乡镇政府公共服务中存在的问题与加强公共服务的途径.docx
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乡镇政府公共服务中存在的问题与加强公共服务的途径
摘要
农村公共服务是一个十分新鲜而又非常重要的课题。
研究农村公共服务，提
升农村公共服务的供给水平对于农村的农村的发展，乃至整个国家的稳定都有重
要意义。
目前，我国的公共服务存在严重的不均衡现象，这种差别主要体现在城
乡义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会保障等方面。
采取切实手段
强化乡镇政府服务职能，提高农村公共服务供给水平已刻不容缓。
文章以公共服务和服务型政府为逻辑起点，细致地分析了农村公共服务的特
点、供给方式以及乡镇政府构建公共服务型政府的相关理论，并在此基础上系统
地分析了乡镇政府公共服务中存在的问题并对产生这些问题的基本原因进行了
深入的探索。
文章通过对清水桥乡镇政府提供公共服务的实际情况进行调查，在
深入调查研究的基础上，笔者发现农村公共服务不高的主要原因有如下几点：
（一）乡镇政府公共服务意识不强。
服务意识的淡薄必然导致对农民公共服务需
求的漠视。
服务意识不强的具体表现有：
公共服务理念滞后，角色意识错位，家
长作风等。
（二）公共服务职能薄弱。
公共服务职能薄弱是公共服务水平不高的
直接原因。
职能薄弱的表现有：
投入不足，供给不足，效率不高，质量不高等。
（三）政府公共服务体制滞后。
政府服务体制的滞后影响了公共服务的供给效率。
政府服务体制的滞后主要体现是行政空间的限制，体制滞后和职能配置不科学。
（四）乡府工作人员素质偏低。
乡府工作人员素质不高影响了公共服务方式的选
择。
（五）农民缺乏参与热情。
这主要体现在农民参与热情不足、信任程度低和
文化事业落后。
在深入分析农村公共服务水平不高原因的基础上，文章认为要提升农村公共
服务水平应当从以下几个方面努力：
树立公众导向的服务理念，明确政府的角色
定位，提高公务员的素质，建立公共决策模式，创新服务模式和实施公共财政。
关键词：
乡镇政府；公共服务；公共服务政府
Ｉ
Abstract
Ruralpublicservicesisaveryfreshandveryimportantissue.Researchingon
publicservicesinruralareasandupgradingpublicservicesinruralareasofthelevel
ofsupplyinruralareasforruraldevelopment,aswellasthestabilityoftheentire
countryofgreatimportance.Atpresent,thepublicservicetherewereserious
imbalances,thedifferencemainlyinurbanandruralcompulsoryeducation,public
health,publicculture,publicsafetyandsocialsecurity.Takeeffectivemeansto
strengthenthefunctionsoftownshipgovernmentservices,publicservicesinrural
areastoraisethelevelofsupplyisnotimetolose.
Thearticleinthepublicserviceandservice-orientedgovernmentasalogical
startingpointfordetailedanalysisofthecharacteristicsofpublicservicesinruraland
townshipgovernmentandthewaythesupplyofbuildingapublicservice-oriented
governmentoftherelevanttheories,andhere'sthestartingpointforsystematic
analysisofthetownshipgovernmentinpublicserviceProblemsandtheseproblems
arethebasicreasons.Theactualsituationoftheinvestigation,wefoundthatthe
townshipgovernmentisnotstrongsenseofpublicservice,publicservicefunctionsof
theweakgovernment'spublicservicesystemlagsbehind,townshipgovernmentstaff
qualityonthelowside,thetownshipgovernmentbuildingaservice-oriented
governmentisthelackoffarmerparticipationintheexistingpublicservicesinrural
areas.
Atthesametime,inourview,toestablishpublic-orientedserviceconcept,
clearlydefinetheroleofgovernmenttoimprovethequalityofcivilservants,the
establishmentofpublicdecision-makingmodel,innovativeservicedeliveryand
implementationofpublicfinancewillhelpimprovepublicservicesinruralareas.
Keywords:
Townshipgovernment；Publicservice；Governmentpublicservice
ＩＩ
湘潭大学
学位论文原创性声明
本人郑重声明：
所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所
取得的研究成果。
除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任
何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。
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献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。
本人完全意识到本声明的
法律后果由本人承担。
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入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇
编本学位论文。
涉密论文按学校规定处理。
作者签名：
导师签名：
日期：
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年
年
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月
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日
第1章绪论
1.1选题来源
农村公共服务是一个十分新鲜而又非常重要的课题。
进入新世纪以来，“公共
服务”一词愈来愈频繁地出现，并渗透到政府决策和社会生活之中，引起广泛的
关注。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十
一个五年规划的建议》，明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。
2006年
中央“一号”文件明确指出，“今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主
要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村;政府征用土地出让收益主要用
于农村。
”①目前，我国对农村公共服务方面的研究才刚刚起步，是一个值得研究
的课题。
长期以来，我国实行的农村支持城市的发展的政策，导致城市和农村发
展极不平衡。
在公共服务方面，城市居民获得的公共服务较多，农村居民享受到
的公共服务较少，这种差距在义务教育、公共卫生、公共文化、公共安全和社会
保障等方面表现尤为明显。
如果农村公共服务供给得不到改善，不仅会影响农村
的发展，而且会影响整个国家的发展。
因此，提高农村公共服务水平是一项事关
社会稳定大局的要事。
乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，是直
接面对基层、面对广大基层群众的一级政府，也是农村公共服务的主要供给者和
监督者。
因此，研究乡镇政府在农村公共服务中的作用和存在的问题有助于农村
公共服务水平的提高和公共服务质量的改善，有利于整个国民的社会福利的提高。
1.2研究意义
研究乡镇政府公共服务中存在的问题具有重要的学术意义与实用意义。
从学术上来说，研究乡镇政府公共服务中存在的问题具有下列作用。
（一）丰
富了公共服务理论的内涵。
农村公共服务是整个社会公共服务的重要组成部分，
研究农村公共服务可以充实了公共服务的研究内涵，为完善公共服务理论体系有
一定的贡献；
（二）为其他学科的学术研究提供助益。
众所周知，农村问题是一个
复杂而深刻的问题，它牵涉很多的领域、涉及了多个学科，如政治学、经济学、
社会学以及行政管理学等。
因此，研究农村公共服务，特别是在社会主义新农村
建设背景下研究农村公共服务问题，可以为政治学、经济学等学科加入新的研究
因素，还可以为其他社会科学带来一定的学术启发。
①《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，引自
254151.htma
1
农村公共服务供给是一个迫切需要解决的现实问题，研究农村公共服务对解
决农村公共服务中存在的问题具有重要的实用意义。
（一）提高农村公共服务水平
和质量是推进农村全面建设小康社会的必然要求。
公共服务水平和质量是居民生
活综合质量和现代化程度的主要标志。
目前，城乡居民在公共产品消费，尤其是
享有的公共设施、公共福利等方面的差距在拉大。
农村公共服务的匮乏严重制约
了农民生活综合质量的提高，阻碍了他们对于娱乐、体育、文化等多层次、多样
化的需求。
因此研究农村公共服务，提高农村公共服务的水平，对于提高农民生
活的质量，全面推进程度社会的建设有着重要的应用价值。
（二）加快我国农村公
共服务体系建设是市场经济的必然要求。
随着中国加入WTO，中国的国际化水平
日益提高，各种经济规则与管理制度进逐步与国际接轨。
这就要求各级政府要进
行大面积的变革，逐渐向市场还权，向社会还权，从管制者角色向服务者角色转
变。
总体而言，我国的社会公共服务体系还十分落后，而农村尤甚。
农村公共服
务体系的滞后，阻碍了政府提高农村公共服务水平的努力。
总而言之，研究农村
公共服务现状，提升乡镇政府公共服务能力，不仅是提高农民生活质量的需要，
而且事关和谐社会的建设，还涉及到全中国人民的普遍福社问题，更为重要的是
促成社会正义、公平的生成从而真正福泽广大农民，增强农民、农村在经济社会
发展中的主体地位，推动城乡走向一元，所以对农村公共服务现状、问题及改革
发展研究具有较为重大的现实意义。
1.3文献综述
1.3.1公共服务
（1）西方公共服务研究的发展
公共服务是指政府为满足社会公共需要，为社会公众提供的范围广泛的、非
盈利的公共产品的劳务和服务行为的总称。
国外对公共服务的研究比较早，有关
公共服务的理论也多。
从传统公共行政开始，一直到近年的新公共服务理论，都
没有放弃对公共服务的研究，而且每一种理论的出现都对前面的理论进行了扬弃。
总的来说，西方学者对政府公共服务理论的研究大体经过三个阶段：
①
社会政策与公法研究阶段：
代表人物有瓦格纳、狄骥明。
瓦格纳把公共服务
叫做财政需要，狄骥明认为公共服务是任何因其与社会团结的实现与促进不可分
割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除
非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。
这一阶段西方学者关注的重点是
从财政的支出角度来研究政府公共服务的职能。
①
李军鹏公共服务型政府北京大学出版社，2004年8月第1版，P30-32
2
公共经济学阶段：
明确提出公共产品概念，代表人物有凯恩斯、萨缪尔森。
这一阶段，西方学者在前一阶段的基础上，区分了哪些公共服务是必须由政府来
提供的，哪些是由市场可以提供的，或者是政府与市场共同来提供的，试图解决
政府提供公共服务的范围。
新公共管理研究阶段：
代表人物胡德、奥斯本和盖布勒。
胡德将公共行政定
义为“提供公共服务的制度性设置”。
奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中是用
“企业化政府”的十大特征来阐述公共服务这个概念的。
新公共管理研究阶段主
要是想解决政府提供公共服务的效率问题，改进政府提供公共服务的方式与方法。
近年来，国外对公共服务的研究重点主要侧重于公共服务的供给模式和方法
上。
新公共服务理论的代表人物罗伯特.B.登哈特（Robert.B.Denhardt）认为政府不
应该像企业那样运作，而应该像一个民主政体那样运作。
无论是选举产生的公务
员还是被任命的公务员，他们都是根据这个原则行事的，并且他们都在重新恢复
对诸如公共利益、治理过程以及扩大民主公民权等理想的信奉。
随着这种服务意
识和社区意识的增强，公共雇员感到自己更受重视并且更有活力。
而新公共管理
学派的代表人物戴维·奥斯本（DavidOsborne）认为，政府应当像工商企业那样运行，
公共管理者应当将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门，公共管理者被
要求去寻找新的创新途径以取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化，他们
被要求去“掌舵”而不是“划桨”。
以弗雷德·里克森等为代表的“新公共行政学派”
强调公共服务的公共性，强调社会公平是公共行政的核心价值，认为公共行政的
合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的，公共行政要关注公共利
益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益。
综观国外的公共服务理论，本研究发现其理论渊源比较长，关注的范围也比
较宽广，研究的方法也比较科学。
其中国外对公共服务的供给研究对于我国的公
共服务供给具在重要的参考价值。
但由于西方社会是一元化的，因此其理论中并
没有直接关于农村公共服务方面的专门研究。
（2）我国学者对农村公共服务研究
我国学者对公共服务的研究始于上世纪90年代中期。
为了适应中国入世的需
要，中国的各级政府纷纷转变政府职能，学界也加快了公共服务型政府建设的研
究。
就目前已有的资料来看，我国学者对农村公共服务作了相当多的研究主要有
以下四个视角。
农民负担视角。
这种观点认为，农民负担过重农村公共产品的供给不足的真
正原因。
在传统的社会制度下，由于政府对农村公共产品责任划分不明确、非均
衡的城乡公共产品供给、公共产品“自上而下”的供给决策机制以及监督机制的
缺位，导致农村公共产品供给求错位，成本上升，农民负担加重。
因此，这种观
3
点认为，创新农村公共服务制度，减少农民对公共产品的成本分担，是提高农村
公共服务的重要措施，也是农民减负的关键。
①
基层民主视角。
这种观点认为，农村公共服务中的供需矛盾、权限不清权利
义务不对称的根源在于农村公共产品供给决策程序的单一性。
因此要提高农村公
共服务的供给水平，提高农村公共服务的供给质量，就必须实现供给决策机制转
变，必须坚持决策主体与受益主体相统一。
②因此，应加强基层民主制度建设，完
善村民自治，积极探索实现基层民主的多种方法，是提高农村公共服务供给的重
要保证。
公共财政视角。
这种观点认为，公共财政不足是农村公共服务缺乏的重要原
因。
由于我国公共财政体制不健全，加上县乡财力不足，分配不均，使得农村公
共服务的供给远远低于城市水平。
因此，该观点认为要提高农村公共服务的水平
就应从以下几个方面努力：
第一，调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大
公共财政对农村的投入力度；第二，有限的该财力决定了必须合理确定公共财政
覆盖农村的优先顺序；第三，在关于公共产品供给的政策设计方面要留下城乡协
调发展的接口，考虑未来城乡政策统一的需要;第四，深化农村管理体制改革，加
快乡（镇）、村布局调整的总体规划;第五，针对不同地区的发展水平，制定不同地
区公共政策覆盖农村的政策，建立合理的、符合实际的公共产品投资分担机制。
③
社会公平视角。
这种观点认为：
公共产品分配的一均衡是社会不公平的一个
重要体现。
目前我国存在的公共服务城乡不均、公共服务成本的不均、产品地区
供给的不均等问题。
④因此，实现公共服务的均等化不仅是解决三农问题的一个重
要措施，也是实现社会公平的保证。
因此，必须以公平优先的原则保证公共产品
的供给，决不可以为了效率牺牲公平，或者只把公平放到
“兼顾”的位置上。
⑤
上述观点是当前农村公共服务问题研究中具有代表性的几种观点，这些观点
从不同的视角强调了农村公共服务的重要性，同时对农村公共服务供给机制问题
进行了探讨。
整体而言，是很有建设性的，但是也存在以下不足：
第一、对农村公共服务的研究所体现出的与时俱进与创新精神不够。
农村公
共服务的研究仍然停留在传统农村框架下（服务于经济建设、农村支持城镇等）对原
有体系的修补，倾向于维护传统农村下的种种既得利益，鲜有学者把社会主义新
农村与农村公共服务结合起来进行研究。
第二、对农村公共服务的研究在内容广
度上欠缺进一步的拓展。
从已有的研究成果来看，多是把农村公共服务与农民增
收、农民负担以及农业发展等带有一定经济性质的项目结合在一起，而对农村公
①
②
③
④
⑤
赵丙奇:
《农民负担与农村公共产品供给》[J]《江西财经大学大学学报》2002（7）
罗兴佐，许斌:
《对当前农村公共物品问题研究的检视》[J]《调研世界》2005（8）
财政部农业司课题组:
《公共财政覆盖农村问题研究报告》[J]《农业经济问题》2004（7）
熊巍:
《我国农村公共产品供给与模式选择》[DB/OL]中国农村研究网www.ccrs.org.cn
张道航:
《公共产品供给必须公平优先》[DB/OL]载中国农村研究网www.ccrs.org.cn
4
共服务与农村的社会问题与政治问题结合起来进行研究虽有触及到，但深度不够，
在研究过程中缺少对“以农民为本”、“以农民为主体”、“农民广泛参与”、“农民
监督”、“农民受益”进行详实的研究。
第三、对农村公共服务的研究多集中在为
农村“输血”的层面，对农村自身的“造血”功能培育力度不大。
已有的相关研
究一直主张为农民减负、进行农村税费改革、中央与地方的财政向农村倾斜等，
忽视农村自身素质的发展和提高。
1.3.2乡镇问题研究
乡镇问题的研究始于改革开放，至今已有三十余年的历史，先后历经了80年
代和90年代和本世纪初的三次热潮。
乡镇问题的研究与我国的社会环境的变化密
切相关。
改革开放后，人民公社的体制瓦解，乡镇建制恢复。
如何配置乡镇政府
机构使之与改革相配套是一个迫切需要解决的问题，并引发了当时社科界对乡镇
问题第一次热潮的出现。
90年代，国家实行发了分税制改革，以及后来的政府机
构改革，这些变革引发了人们对乡镇职能的重新思考，导致了第二次研究热潮的
出现。
随着中国加入WTO，改革的力度进一步加大，深层的社会矛盾也不断显现。
如何发挥乡镇政府在构建和谐社会与新农村建设中的作用是目前政府和学界关注
的热点。
这直接推动了现今的理论研究热潮。
纵观乡镇问题研究，其主要内容主要集中于乡镇存与废、乡镇治理模式、乡
镇体制改革等几个方面。
乡镇的存废研究。
乡镇的存废是个争论很激烈的问题，而且这个问题与农民
负担这个问题总是紧紧相联的。
关于乡镇存废问题主要有以下两种观点。
一种是
主张撤乡。
这种观点认为随着改革的推进，村民自治的兴起，乡镇政府民经失去
存在的意义。
对于如何推进这一进程，有三种观点：
第一种观点:
“乡撤，县派”。
这种观点的代表人物是徐勇。
第二种观点:
“乡镇自治”。
这种观点的主要代表人物
有于建嵘、沈延生、郑法等。
第三种观点:
有限的“乡政自治”。
这种观点的代表人
物是吴理财。
另一种主张是强乡。
这种观点认为由于我国市民社会发展不完全，
加上信息落后等原因，乡镇政府在一定的时间内还应该存在。
这种观点认为应完
善乡政格局，强化其民主取向，试行乡镇长直选和强化乡镇人大建设。
这种观点
的主要代表人物是徐增阳。
乡镇治理模式研究。
如何实现基层政府社会的正常运转一直是学者们关注的
话题，乡镇应采取何种有效的治理方式呢？
对这个问题的回答有以下几种观点：
第一种观点主张加强乡镇政府建设，将乡镇建设成为一级完备或完全的农村基层
政府组织甚至将其向村级组织延伸。
持这种观点人有沈延生、金太军等。
第二种
观点主张虚化乡镇政府，将其改为县级政府的派出机构，实行县政、乡派。
这种
5
观点的代表人物是徐勇。
第三种观点认主张官民合作治理。
持这种观点的有吴理
财。
第四种主张是撤消乡镇政府，实行乡镇自治。
这种观点的代表人物有李昌平、
于建嵘等。
1.3.3乡镇政府在农村公共服务供给中作用研究
乡镇政府在农村公共服务中的作用研究是近来研究的热点，从目前拥有的资料
来看，学界主要是从两个方面对这个问题进行了研究。
第一种是从农村公共服务需求的角度研究乡镇政府的作用。
从事这方面研究的
主要有刘义强和刘银喜。
刘义强博士在《建构农民需求导向的公共物品供给制度》
一文中认为，农村公共物品供给机制是新农村建设的核心，构建有效的农村公共
物品供给机制应成为新农村建设的主导思想。
乡镇政府调整公共物品供给的导向，
建构农民需求导向的农村公共物品供给制度。
刘义强博士认为，建构农民需求导
向的农村公共物品供给制度，需要在以下三个层面建立适当的结构性安排：
第一，
按照农民需求位序结构安排不同性质和层次的资源，提供公共物品。
第二，建立
农民参与的不同层级公共物品供给的决策制度。
第三，建立有效的农民需求表达
和显真机制，克服集体非理性的公共选择困境。
刘银喜在《农村公共物品供给的市场化研究》一文中，提倡通过建立农民需求
导向的公共物品供给制度来实现农村公共物品供给的市场化，按照谁投资谁受益
的市场化原则，实现农村公共物品供给主体由原来单一的政府变为由私人、政府、
组织、个人联合提供，实现农村公共物品的投资者多元化，农村公共物品的供给
可以采取自建公助、公办民建等多种方式。
当地政府在公共服务中只起监督和防
助的作用。
第二种是从农村公共服务供给角度究乡镇政府的作用。
李昌和在《我国农村公
共物品供给不足的原因及对策研究》一文提出，要解决农村公共物品供给中农村
公共物品供给存在总量短缺，效率低等诸多问题，要从乡镇政府自上而下的供给
决策机制入手。
当前，农村公共服务的供给是自上而下的供给决策机制决定的，
因此，要解决这些问题也是从供给决策机制开始。
陶勇在《中国农村公共物品供应的理论研究》一文中指出，从政治体制改革方
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