林权制度改革在翠峦的实践.docx
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林权制度改革在翠峦的实践
林权制度改革在翠峦林业局的实践
调查人:
王思强付丽丽武爽
调查时间:
2011.1.29—1.31
引言
在过去的五年多里,翠峦林业局按照《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》和《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施细则》以及《黑龙江省伊春林权制度改革试点森林资源资产评估实施意见》的安排和要求,认真组织,全面落实,保证了翠峦林业局林权制度改革健康有序推进。
就此,我们进行了为期三天的寒假调查。
经过三天的走访,我们对林权制度改革有了初步的了解,经过整理汇总,下面对我们在实践活动中搜集到的资料,做出如下报告:
(一)翠峦林业局基本概况
翠峦林业局位于小兴安岭腹地,伊春林区西部。
始建于1950年,1953年扩建为森林工业局,属政企合一体制。
全局总人口50,238人,在册职工10,118人,其中:
在岗职工6,583人,下岗职工3,535人。
离退休人员6,841人,职工遗属2,938人,一次性安置人员1,521人,混岗集体工人4,101人,混岗老青年4,121人。
最低生活保障对象占全局人口总数的12.4%,职工月平均工资仅为785元,生活压力沉重。
全局林业施业区面积为155,103公顷,林业用地面积149,062公顷。
林相为针阔混交林,森林覆盖率为95%。
建局50多年来,翠峦林业局累计生产木材1,443万立方米,为支援国家建设做出了巨大贡献。
但由于长期过量开采,在上世纪80年代翠峦林业局就陷入了资源危机和经济危困的“两危”境地,企业发展困难重重、举步为艰。
木材产量由最高年产量57万立方米,逐步下调到现在定产的6.5万立方米;蓄积也由建局初期的2,927万立方米,下降到现在的851万立方米。
翠峦林业局现有9个林场(所),其中,有4个林场(所)在2002年已无林可采,停止了木材主伐。
其它5个林场(所)可采森林资源也接近枯竭。
采伐的树种主要是:
杨木、桦木、落叶松和云杉,无珍贵树种。
(二)翠峦林业局国有林改试点工作情况
在2011年1月29日,我们一行三人来到了林权制度改革办公室进行调查和走访。
在林改大厅,我们见到了林改办的邓庆武主任,他向我们介绍了翠峦林业局林改的现状:
2006年5月8日,按照市委、市政府的统一安排和部署,翠峦林业局将么河、翠峦河和北山3个可采资源枯竭,单位蓄积量较小的林场(所)确立为林改试点场(所)。
这3个试点林场(所)共有职工625户,贫困户占30%,施业区总面积37,331公顷,其中有林地面积31,830公顷,平均公顷蓄积仅为42立方米。
自林改试点工作开展以来,翠峦林业局严格按照《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》、《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施细则》以及《黑龙江省伊春林权制度改革试点森林资源资产评估实施意见》的要求,在3个试点林场(所)调查区划完成50个林班,1,422个小班,面积15,135.675公顷,完成市里下达任务的101%。
签订交款合同1,361份,1,361个小班,面积14,615.505公顷。
其中山上职工、青年签订合同622户,占签订合同户数的46%;山下职工签订合同739户,占签订合同户数的54%。
为困难职工预留520.17公顷林地;埋设小班、转点、大界水泥标桩3,500根。
四年内共完成林改地块造林2319公顷,其中退耕还林127公顷。
为林改承包户提供各项扶持资金300多万元。
为林改户担保贷款66户161.7万元。
邓主任还向我们介绍了林改五年以来局领导做的以下几方面工作。
1、强化领导,广泛发动,夯实林改试点工作基础
一是领导重视抓林改。
成立了国有林改试点工作领导小组,局党政主要领导负总责,各战线领导分工负责,有关部门组织实施,齐心协力抓好落实。
坚持“稳定压倒一切,生态效益优先、森林不逆转,改革收益资金不流失、国有森林资产保值增值,公开公平公正,积极有序、配套进行”等五大基本原则,建章立制,明确职责,强力推进。
同时,充分结合党建“七个一”活动,组织党员干部与林地承包职工结对子,为林地承包职工解决实际问题。
形成了主要领导亲自抓、主管领导具体抓、牵头部门重点抓、相关部门配合抓的工作格局。
二是宣传动员抓林改。
针对职工群众普遍存在怕政策有变、怕不让采伐、怕发生灾害,经营有难度、资金难筹措等“三怕”心理和“两难”问题,翠峦林业局多次召开局、场两级动员大会,充分利用各种有效的宣传形式,广泛宣传国有林改的现实意义和长远意义,使广大职工群众充分认识到,实施国有林改,是实现林业可持续发展的有效载体,是一件有利于林区生态建设和保护,有利于林政管理和森林防火,有利于职工脱贫致富的大事、好事,从而充分调动了职工群众参与林改的积极性。
三是夯实基础抓林改。
为确保国有林改试点工作取得实效,在认真研究领会上级精神,学深吃透各项政策的基础上,结合翠峦林业局实际,制定了《翠峦林业局林权制度改革试点工作总体规划》等行之有效的措施办法。
组建了森林资源流转服务中心,下设立项、评估、综合、财务、法律、服务六个部门,把目标任务分解细化,落实到位,为职工提供了方便、快捷、全方位的一站式服务。
坚持依照国家有关法律法规,实施民主监督,增加工作透明度,严格按照相关法律法规办事,做到改革的内容、程序、方法、结果“四公开”,确保了林改顺利进行。
为使国有林改不断向着规范化、科学化方向迈进,翠峦林业局从最初的地块调查设计,到每个承包户短、中、长期发展规划,都做了详细的存档和备案,实行了微机化动态管理,加大了资源共享程度,从而为林地承包户提供了详实的数据信息和科学的配套服务。
四是调整政策抓林改。
针对大部分林业职工生活困难,没有积蓄,无力承包和经营林地,但参与林改热情很高的实际情况,翠峦林业局本着“多予、少取、放活”的原则,制定出台了“无息不限期”借款等优惠政策,为有意参与林改的职工提供了有力的政策支持。
2、科学谋划,勇于创新,推动国有林改向纵深发展
在没有可借鉴经验的情况下,翠峦林业局积极探索,创造性地实施了“四个三”工作思路,确保国有林改试点工作顺利进行。
一是探索出了“三种承包经营模式”。
创新承包经营模式,是为林改后实现集中管护和林业集约化经营,把现代企业的管理制度引入林业奠定基础。
为此,翠峦林业局科学谋划,大胆创新,探索出了“三种承包经营模式”,为进一步深化国有林改积累经验。
一是个人承包,自主经营。
对有经营能力的个人,局领导积极鼓励个人承包,给予政策支持。
目前,翠峦林业局个人承包、自主经营的共有269户,占林地承包总户数的23%,面积达2,470.64公顷。
二是联户承包,分户经营。
积极引导职工搞联合承包经营。
针对试点之初林班地块由职工自选,好地块疯抢,不好地块无人问津的现象,翠峦林业局采取了按林班整体出售,承包户联合承包的办法,确定一名牵头人,由其牵头组织亲友共同承包一个林班,内部各户按投资多少确定地块,联合管护,独立经营。
三年来,共计整体出售、联户承包30个林班,占承包经营林班总数的68%,面积10,350.29公顷,占承包经营林地面积68.5%。
三是股份合作,统一经营。
积极引导有组织领导能力、懂林业经营管理的职工牵头,成立股份合作组织,吸收愿意承包林地的职工入股,采取投资均摊、集体管护、利益共享、风险同担的股份合作制模式。
翠峦林业局北山所职工姜峰以林地入股的方式和亲友共同承包了170.25公顷林地,组建了姜峰家庭股份合作林场,在基础设施建设、营林、防火以及林下经济等问题上统一规划、统一实施,现在已初具规模。
目前,3个试点林场(所)共建立股份制林场6个,家庭林场11个。
股份制林场是今后的发展方向,股份制林场的组建,在国有林改中起到了示范带动作用,给独立经营林地有困难的职工提供了可借鉴的经验,为深化国有林改,实现林业集约式经营探索了一条新路子。
二是创新“新三林管护模式”。
为进一步明确林地承包经营后的承包林(已承包到职工个人手中的林地)、管护林(禁伐林和公益林)和托管林(预留林地)“新三林”责任,翠峦林业局积极探索新的管理模式,明确提出了承包林的管护和经营由承包户负责;管护林的管护和经营由林业局负责,借鉴“门前三包”的办法,把与承包林相邻的少部分林地就近由承包林职工负责管护,林业局按规定支付一定费用,现已签定管护合同12份,242公顷。
为确保贫困不错失承包林地的机遇,翠峦林业局在有限的林改地块中,按每户职工10公顷的标准划分出预留地块61个小班,面积是520.17公顷,先由林业局垫款,把预留的地块流转到林场(所)的供销服务公司,暂时托管经营,待职工具备条件时再承包给职工经营。
从而为实现“家家有其山,户户有其林”的改革目标奠定了基础。
与此同时,针对部分林地承包职工经营能力不足的问题,积极探索新的管护经营方式,由场(所)服务公司以有偿服务的形式承担管护、造林和抚育,并与承包户签订合同,以保证质量。
通过“新三林”管理模式的探索,逐步建立起了完整、科学的现代化森林资源管理体系,为保护森林资源、有效预防林政案件和森林火情、火警的发生奠定了基础。
三是确立“三期”经营项目。
国有林改是实现森林综合经营,提高森林综合利用率的有效途径。
三年来,翠峦林业局在确保把林地又快又好地承包给职工群众的同时,注重研究解决承包经营者如何短期脱贫、中期致富和长期可持续发展等深层次问题。
不断加强与伊春林科院和伊春职业学院的联系,先后11次聘请有关专家和科技人员办班、讲课、传授技术,帮助林地承包户科学地制定食用菌、北药、速生丰产林等近、中、远“三期”经营规划,直接受益1,500余人。
目前,翠峦林业局1,361个承包户都制定了“三期”经营规划。
“三期”经营项目的确立,为实现林业综合,提高森林综合经营效益,促进可持续发展奠定了基础。
四是建立“三大服务体系”。
国有林改关键是要让林子长起来,让百姓富起来,同步进入小康社会。
为确保国有林改工作取得扎实成效,翠峦林业局从转变职能入手,本着不“一卖了之”、“一改了之”的原则,始终坚持“两手抓”方针,一手抓工作推进,一手抓后续服务,做到超前谋划,精心设计,在机构、人员和技术配置等方面强化后续服务。
并结合翠峦林业局实际,创造性的提出、建立森林资源管护、森林培育和林下经济三大工作服务体系,把三个服务体系的职能具体化,落实到具体部门,建立了10个服务中心。
在林改的探索过程中,不断调整和完善服务体系的组织机构和工作职责。
各体系职能作用的充分发挥,在林改过程中产生了积极而深远的影响,得到了上级领导和上级有关部门的充分肯定,并在其他几个试点林业局大力推广。
(三)国有林改引发的一系列深刻的变化
林权改革使林业焕发了活力,产生了一系列连锁反应,取得了明显成效,为创新林业发展机制、解决职工就业方面找到了突破口和有效途径,改革取得的成效和意义大大超出了林改本身。
林权制度改革,解决了长期以来困扰林业发展的产权不清、权责不明等一系列困难和问题,调动了广大职工发展林业的积极性,集中体现为“三增”、“三变”、“三活”。
(四)林改五年来经济效益分析
邓主任为我们算了这样一笔账
2006年林地承包总面积14615.505公顷,全林蓄积624304.019立方米,平均每公顷蓄积42.71立方米;总价值68642348.73元,平均每公顷价值4696.54元。
林木平均增长率按3%计算,每年蓄积增加:
624304.019×3%=18729.12立方米
五年蓄积增加:
18729.12×5=93645.6立方米
按2009年我局木材平均售价670元/立方米计算,五年来林木价值增加:
93645.60×70%×670=439197877.30元
目前,全林蓄积:
624304.019+93645.6=717949.619立方米
全林价值:
按70%的出材率计算
717949.619×70%=502564.7333立方米
502564.7333×670=336450369.10元
扣除按现行市场价格的人工等经营成本约240元/立方米
502564.7333×240=120615535.99元
扣除合理利润,按15%计算
336450369.10×15%=50467555.36元
评估值为:
336450369.10-120615535.99-50467555.36=165367304.74元
平均每公顷价值:
165367304.74÷14615.505=11314.51元
平均每公顷价值增加:
11314.51-4696.54=6617.97元
增加6617.97÷4696.54=1.41倍
平均每公顷蓄积增加:
717949.619÷14615.505≈49.12立方米
49.12-42.71=6.41立方米
承包职工原有平均林木资产:
68642348.73÷1361=50435.23元
承包职工现有平均林木资产:
165367304.74÷1361=121504.26元
承包职工平均资产增加了:
121504.26-50435.23=71159.03元
71159.03÷50435.23=1.41倍
林木资产收益个案分析
以么河的269林班10小班林地为例:
该林班面积5.75,蓄积465m³,株数9514株,评估价格31.841.00元;一次性交款22,288.70元
林分类型:
杨树材龄:
中龄林
按照伊春林区天然林杨桦中龄林净生长率(年)7.21
该小班公顷年生长量=80.87×7.21%=5.83m³
06-10年五年生长量
5.83×5.75×4年=134.106m³
现有林地蓄积465+13.4106=599.106m³
按出材率70%计算,
出材599.106×70%=419.37m³
按当前市场平均林木价格670元计算
419.37×670=280980.71元
按市场倒算法进行评估
280980.71-40950.00(成本)-4652.35(税费)-18609.40(不可预见费)-27914.1(利润)-14887.5(折现率8%)-431(年林地使用费)×5=171812.36元
五年增值。
171812.36÷22288.70=7.71倍
林下经济效益分析:
林下经济总产值达到5,983.41万元,其中么河3,206.5万元,翠峦河241.43万元,北山2,535.48万元;其中食用菌1,484.65万袋,产值是2,899.83万元;五味子26,045万株,产值是48.98万元;林下参27,008万株,产值是570.02万元;林下养鸡8,800只,产值是288.6万元;林下养猪3,106头,产值是291.92万元;林下养蛙40万只,产值是400万元;养鹿140只,产值是49万元;养蜂1,100万箱,产值是60.4万元;架条木耳12,000段,产值是1万元;林下养鹅420只,产值是0.7万元;其它产值是1,372.96万元。
第二天我们抵达了位于翠峦林业局西南部17公里处的么河经营所,在么河之行中么河的刘军主任向我们介绍了么河的林改成果。
调查过程中刘军主任诚恳地说:
虽然成果喜人,但在实践过程中也出现过一些问题,例如:
林权证问题、保险问题、林改后,林业职工对林业生产的投入大大增加,这无疑需要大量资金,但从现在的金融部门很难满足;尽快启动活立木市场;林地使用费和今后的税费问题;给予承包林地社会效益、生态效益合理补偿问题;困难职工买不起林子问题。
但这些问题大都得到了解决
附录
三大服务体系
三大服务体系之一:
建立森林资源管护工作服务体系。
针对承包户自我防范意识薄弱的实际,翠峦林业局建立了森林资源管护工作服务体系,下设林地使用管理服务中心、管护服务中心、法律咨询服务中心和防火预警服务中心。
制定了《森林管护工作服务体系指导方案》、《管护规划》,组建了督察大队,依法严厉打击对承包林地乱垦乱占等违法行为,维护承包人的合法权益。
建立了以林地承包户为主体,林场(所)、公安森保、资源林政、森林防火“五位一体”的联合管护组织。
重点加强了试点场(所)承包经营林地的资源林政管理和森林防火工作。
针对管护经营面积小、散,有难度或不具有经营管护能力的承包户,在明晰林权、承包户自愿和明确利益分配的基础上,引导承包户探索组建管护联合体、管护协会或建立托管中心,采取联合管护、有偿托管等方式,明确落实管护责任,从根本上解决了上述难题。
同时,教育引导承包户要“管好自家的山,护好自家的林”,变过去的被动管护为现在的主动看护,承包户的自我防范意识和法律意识不断提高,物权意识不断增强,责权利相统一的林地经营管理新机制逐步形成。
在防火期间,么河所采取了为林地承包户办理入山证,使林地承包户凭证入山,其他无入山证人员一律不得擅自入山的做法,收到了较好效果。
为进一步强化承包林地的防火工作,防火预警服务中心为承包户专门举办了森林防火培训班,普及预防和扑救、安全防范等森林防火知识。
并责成场(所)以林班和沟系为单位,组织承包户成立护林队和扑火小分队,落实责任。
设置了森防预警电话,第一时间为承包户在预防和扑救上提供保障。
林改前,翠峦林业局有10支“公家”防火队,其中局防火办和9个林场(所)各有一支防火队,扑火队员不足300人。
林改后,1,361个承包户,3,000多名林业职工积极主动地参与到防火工作中。
林改前,林子是“公家”的,职工群众和林子没有直接的利益关系,对防火工作可管可不管。
林改后,林子与职工群众的利益息息相关,他们像爱护自己的眼睛一样爱护山林,想方设法堵住人,管住火源。
有了老百姓的主动参与,林改前防火难、防人难的问题迎刃而解。
单人流动岗哨、家庭防火队、森林防火协会、私家防火专业队和摩托车快速扑火小分队等民营防火组织应运而生。
目前,翠峦林业局已组织引导承包户建立森林管护协会3个,联防组织12个,管护组织47个,参与户数1,302户。
林改试点五年来,民营防火队员在森防期间累计劝退、清退闲散入山人员2,600余人次,有针对性向群众宣讲防火知识10,000多人次,真正筑起了一道无隙可乘、坚不可摧的“防火墙”。
三大服务体系之二:
建立森林培育工作服务体系。
营林是林业的基础,为引导承包户合理造林、科学经营,翠峦林业局建立了森林培育工作服务体系,下设林业调查设计中心、营造林科技服务中心、病虫鼠害防治预警服务中心。
重点负责森林培育工作的督促、检查和指导,积极争取政策,协调有关部门为林地承包户提供资金、信息和技术支持,组织协调各成员部门科学制定森林培育工作的短期、中期和长远经营方案。
针对大多数承包户在承包林地后缺少造林经验的实际,营林部门及时制定了《林木培育服务体系工作指导方案》,并组建营林技术志愿者服务队,深入到承包户中进行手把手式技术指导。
同时加强与伊春林科院等科研院所的紧密联系,先后邀请市林科院等单位的专家、科技人员举办培训班、专题讲座13次,800多人次,编印《造林抚育技术手册》1,500册,无偿发放到承包户手中,为承包户提供了技术保障。
为鼓励承包经营户搞好秋整地和春季造林,又制定出台了《翠峦林业局林权制度改革林地承包经营更新造林扶持政策》,给予在承包经营林地内及时造林的承包经营户适当的苗木补助费,极大地调动了承包经营户造林的积极性。
春造前,针对“山上有林,兜里无钱”的实际问题,翠峦林业局及时调进优质落叶松大苗,无偿发放给职工,解决了承包户春季造林的燃眉之急。
四年累计无偿为林地承包经营户购进速生树苗356万余株,林业调查设计服务中心无偿为承包职工进行林地区划11,406.45亩。
同时,翠峦林业局还组织了300多人帮助那些经营能力不足的承包户造林2,955亩,维修道路7,300延长米,新修道路3,000延长米,挖排水沟5,500延长米。
目前,承包经营林地中完成造林2319公顷,造林成活率100%。
与此同时,为提高承包户森林病虫害防治水平,组织编印了《森林常见病虫鼠害防治手册》1,500册,无偿发放到承包户手中,及时向承包户提供森林病虫鼠害防治方面的知识。
为有效防治舞毒蛾虫害,翠峦林业局还投资1.4万余元,新购置了两台高压喷雾机,免费为林改承包户喷洒药剂进行预防,病虫害得到了有效防治,深受广大承包户的欢迎。
三大服务体系之三:
建立林下经济工作服务体系。
大力发展林下经济,是解决承包户林地经营资金短缺,实现以短养长,长短结合,促进林地经营健康发展的重要途径。
为鼓励承包户依托林改大力发展林下经济,实现林地经济效益最大化,翠峦林业局建立了林下经济工作服务体系,下设林下经济服务中心、职工自营经济服务中心、科技服务中心。
制定了《职工自营经济工作服务体系指导方案》和《鼓励林地承包户发展自营经济优惠政策》。
举办各类培训班、专题讲座20期,参加培训人员1,600余人次。
并印制了《自营经济实用技术手册》1,500册,无偿送到承包户手中。
五年来,我们在承包户中培养出了一批懂技术、会管理、善经营、勤指导的乡土型人才,通过他们的传帮带,对林地承包户开展最直接、最具实效的服务。
同时,充分发挥场(所)服务公司职能,有效促进了林下经济快发展。
例如,我们将2,000余平方米的闲置厂房三年内无偿提供给承包户发展林下经济;给全光下五味子栽植户提供多种经营用地,并给予每株五味子苗木补助1角钱;给新发展木耳种植户每袋木耳菌补助5分钱;给在林下种植山参的林地承包户补助种子费的50%。
同时,充分利用么河所市级原生态食用菌基地的优势,积极鼓励承包户发展林下经济,并适时举办了木耳节,重奖了致富能手。
翠峦林业局还为承包户联系五味子苗木1万株,技术培训3期,现场指导多次。
现在仅么河所五味子种植已达15公顷以上,五年后又将成为一项支柱型产业。
通过政策落实和资金扶持,充分调动了广大承包户依托国有林改实现发家致富的积极性。
五年来,林改承包地块累计实现林下经济产值4,610.45万元。
在搞好政策、技术扶持的同时,翠峦林业局还十分重视科学引导职工借助林地的生态环境,充分利用地理优势,因地制宜地创新发展林菌模式、林药模式、林禽模式、林牧模式等立体复合经营模式,为林下经济协调发展探索出一条可行之路。
“三增”
——林业增效。
实施国有林改后,进一步理顺了林业生产关系,解放了林业生产力,极大地调动了林区职工经营林业的积极性。
职工的责权利意识进一步增强,从过去的被动看护,到现在的主动管护;从过去的要我栽树,到现在的我要栽树;从过去的不敢投入,到现在的大胆投入。
林改试点工作开展的三年来,承包林地内没有发生一起破坏森林资源案件,没有发生一起森林火情。
营造林成活率也由林改前的60%提高到现在的100%。
森林的生态、经济、社会“三大效益”得以充分释放,为建设小兴安岭生态功能区奠定了坚实基础。
——职工增收。
实施国有林改后,山林成为广大职工兴林致富的舞台,很多职工发展了林下经济、自营经济,三个试点林场(所)职工年人均收入都有了不同程度的增加。
林改五年来三个试点林场经济效益分析:
五年总产值达到5,983.41万元,其中么河3,206.5万元,翠峦河241.43万元,北山2,535.48万元;其中食用菌1,484.65万袋,产值是2,899.83万元;五味子26,045万株,产值是48.98万元;林下参27,008万株,产值是570.02万元;林下养鸡8,800只,产值是288.6万元;林下养猪3,106头,产值是291.92万元;林下养蛙40万只,产值是400万元;养鹿140只,产值是49万元;养蜂1,100万箱,产值是60.4万元;架条木耳12,000段,产值是1万元;林下养鹅420只,产值是0.7万元;其它产值是1,372.96万元。
依托国有林改发展林下经济已经成为职工发家致富的重要途径。
——就业增加。
实施国有林改后,通过复合式经营,有效地促进了森林资源的深度开发和利用,从根本上改变了林区职工以往“守着金山过穷日子”的状况。
五年间,借助林改实现就业的家庭就达1,124户,间接地解决了3,000多人的就业问题。
基本实现了一个承包,全家就业。
但是受金融危机影响,全国几千万人面临失业或无业可就,仅2008年末到现在的几个月间,我局就有几千名外出务工人员返乡,加之每年还有200多名毕业大学生和退伍军人需要安置,就业压力十分沉重。
针对返乡人员再就业问题,我们展开了一次调查,