乃至于广大民众，覆盖面极广，是各级政府必须承担的重要职责，只有各级党委、政府重视并统筹部署相关工作，各防震减灾领导小组（抗震救灾指挥部）相关成员单位以及地震重点危险区所在地各级政府及部门通力配合，才能确保各项应急准备工作得到充分落实。

此外，地震应急准备工作检查中，宜为党政领导亲自牵头，组织各有关负责人作为成员参加，建立长效检查机制，确保督