中国电子政务的工程设计方案.docx

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中国电子政务的工程设计方案

中国电子政务应用示工程

总体实施方案

中国电子政务应用示工程总体组

二○○二年四月二十日

前言1

第一章概论2

1.1示工程的建设背景2

1.1.1电子政务2

1.1.2国外发展情况2

1.1.3电子政务建设－国家的战略决策4

1.1.4电子政务建设与示工程5

1.2总体目标5

1.2.1开展四个示应用6

1.2.2推进两个支撑平台应用7

1.2.3促进信息产业发展7

1.2.4提高公共管理服务能力7

1.3示工程的指导思想8

1.3.1需求为导向、应用促发展8

1.3.2统筹规划、科技支撑8

1.3.3分工负责、持续发展8

1.4示工程的建设原则8

第二章示工程的建设任务10

2.1依托一个公共体系10

2.2建设两个支撑平台10

2.3采取三项实施策略10

2.4重点推进四种示应用10

2.5示单位选择的基点11

第三章总体设计方案14

3.1统一的网络支撑体系14

3.2网络业务划分15

3.3典型应用流程18

3.4安全支撑平台18

3.5应用支撑平台20

3.5.1Web服务平台21

3.6四类典型的示应用24

3.6.1增强政府宏观管理指挥能力的应用示26

3.6.2增强国家行政部门之间协同能力的应用示26

3.6.3促进公众服务的应用示27

3.7标准与规建设27

3.7.1现有工作基础27

3.7.2工作技术路线27

第四章支撑保障条件28

4.1实施计划与进度28

4.2建设与运行模式29

前言

按照国务院领导关于政务信息化带动企业信息化和社会信息化的工作方针和中国电子政务应用示工程（以下简称“示工程”）的指示，以制订示工程总体规划为基础，通过示工程，推动全国电子政务建设,切实发挥示、攻关和带动作用。

在示工程领导小组的组织下，成立了示工程总体专家组。

一个多月以来，总体专家组认真学习了中央领导同志近期对推进电子政务建设的有关指示、国务院办公厅关于全国政府系统政务信息化建设和科技部关于中国工作政务示工程的有关文件，分析了南海示工程的总体情况，召开了15个示单位的调研会。

在此基础上，结合我国电子政务建设面临的现状、形势和建立现代化行政管理体系的目标，分析研究了示工程的目标和任务,提出了示工程的总体规划纲要和总体实施方案（简称“实施方案”），并征求了示单位和有关专家意见。

在本实施方案中，首先通过形势和需求分析，提出示工程的总体目标，进行了效益分析；根据总体目标，第二章提出了示工程的建设任务、指导思想和示容；第三章基于建设任务和示容，提出了总体设计方案；最后提出了示工程建设的原则、组织和实施保障措施。

第一章概论

1.1示工程的建设背景

1.1.1电子政务

随着计算机技术、通信技术以及互联网技术的飞速发展，大力发展信息化，抢占信息化领域的制高点，是各国发展战略的重点容之一。

一个国家的信息化需要来自多方力量的推进，其中政府作为国家组成及信息流的“中心节点”，如何通过信息化手段提高政府的行政效能、行政管理水平和决策准确性，更科学、更有效地为社会、企业和公众服务，已成为各国政府越来越紧迫的一项工作务，并正在发展成为当代信息化最重要的领域之一。

电子政务是指政府机构运用现代网络通讯与计算机技术，将政府管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现，打破时间、空间以及条块的制约，为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。

根据现代管理学管理成本的概念，管理层作为中间环节，在提高效率的同时也需要消耗资源。

传统上，政府主要采用粗放型的管理模式，运作成本偏高而效率较低，并遵循边际成本递增的规律，即管理的社会化任务越重，管理的服务围越大，则相应的单位管理成本就越高；而实施了电子政务的政府则遵循了边际成本递减规律。

1.1.2国外发展情况

（一）国际发展情况

发达国家已将电子政务建设作为转变政府职能，推进政治、社会，增强国家的综合竞争能力的重要战略。

近十多年来，世界主要国家，例如，美国、欧盟、澳大利亚和新西兰等国都开始将电子政务的建设作为政府工作和国家信息化的重大战略，力图将信息化社会中政府的服务职能放在突出的地位，并将电子政务的建设重点定位在公众服务方面，通过服务来带动网络化生产力的发展。

而我国周边的一些国家和地区，如新加坡、日本、俄罗斯、印度以及我国的特别行政区，虽然与信息化程度较发达国家还有一定的差距，但在电子政务建设的热情和对电子政务理念的定位方面还是非常接近的。

总体而言，国外电子政务建设的特点是将公众服务放在首要的地位，力图用电子政务的建设，带动产业发展。

普遍做法是：

第一、建设电子政务与政府行政体制改革紧密相结合。

优化政府组织结构，简化政府管理的行政流程；减少政府对市场的干预，推行公共服务市场化；将政府的决策和执行功能分离，加强对政府的绩效评估，提高政府管理的透明度等。

第二、在推动政府信息化的过程中，重视制定统一的规划和技术标准，以此来规电子政务的发展。

如美国的《美国国家基础设施行动计划》、《政府资讯科技服务远景》，欧盟的《信息社会行动纲领》和英国的《直接政府绿皮书》等。

第三、注重实际应用，把为企业、公众服务、实现资源共享放在重要地位，将改善政府运行效率作为重要的衡量指标。

以方便民众为原则，组织政府信息，为公民提供“一站式”服务。

第四、实行分阶段实施的策略，具体操作，由简到繁、由易到难。

（二）国发展情况

近十几年来，我国政务信息化工作取得了很大的进展，国家“金”字工程也取得了良好的效益。

在国务院办公厅组织指导下，全国政府系统政务信息化经过十五年的推动，“三网一库”建设取得很大成绩，有了良好的基础。

科技部电子政务科技攻关计划、电子政务安全基础设施已取得了有益的经验。

各地方各部门政务信息化普遍开展，陆续建立了政务公开和公众服务，比较先进的地区和部门在精简机构和行政审批事项的基础上，通过政府门户和区域统一办事大厅，推行“一站式”行政审批，取得了初步经验。

但总体看，我国电子政务建设尚存在以下问题：

一是我国电子政务建设与行政体制改革的有机结合不够。

总体上看，电子政务建设对行政组织的整合、行政业务流程的重构还处于探索阶段。

二是电子政务应用，由于统一规划和技术标准滞后，信息孤岛，资源割据和重复建设的现象普遍存在；跨地区、跨部门的互联互通、资源共享和整体信息安全方面比较薄弱。

目前我国许多政府部门虽然已经建设了自己的信息系统，但由于缺乏统一规划设计和技术标准滞后，各系统信息处理和通信手段的差异较大，有的先进，有的则比较落后，存在明显的信息“断层”现象，没有充分发挥电子政务系统的优势。

统一规划设计的前提条件和先导因素是具有统一的标准和规，因此，有必要借鉴国外的先进成熟经验，结合我国的具体国情，为我国电子政务系统的建设和发展制订一套完整而切实可行的标准规。

三是面向企业和公众的社会服务和社会监管的应用，还处于起步阶段。

近年来，我国政府部门的信息化工作取得了很大进展，政府部门部及其纵向的网络建设也有了长足的发展，不少部门正在或准备启动本系统的纵向网络建设，也取得了阶段性成果。

但是，面向企业和公众的社会服务和社会监管的应用，还处于起步阶段。

尽管，一些部委、省、市开通了面向公众的服务和社会监管，但是，由于缺乏良好的安全保障体系，这些的应用远远没有起到应有的效果。

1.1.3电子政务建设－国家的战略决策

2001年3月，全国人大通过《国民经济和社会发展十五计划纲要》，明确提出了“以信息化带动工业化”、以电子政务带动信息化的基本策略。

国家信息化领导小组在第一次工作会议作出了具有历史性的、重大的战略举措：

启动国家电子政务工程。

经过多年的信息化建设，我国各级政府已充分认识到实施电子政务是信息社会发展的历史必然。

推进电子政务建设，对于提高国民经济总体素质，提高现代化管理水平，加强政府监管能力，提高行政效率，开展反腐倡廉等都具有重要意义。

同时，在全球信息化的浪潮中，我国的IT产业也急需一个跨越式发展的突破口，以便提高我国综合竞争实力，电子政务的建设提供了一个发展机遇。

随着改革的深入和中国加入WTO，政治经济行为规则必须符合国际惯例，传统的政策环境发生了巨大变化，原有的一些政策手段不再有效；其次，经济全球化使得传统的金字塔型的权力结构将向扁平化方向过渡；第三，在管理结构发生转变的过程中，对决策的准确性、完整性和及时性提出了更高的要求。

因此，中国的电子政务建设将有利于促进政府行政流程的简单化和科学化，提高政府办事效率，降低政府决策风险，增加政府议事透明度，拓展为社会公众服务的渠道，增加政府与人民的亲和力，从而促进社会与经济协调发展，确保社会安定团结；实施电子政务对我国政府扩大政策宣传、增加执政透明度、促进对外开放也具有重要的现实意义；同时，电子政务的建设将拉动一个规模庞大的信息化市场需求，对发展具有自主知识产权的、战略性高技术，促进软硬件、信息安全和网络通信产业的发展意义重大，尤其是为中国软件产业在短期赶超印度提供了广阔的市场和发展空间。

1.1.4电子政务建设与示工程

电子政务建设是一个巨大的系统工程，因此，通过示工程，推动全国电子政务建设,突破一批具有我国自主知识产权的核心技术，拉动信息产品和产业发展，探索我国电子政务建设、组织和运行管理模式与经验，切实发挥示、攻关和带动作用将对中国电子政务建设提供重要的经验。

例如，南海电子政务信息化建设和应用已经取得了初步的成绩，研制成功了具有我国自主知识产权的信息安全核心技术和设备，促进了我国自主知识产权的标准、软件技术和产品的发展，实现了技术突破，发挥了示带动作用。

同时，我国在信息安全支撑平台和应用支撑平台方面取得的成果，也有待于在各个领域加以验证和发展，而电子政务应用示工程是一个跨行业、跨地区的综合性的系统工程，为两个平台的应用推广提供了一个广阔的发展环境。

示工程将进一步理顺建设中的管理者、服务者和服务对象等关系，为建立依法行政、勤政务实、廉洁高效、公平公开的政府管理模式提供参考，进而促进现代化的行政管理体制的建设，推动我国的国民经济和社会信息化建设，实现我国信息产业的跨越发展。

1.2总体目标

电子政务应用示工程的总体目标是：

依托国家基础设施，建立典型部门和地区间的安全与业务支撑环境，开展关键电子政务应用，初步形成上下关联、信息共享、规标准的全局性示应用系统。

并切实推进四种示应用工程，即以增强宏观管理指挥能力的示应用、以增强国家行政部门之间的协同能力、推动各级政府之间的信息交换，形成了统一的网络政务环境、提升政府为公众服务质量等示应用工程。

通过示工程推动全国的电子政务建设，建立和拓宽行政管理与民众沟通、服务的窗口和渠道，促进政府行政管理体制的创新和行政流程的重构，规行政行为，制约行政裁量权的滥用，减少行政过程的腐败机会，加强对市场经济和社会的有效调控与监管，为实践“三个代表”，逐步建立现代化的行政管理体制奠定基础。

为电子政务建设提供可推广的安全支撑平台、应用支撑平台，促进自主知识产权的软、硬件产业发展。

因此，中国电子政务建设有利于体现总书记的“三个代表”的重要思想、有利于加快国民经济信息化进程、有利于加快国民经济信息化进程、有利于高新技术产业化、有利于提高综合竞争实力。

1.2.1开展四个示应用

一是增强宏观管理指挥的能力。

中国电子政务的建设首先要面向政府部门的决策支持，以提高政府部门决策的准确性和科学性，使政府为整个国民经济和社会的发展提供科学的规划和宏观调控为目的。

在中央政府的核心政务层（国务院办公厅）示重点是为国务院领导宏观决策、应急指挥、政务信息和政务管理等四方面的应用提供科学高效的服务，并以政务资源数据库整合应用为主要建设容。

具体地说，即面向决策支持，包括：

有效数据获取与整合、有效授权与高效办公、先进数据挖掘与决策支持、智能公文流转与公文交换以及社会资源、自然资源和人力资源管理等。

二是增强国家行政部门之间的协同能力。

通过中央政府职能管理部门的若干部委，如国家经济贸易委员会、外经贸部、国家工商总局、国家税务总局、劳动与社会保障部等部门的示，主要是在政府部门间互联互通的基础上，实现协同办公、联合审批、信息共享。

三是推动各级政府之间的信息交换，形成统一的网络政务环境。

通过市、省、市、市、南海市的示，实现中央政府和各级地方政府之间，决策、指挥、行政管理的信息交换和信息共享。

解决相应的统一管理规和技术标准问题。

扩展中央政府与各级地方政府以及不同政府间的政务工作的具体应用。

四是促进政府为公众服务的发展。

通过机制创新，简化业务流程，以地方政府，特别是市县一级政府的示，推进政府服务社会、管理社会的一系列面向公众的服务，包括政务公开、行政审批、便民服务，政府与民众沟通的“一站式”的服务应用。

树立勤政务实、廉洁公正和公开透明电子政府的形象。

1.2.2推进两个支撑平台应用

中国电子政务的建设以应用为导向、以安全为基础，提供具有可扩展、可剪裁、高可靠、可信的和复杂适应等功能的安全支撑平台和应用支撑平台。

其中安全平台包括4个方面：

通过PKI架构提供全网统一的信任服务体系、通过PKI架构提供全网有效的授权服务体系、建立可信时间戳服务体系、建立协调完整的网络安全管理系统。

1.2.3促进信息产业发展

通过具有自主知识产权的软件和信息安全技术和产品的应用推广，不仅有利于自主知识产权的软件和信息安全产业的发展，而且有利于我国信息服务体系的建设，增强企业的市场开拓与竞争能力，进一步带动我国信息产业和服务业的发展。

且在电子政务示工程的建设和实施中，将培养一支信息化应用和信息服务队伍，建立和制定符合国际技术发展、适合我国国情的技术标准体系，促进自主软、硬件产业的发展，为我国信息化建设和信息产业的发展提供支撑。

1.2.4提高公共管理服务能力

示工程的建设是在兼顾我国现行管理体制基础上，对政府业务流程进行必要的重组，提高协同办公、联合审批和决策指挥能力，逐步建立精干、高效的扁平式政府机构。

逐渐转变政府部门的工作模式，提高政府部门部办公效率，更好地为公众服务，提升政府部门的综合监管能力，加强监督、反腐倡廉，改进政府的公众形象，探索出一条适合我国实际的电子政务组织、管理和运行模式，促进应用试点部门和地方的国民经济和社会信息化建设。

1.3示工程的指导思想

1.3.1需求为导向、应用促发展

根据我国行政体制改革的目标和电子政务的实际需求，结合国家部委和地方政府的管理职能、特点和发展趋势，选择基础相对较好、应用需求迫切的单位进行试点，通过应用示，促进我国电子政务的发展。

1.3.2统筹规划、科技支撑

借鉴国际电子政务发展趋势，通过对我国电子政务关键性、基础性和共性的需求分析，进行统筹规划。

按照有所为、有所不为的原则，重点为关键应用及安全服务平台、业务支撑平台提供科技支撑，实现数据资源的整合与共享。

1.3.3分工负责、持续发展

明确各个示单位的工程任务，加强工程质量监管和各层人才的培训，探索电子政务建设、管理、运行的新机制，促进电子政务技术标准、业务规、体系结构和管理模式的建立，促进国产软件和信息安全产业的发展。

1.4示工程的建设原则

电子政务应用示工程的建设必须按照国家有关部门的规定进行。

在实施过程中，要结合实际情况，遵循与国信办电子政务总体建设框架相衔接的原则、以业务为主线进行网络划分的管理原则、以应用为龙头、以信息安全为基础的建设原则、以各示单位各有侧重、不求大求全、尽快见效的示原则。

（1）与国家电子政务总体规划相衔接

为确保工程建设的顺利进行，必须首先做好统筹规划工作，制订建设总体方案，保证网络互联互通、信息共享交换，电子政务应用示工程必须按照统一的标准规进行规划和设计，严格遵循国家电子政务总体规划。

（2）以业务为主线进行网络划分

电子政务应用示工程的建设必须充分考虑以业务为主线进行网络划分的管理原则，而划分为办公业务资源网和公共监管与服务网。

办公业务资源网（专网）建立在通信平台上，联结党政决策指挥系统、宏观调控系统、行政执行系统、监督检查系统、信息咨询系统等所有机关部局域网络。

专网上运行政务信息、管理信息、决策支持、应急指挥等所有属于党政系统办公业务资源的应用系统，其应用系统一般要联结到多数部门和地方。

该网从规划上应覆盖从中央到地方各级的党政机关，为国家运转提供最主要的支撑平台。

公共监管与服务网（外网）建立在公共通信平台上、联接宏观调控系统、行政执行系统、监督检查系统等部门的网络。

外网运行向社会提供服务及进行社会监管的应用系统，其应用系统一般只联结几个相关部门，不会覆盖所有部门。

通过在互联网上开窗口，建立政府门户向社会发布公共信息和提供公共服务。

因此，只有在以业务为主线进行网络划分的管理原则下，才可以保证现有规定，并实现专网与外网物理隔离，实践“外网受理，专网办理，外网反馈”的运行模式。

（3）应用为龙头、安全为基础

根据我国行政体制改革的目标和电子政务的实际需求，结合国家部委和地方政府的管理职能、特点和发展趋势，选择基础相对较好、应用需求迫切的单位进行试点，通过政务应用示为龙头，促进我国电子政务的发展；并在示工程建设中，以信息安全为基础，通过许多具有自主知识产权的软件和信息安全技术和产品的应用推广，不仅利于自主知识产权的软件和信息安全产业的发展，而且有利于我国信息服务体系的建设，增强企业的市场开拓与竞争能力，进一步带动我国信息产业和服务业的发展。

（4）各有侧重、不求大求全、尽快见效

示工程充分考虑各级政府部门的业务特点，广泛研究自主知识产权的技术和产品，选用满足要求的技术方案和管理措施。

同时，各示单位各有侧重、不求大求全、尽快见效。

第二章示工程的建设任务

根据示工程的总体目标，结合各个示单位的具体情况，示工程的主要建设任务是“依托一个公共体系、建设两个支撑平台、采取三项实施策略、重点推进四种示应用”。

2．1依托一个公共体系

遵循国家统一的技术标准和业务规体系，基于国家三网一库的网络体系，建立和依托目录服务系统、域名管理系统、信息与安全交换中心。

2．2建设两个支撑平台

提供统一、可信的安全服务平台和多样化、灵活的业务支撑平台。

平台具有可扩展、可剪裁、高可靠、可信的和复杂适应功能；

2．3采取三项实施策略

组织策略为“统一管理、分步实施、机构保障、监督落实”，明确以办公厅（室）为示工程的业主，牵头组织；建设策略是通过“政府（应用）主导、科技支撑、企业运作、协同推进”进行示应用；运行策略则为“规管理、强化培训、保障环境、总结经验”建立和完善电子政务的运行机制。

2．4重点推进四种示应用

一是增强宏观管理指挥的能力。

在中央政府的核心政务层（国务院办公厅）示重点是为国务院领导宏观决策、应急指挥、政务信息和政务管理等四方面的应用提供科学高效的服务，并以政务资源数据库整合应用为主要建设容。

二是增强国家行政部门之间的协同能力。

通过中央政府职能管理部门的若干部委，如国家经济贸易委员会、外经贸部、国家工商总局、国家税务总局、劳动与社会保障部等部门的示，主要是在政府部门间互联互通的基础上，实现协同办公、联合审批、信息共享。

三是推动各级政府之间的信息交换，形成统一的网络政务环境。

通过市、省、市、市、南海市的示，实现中央政府和各级地方政府之间，决策、指挥、行政管理的信息交换和信息共享。

解决相应的统一管理规和技术标准问题。

扩展中央政府与各级地方政府以及不同政府间的政务工作的具体应用。

四是促进政府为公众服务的发展。

通过机制创新，简化业务流程，以地方政府，特别是市县一级政府的示，推进政府服务社会、管理社会的一系列面向公众的服务，包括政务公开、行政审批、便民服务，政府与民众沟通的“一站式”的服务应用。

树立勤政务实、廉洁公正和公开透明电子政府的形象。

2．5示单位选择的基点

按照以上示工程的的重点，主要基于以下基本条件选择示单位：

一是信息化建设基础好，二是具有管理职能和区域代表性；三是具有区域示的辐射作用，四是已经参与和承担了科技部的电子政务示工程的应用项目。

据此选择了国务院所属的8个部门、7个地方政府包括：

国务院办公厅、国家经济贸易委员会、对外经济贸易部、科技部、劳动与社会保障部、国家税务总局、国家工商总局、海关总署；地方政府包括：

市、市、省、市、市、省市（地级市）、省南海市（县级市）。

一、增强政府宏观管理指挥能力的应用示

加强政府对社会经济的宏观调控，是中央政府的重要职责。

要加强中央政府的宏观调控能力，就必须提高中央政府的科学决策水平和应急指挥能力。

作为中央政府的的核心政务层，国务院办公厅在这方面承担着重要的职责。

为此，国务院办公厅的示重点是为国务院领导宏观决策、应急指挥、政务信息和政务管理等四方面提供准确、全面、方便和迅捷的应用服务。

重点建设容主要为：

国务院办公厅部政务信息化具有非常好的技术和应用基础，在继承与发展相结合的指导原则下，以安全基础设施建设的统一规划为牵引逐渐迁移现有的应用。

在电子政务建设的总体目标和规划原则的指导下建设新的应用和科学整合现有的各种应用。

特别是要加强领导处的信息化应用，建立以智能技术为支撑的个性化和“一站式”应用模式，为领导提供准确、全面、方便和迅捷的信息服务。

建议提案、信访、政务公开、政策执行、行政监督；地方与部门的政策执行的中央知情服务、政府；税收、粮食收购、扶贫救灾等。

二、增强国家行政部门之间协同能力的应用示

通过在部分中央政府职能部门和直属部门，选择一些与行政管理或公众服务密切相关的政务业务工作进行示，实现政府部门间的互联互通、资源共享、协同办公、联合审批，增强同级政府部门间的在线协同能力。

各个部门示的重点包括：

1、科技部：

主要围绕科技电子政务系统关键技术以及应用系统进行应用示。

2、经贸委：

重点解决资源管理机制和各地经贸委电子政务系统的数据交换等方面。

3、外经贸部：

在示工程中，将以国家全口径进出口予警监控体系为核心，整合现有的各种政府管理服务系统资源。

4、劳动保障部：

重点将围绕建立为公众服务的劳动与社会保障服务系统展开，如社会保险管理信息系统等。

5、国家税务总局：

重点建设对监督、对外监控，规税务管理行政执法和行政管理行为，税银联网、电子报税、电子缴库，以及部门间纳税人涉税信息的交换。

7、国家工商总局：

以企业登记管理为重点，建立企业登记管理信息中心、经济户口管理系统。

8、海关总署：

以电子税务为重点,加强和完善电子海关、电子口岸、涉密网应用系统建设。

三、政府之间信息交换的应用示

电子政务不仅要求同级政府部门之间能够互联互通，传递信息，而且还要在各级政府之间实现互联互通，传递信息。

这就要求在行政组织的纵向结构中，也必须建立相应的信息通道，以便能够快速传递信息，实现政府对社会的有效管理和服务。

为此，示工程所选择的地方政府基本上涵盖了县级以上的各个行政机构，为纵向行政系统的互联互通提供经验。

1、市：

主要将围绕领导决策、审批制度改革和协同办公等三个方面为重点。

加快并完善社会保障信息系统建设及社区信息化工程

2、市：

将按照全市的总体应用、区县政府的应用以及政府部门应用三个层面展开示，包括网上协同，如一站式服务项目的审批和联合审检等：

3、省：

作为全国惟一的省级示单位，省要以省级财政统一结算中心为示重点展开，包括省政府各主要部门的电子化办公、省级机关直接承担审批项目的网上并联审批、省级政府部门网上政府目标管理考核体系、“信用”信息系统。

4、市：

结合行政审批制度改革，建立政府为企业、公众的各类在线服务系统。

5、市：

主要围绕完善政府网络平台、发展面向社会的公众服务等重点展开示。

建立一个基础政务网络平台，建设一套基础政务软件平台，推进政务公开、发展网上审批和服务、提高部办公无纸化水平。

6、省市：

重点建设智能公文流转与公文交换和Web服