成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要实施中期评估报告.docx

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成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要实施中期评估报告

成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要实施中期评估报告

2009年6月9日在成都市第十五届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

成都市发展和改革委员会主任　付毅

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市政府委托，报告《成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）实施中期评估情况，请予审议。

　　一、组织开展中期评估工作的基本情况

　　2006年2月12日，成都市第十四届人民代表大会第四次会议审议通过“十一五”规划《纲要》后，我委加强对《纲要》实施情况进行跟踪分析，并按照国家发改委《关于开展“十一五”规划<纲要>中期评估工作的通知》（发改规划[2008]1319号）要求，从2008年6月开始，正式启动了“十一五”规划《纲要》的中期评估工作。

在各区（市）县和市级各部门报告的基础上，我委形成了《纲要》实施情况的中期评估报告，并于2008年8月以调研报告形式，向市政府提交了规划进展情况评估报告。

2009年初以来，依据人大常委会监督法和市政府的有关要求，我委又在前期工作的基础上，结合国际国内宏观经济环境的变化，对规划《纲要》实施情况中期评估工作进行了深化和完善。

　　为使中期评估成为进一步推进规划实施的重要手段，我们将评估重点放在《纲要》确定的主要目标和指标实现情况、重点领域任务进展情况和存在的突出问题以及面临的新挑战等方面，在深入区（市）县实地调研，了解有关区（市）县进展情况的基础上，结合年度计划制定，召开了专家座谈会，征求了市级相关部门和各区（市）县意见，综合归纳后，提出有针对性的对策建议，以增强对后两年规划实施的指导作用。

　　二、《纲要》实施总体进展情况

　　《纲要》自2006年实施以来，在市委、市政府的正确领导下，各区（市）县、市级各部门认真贯彻城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，精心部署，周密安排，狠抓落实，经济保持平稳较快增长，社会事业全面进步，人民生活质量得到改善。

虽然2008年，我市经济发展受国际金融危机和地震等因素影响而出现放缓势头，但我市保持经济平稳较快发展的基本面未发生根本性变化，《纲要》总体进展情况良好。

（一）主要指标完成情况

　　从经济社会发展主要指标实现情况看，《纲要》确定的23个主要目标大多数达到了预期进度要求。

13个预期性指标中，反映经济增长和改善民生的8个指标除新增劳动力平均受教育年限无年度数据难以准确评估外，其余指标均达到或超过预期；反映经济结构和发展质量的5个指标中，除民营经济占经济总量比例、研发经费占地区生产总值比例、三次产业的比例中三产业比重下降未达到规划预期要求，其余2个指标均达到预期。

10个约束性指中，除森林覆盖率刚达到预期外，其余指标均好于规划要求。

　　经济发展。

2006年和2007年全市实现地区生产总值分别为2750亿元、3324亿元，同比增速分别为13.8％和15.3％，2008年我市遭受“5·12”地震和国际金融危机双重冲击，市委、市政府采取有力措施积极应对，实现地区生产总值3901亿元，增长12.1％。

2006年—2008年，三年的平均增速达13.7％，高于《纲要》确定的年均增长12％以上的经济增长目标。

2006年—2008年出口总额分别为41.4亿美元、57.1亿美元和90.7亿美元，年均增长49.5％，比预期年均增长15％的目标高出34.5个百分点。

　　经济结构。

三次产业结构继续调整，我市一、二、三次产业比例关系分别从2006年的7.1∶44.0∶48.9调整为2007年的7.1∶45.2∶47.7和2008年的69∶46.6∶46.5，从2006年到2008年，一产业比重下降0.2个百分点，二产业比重上升了2.6个百分点，由于地震灾情和国际金融危机对我市服务业的冲击较大，三产业比重下降了2.4个百分点，要完成《纲要》确定的到2010年5∶45∶50的目标，还需要进一步加快三产业特别是现代服务业的发展步伐。

城镇化水平不断提高，2008年按常住人口计算的我市城镇化率为63.5％，较“十五”末的59.9％提高了3.6个百分点，为规划目标的70.6％。

民营经济占经济总量的比例提升至52.3％，比2005年提高6.5个百分点，为规划目标的45.7％，需要在规划实施的后两年采取切实措施加快民营经济发展步伐；研发经费占地区生产总值的比例达到1.85％，为规划目标的27.8％，需要在今后的工作中进一步加大研发经费的投入；这些指标中除民营经济占经济总量的比例和研发经费占地区生产总值的比例两个指标完成需要付出艰苦努力外，其余指标预计到“十一五”末能够顺利完成目标。

　　发展质量。

地方财政收入稳步增长，2006年至2008年地方财政收入分别为278亿元、717亿元、791亿元，年均增幅为38.2％，高于《纲要》年均增长14％的预期增幅；万元地区生产总值能耗比“十五”末下降12.25％，年均下降4.08个百分点，完成规划目标的61.25％，主要污染物排放总量减少方面，COD下降31.54％，二氧化硫下降7.41％，生活污水处理达到90.5％，分别完成规划目标的56.3％、32.8％和110％。

环境空气质量方面，2008年全年空气质量优良天数达到87.2％。

耕地保有量为42.4万公顷，是规划目标的100％。

　　人民生活。

2008年全市户籍人口1125万人；人口自然增长率为2.1％，实现4‰以内的规划控制目标。

城乡居民收入增长处于历史最快的时期之一，2006年—2008年城镇居民人均可支配收入分别为12789元、14849元、16943元，年均增长14.2％；农村居民人均纯收入4905元、5642元、6481元，年均增长14.9％，均超过了《纲要》规定的8％以上和8.5％以上的发展目标。

2006年—2008年城镇登记失业率分别为2.8％、2.7％、3.1％，均控制在4％的规划目标以内。

三年共新增就业人54.6万人，已超过规划五年新增就业50万人的目标。

2008年新型农村合作医疗参加率为97.62％，提前完成规划90％的预期目标。

2006年—2008年，我市基本养老保险参保人数从138.57万人发展到188.87万人（不含已退休），三年增长50.3万人，年均增加16.77万人，提前完成目标任务。

新增劳动力平均受教育年限因无年度数据，无法准确评估；非农业从业人员比例提升到75.4％，提前完成70％的规划目标。

2008年底，新农合达到544.84万人，参合率97.62％超出90％的目标7.62个百分点。

（二）重点领域任务完成情况

　　从重点领域任务完成情况看，《纲要》确定的重点领域各项发展改革任务稳步推进，经济保持平稳较快发展，社会事业不断进步。

主要体现在以下几个方面。

　　1、统筹城乡发展进入新阶段

　　统筹推进“三个集中”。

大力推进工业向集中发展区集中。

按集约集群发展要求，确定了“一区一主业”产业定位，加快工业集中发展区建设，促进企业加快发展。

截止2008年，工业集中发展区聚集规模以上工业企业1775户，工业集中度达68.2％。

鼓励引导农民向城镇集中。

遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民向城镇转移和集中居住6规划建立了由中心城区、县城、30个重点镇、60个新市镇和2000个农村新型社区构成的城镇体系。

累计建设农民集中居住区和农村新型社区2109.97万平方米，37.2万农民生活居住条件改善。

积极推动土地向规模经营集中。

按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中。

2003年以来，累计流转耕地226.2万亩，其中2008年耕地流转59.3万亩。

　　统筹推进城乡基础设施建设。

初步建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系，农村客运通村率达98％，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡客运一体化。

加强农田、水利、供电、供气等基本建设以及城乡垃圾污染物处理、污水处理、园林绿化等环境基础设施建设，做好农民集中居住区水、电、气、路、电视、电话、网络等基础设施配套，实行农村垃圾集中处理，改善农村发展环境和生产生活条件。

同时，进一步加大政府对农村基层公共服务和社会管理的投入，将农村土地整理和拆院并院节约的集体建设用地指标收益，全部用于现代农业发展和农村建设，2006—2008年全市财政对“三农”投入达324亿元。

　　加快农村市场化进程。

探索农村产权制度改革，制定登记确权管理办法，对农村集体土地颁发所有权证和使用权证，对农村房屋颁发房屋所有权证，从财政预算安排26亿元设立耕地保护基金，成立了成都农村产权交易所。

截止2008年，全市共有222个乡镇、1700个村（社区）启动了农村产权确权工作，涉及农户、122.49万户。

全市在确权颁证后实现农村产权流转3.45万宗，交易额15.35亿元。

深化农业农村投（融）资体制改革。

调动社会资本投入农业和农村的积极性。

改革财政对“三农”投入的方式，建立农业农村投融资平台，筹集项目资金236.86亿元投向农业农村。

　　积极推进城乡管理体制改革。

推进规范化服务型政府建设，大力简化和规范行政审批，全面推行并联审批和集中审批，先后对规划、农业、水务、财政、交通、园林和林业等30多个部门的行政管理体制进行了改革调整。

共取消调整行政许可事项301项，停止废止政府规章和规范性文件68件，调整和取消行政收费、政府性基金267项。

完善农村基层治理结构。

率先在全省实施了乡镇、行政村区划调整和管理体制改革，撤并了27％的乡镇、47％的村，乡镇党政办事机构减少205个。

　　2、产业实力进一步提升

　　工业发展步伐加快。

2006—2008年工业增加值分别为926.8亿元、1173.4亿元、1479.4亿元，年均增长20.93％，比《纲要》15％的预期目标高出5.93个百分点。

重点产业集群发展取得进展，制定了电子信息、汽车、光电光伏等11个重点产业集群发展规划，2008年全市重点产业集群规模以上工业增加值占全市工业比重达73.3％。

1000万吨炼油、80万吨乙烯、英特尔封装测试、天威新能源光伏项目等重大产业化项目取得进展。

攀成钢、成飞公司、川渝中烟等3户工业企业销售收入首次突破百亿，积极促进中小企业发展，三年净增规模以上企业1189户；积极支持企业技术改造和技术创新，大力推进地方产品配套工作。

　　服务业稳定发展。

2006年、2007年服务业增加值分别为1343.6亿元和1585.1亿元，2008年服务业受地震灾情和国际金融危机的冲击增速出现下滑，但总体保持了稳定，增加值为1814.2亿元，年均增长11.6％，比《纲要》10％的预期目标高出1.6个百分点。

2008年接待国内外游客4105万人次，2009年一季度，全市旅游接待游客同比增长10.6％，旅游业基本实现止滑提速；房地产业在经历了2006年、2007年的高增长后，进入调整期，三年商品房累计成交6080万平方米；会展业提速明显，2006年—2008年保持年均20％的增速，年均举办展会、活动260余个，拉动消费180亿元。

金融中心建设加快推进，物流业、文化和信息服务等产业发展良好。

　　现代农业发展势头良好。

2006—2008年农业增加值195.1亿元、235.5亿元和270.2亿元，年均增长4.9％，基本达到《纲要》规划5％的预期目标。

粮食和肉类等产量保持稳定，2008年粮食总产量274.5万吨，肉类总产量为97.8万吨，油料总产量23.6万吨。

以生猪、茶叶、猕猴桃产业为重点，建成优势特色产业规模化基地212个。

推进农产品加工业发展和农业重大项目建设，全市规模以上加工企业达到657家，农业产业化经营带动农户面66.7％。

加快推进农业物流业发展和农业服务体系建设，试点政府购买服务的有效实现方式，完善农产品质量安全监测体系。

　　3、发展方式加快转变

　　节能减排取得进展。

以节能减排为抓手，通过建立节能减排监测体系和考核体系，抑制高耗能行业，加快淘汰落后产能，抓好污染治理。

推进循环经济试点，完善循环经济规划，目前全市国家级试点单位2个、省级试点单位20个、省级清洁生产试点企业9户、市级试点单位11家。

强化节能减排目标责任。

三年共完成省控32户、市控88户工业企业限期治理任务；自2007年开展淘汰落后产能以来，两年共淘汰149户企业落后产能；2008年，依法关闭107户“三无”工业企业；目前有60户企业取得资源综合利用认证。

强化大气环境综合整治，推进扬尘治理、清洁能源、控制尾气排放、秸秆禁烧等整治工作，三环路内工业企业基本禁煤，70％用煤的居民改用清洁能源，二氧化硫年平均浓度达到国家环境空气质量二级标准，中心城区空气质量优良天数达到319天，空气质量优良率达87.2％。

强化水环境治理。

开展集中式饮用水水源二级保护区污染源整治，饮用水水质综合合格率达到97.7％。

实施污水处理厂和乡镇污水处理厂及配套管网建设，完成22条中小河流域综合治理，各出境断面水质改善。

同时，加强垃圾处置能力建设，龙泉洛带垃圾焚烧发电厂试运行，九江垃圾焚烧发电厂动工。

　　自主创新有力推进。

高科技成都建设取得显著成效。

国家正式批复认定我市为“信息产业国家高技术产业基地”和“民用航空产业国家高技术产业基地”。

2008年高新技术产业增加值达520亿元，同比增长25.25％。

全市共有22个项目进入国家高技术产业发展项目；专利申请量、授权量分别达19167件、10342件，均位居副省级城市第2位；三年共实施979项市级科技项目，新增4家国家重点实验室、3家国家级企业技术中心和2家国家工程（技术）研究中心，建成微波集成等14个工程技术研究中心和信息安全等8个产业技术创新联盟，建成运行成都网上技术市场和16家成都科技应用创新服务平台服务工作站，成都地奥等4家企业分别成为国家创新型企业和创新型试点企业。

知识产权和企业科技保险工作稳步推进，成为全国首个知识产权工作示范城市和全国科技保险创新试点城市，获批建设中国（成都）知识产权维权援助中心。

　　4、民生改善取得进展

　　城乡就业体系进一步完善。

以城乡比较充分就业为目标，完善城乡就业政策体系，搭建自主择业、创业就业平台。

2006至2008年，三年共帮助持《再就业优惠证》的下岗失业人员和失地农民实现再就业18.24万人，农村劳动力向非农产业转移新增就业36.78万人。

启动特别职业培训计划，2008年发放就业培训券7500万元，惠及15万人。

　　社会保障扩面提升。

2008年养老、医疗、失业、工伤、生育保险覆盖人数分别比“十五”末净增50.29万人、86.07万人、51.37万人、36.53万人、89.75万人，其中基本养老保险参保人数已提前完成《纲要》确定的累积增加50万人的目标，建立耕地基金补贴农民参加养老保险，完善城镇居民养老保险、征地农转非人员参保、农民工综合保险、城镇职工基本医疗保险制度，建立城乡居民医疗保险制度，在全国率先实现城乡居民医疗保险一体化制度。

城乡低保对象实现了应保尽保，全市五保对象集中供养率达到83％。

　　教育事业发展更加均衡。

农村小学和初中生人均公用经费标准提前一年达到国家公用经费基准定额。

完成农村中小学标准化建设，启动城乡教育信息化建设，实施义务教育阶段学校技术装备、设备设施标准化满覆盖建设。

2006至2008年三年共有235万人次农村学生免收学杂费，114万人次农村学生免收课本费，32万人次城镇学生免受学杂费、信息技术费，20万人次进城务工人员子女平等入学。

初中毕业生升入高中阶段的比例达到93.24％。

　　公共卫生保障能力稳步提高。

累计投入近6亿元，全面完成农村卫生院、村卫生站、城市社区卫生服务中心标准化建设，增强了基层公共卫生服务的能力。

推行基层卫生服务机构规范化建设，14个郊区（市）县全部建立医院管理中心。

农村药品供应、监督网络覆盖率达到100％。

　　公共文化服务体系进一步完善。

全市图书馆除重灾区外的区（市）县文化馆全部建成达标，提前两年完成城区文化信息共享工程。

市文化馆被评定为国家一级馆，杜甫草堂、武侯祠博物馆被评为一级博物馆。

川剧等非物质文化保护正在建立经费保障机制，全市国家级非物质文化遗产保护名录项目达17项。

　　公共安全继续加强。

加强社会治安综合治理，2008年破案绝对数上升6.6％。

安全生产日常监管进一步强化，2008年火灾事故下降54.2％。

质量兴市工作积极推进，诚信计量和药品生产质量安全信用管理体系初步建成。

加强食品药品监管，保障群众饮食用药安全。

防灾减灾等工作继续加强。

　　5、区域合作与对外开放工作不断加强

　　区域合作有力推进。

加强与周边市州的合作发展，积极推动成都经济区发展，建立了合作工作机制，先后与眉山、资阳、乐山、阿坝签订了区域合作协议，并与泸州签订了《两市港口物流发展战略合作框架协议》。

加强与重庆的联系和合作，积极推进成渝经济区的发展。

依托成都经济区和成渝经济区，积极开展同长三角、泛珠三角和京津冀等区域的合作和交流，有效承接产业转移，拓展成都发展空间和市场。

　　对外开放取得实效。

利用外资保持增长势头。

以招大引强为重点，完善招商引资机构，发挥企业主体作用，多形式开展系列招商引资活动，积极承接产业转移。

2006年—2008年，全市实际使用外资分别为7.6亿美元，11.4亿美元，22.5亿美元，年均增长59.3％，较《纲要》确定的年均增长15％的目标高44.3个百分点。

外贸持续增长，2006—2008年，进出口总额分别为69.5亿美元、95.1亿美元和154.1亿美元，年均增长50.4％，高于《纲要》年均增长15％以上的预期目标35.4个百分点。

　　三、《纲要》实施面临的主要问题和新挑战

（一）规划实施面临的矛盾和问题

　　《纲要》实施也面临一些不容忽视的矛盾和问题，对后两年规划实施形成了严峻的挑战。

突出的问题主要表现在以下五个方面：

　　一是产业结构有待进一步优化。

工业增速较快，但服务业发展相对缓慢，农业基础仍然不够坚实。

近年来，我市第二产业比重明显上升，而服务业比重却呈下降趋势。

生产主导型倾向明显严重，优势产业多集中于制造环节，研发、流通等价值链高端环节发展不足。

生产性服务业发展较缓，工业企业创新能力不够强，成都造知名品牌不多。

同时，引进企业也以生产基地为主，区域性营销总部不多。

　　二是投资消费结构不合理。

投资拉动经济增长的特征明显，投资增速较快，大大高于经济增长的速度，消费对经济增长的拉动作用发挥不够。

同时，投资受到基础设施建设饱和度、政府和企业投资能力下降的影响，面临后劲不足的困难。

　　三是市场化改革还需深化。

主要表现在部分领域行政干预现象还不同程度存在、要素配置的市场化程度还不够高，市场化改革的力度和深度还有待进一步加强。

　　四是社会建设仍存在不少矛盾和问题。

主要表现为社会保障、医疗卫生等社会领域改革也需要进一步加快步伐；就业形势严峻，劳动力供需矛盾和结构性矛盾突出；城乡收入分配还不够合理，城乡收入差距、行业间收入差距过大；城乡间基础设施投资不够均衡，推进基本公共服务均等化的机制有待完善；财政对农村教育、卫生、文化、社会保障等公共服务领域的支出尽管逐年增加，但城乡间社会发展水平差距依然较大。

（二）规划实施面临的新挑战

　　规划实施所面临的新挑战，主要是后两年规划实施的国内外环境发生了明显变化。

2008年以来，世界金融形势复杂多变，不稳定不确定因素明显增多。

由美国次贷危机引起的金融危机，已经逐步演变成了一场历史罕见、冲击力极强的世界金融危机。

在国际金融危机的冲击下，实体经济大幅下滑。

目前来看，国际金融危机何时见底，还很难预料。

总的来说，国际金融动荡有可能持续较长的时间，世界经济将经历一个较长的低迷和调整周期。

我市虽然对外依存度不高，但受世界金融危机和全国经济形势偏紧的影响，以及一些影响全市深层次的矛盾和问题尚未根本解决，当前我市保持经济平稳较快增长的难度加大。

　　一是经济增长下行压力依然很大。

从今年我市一季度的有关经济指标看，除固定资产投资包括工业投资增幅在国家宏观政策作用下迅速增加外，大部分主要经济指标均有不同程度下滑。

其中，从供给看，工业经济增幅出现明显回落，服务业方面的旅游业虽走出低谷但增速偏低，房地产业前景仍不明朗；从需求看，居民消费尚未真正启动，消费仍未有较大起色；投资虽然增长较快，但民间投资依然起色不大，保持投资持续高增长难度加大；出口虽保持较高增长，但总量较小，对经济增长拉动有限。

我市经济近期下行压力依然较大。

　　二是工业经济效益增幅下滑。

PPI急速回落压缩企业利润空间、工业品市场需求量锐减、人力等刚性经营成本依然较高等因素影响，我市工业经济效益出现较大幅度下滑，这在一定程度上反应出国际金融危机对我市实体经济影响正逐步显现。

今年1—4月，全市规模以上工业亏损面18％，较去年12月上升了1.8个百分点；主营业务收入增长22％，增幅同比降低33.8个百分点；利润总额增长5％，增幅同比降低81.1个百分点；入库税金增长18.2％，增幅同比降低36.7个百分点。

如果这一情况不能尽快改变，将影响企业的投资和发展后劲。

　　三是投资保持高增长难度加大。

在扩大内需系列政策的拉动下，1—4月我市固定资产投资增速猛增至46.2％，但投资仍面临依靠政策性投资为主，非国有经济投资相对缩小等问题，要保持高速增长态势难度较大。

从1—4月投资增量结构来看，基本建设投资占比高达48.6％，这主要由国有投资计划推动，而一季度非国有经济完成投资占全市固定资产投资比重为62％，比去年同期低9.8个百分点。

这与我们希望通过加大政府投资带动社会投资增长的初衷有一定距离。

资金保障难度加大的迹象日益明显。

同时，非国有企业融资难的问题未有根本改善。

考虑到投资总额基数的增大，我市投资保持高增长势头面临较大难度。

　　四是招商引资更为困难。

据预测全球跨国投资在2008年直接投资锐减21％的基础上2009年还将下降3—4成，今年1—2月全国实际使用外商直接投资减少9.5％，我市虽然仍保持增长，但增幅也大幅下降。

这对我市招商引资、承接产业转移带来了不利影响。

很多企业投资更加谨慎，有的对原计划投资的项目提出暂缓实施，有的对原计划投资项目缩减投资规模或撤资，一些有投资意向的项目提出延缓签约或投资计划。

　　四、推进《纲要》实施应采取的举措

　　进一步推进《纲要》顺利实施，确保完成各项目标和任务，关键是要继续深入贯彻科学发展观，大力实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，围绕规划实施中的突出问题和新形势的挑战，变压力为动力，化挑战为机遇，立足当前，着眼长远，把保增长、扩内需和调结构更好的结合起来，把发展经济和改善民生紧密结合起来，把坚持灾后重建与试验区建设相结合起来，在加快转变发展方式、完善市场经济体制方面取得新进展，保持全市经济平稳较快发展。

着力在以下方面做好工作。

（一）坚持扩大内需，推进经济平稳较快发展

　　保持经济平稳较快发展是“十一五”后两年应对国际金融危机影响，解决我市经济社会发展中的突出问题和矛盾的主要任务，要抓住国家扩大内需的机遇，坚定不移地运用统筹城乡的规划、思路和办法做好扩大内需、促进增长的各项工作，力保经济平稳较快发展。

　　着力保持投资增长。

一是优化资金投向。

重点投向事关灾后重建和试验区建设以及成都长远发展的重点工程、民生工程、新农村建设、基础设施和生态环境建设等领域，发挥其对全市经济平稳较快发展的拉动作用。

二是加快推进一批重大项目。

深化项目前期工作，研究提出一批符合规划、符合产业结构调整和发展方式转变需要，能够进入实施阶段的成熟项目。

加快项目实施步伐，按照“四个一批”要求，抓紧落实责任主体和时间进度，分类推进重点项目建设，争取尽可能多、尽可能快的形成实物工作量。

加强项目服务和监管，完善分级协调服务机制，加大政府投资项目监管力度。

三是加快灾后重建步伐。

实施损毁房屋重建、基础设施重建、公共服务重建、生产设施重建、城镇体系重建、生态环境重建六大工程，按照“三年任务，两年完成”的要求，加快灾后重建重点项目实施步伐，把住房