林权制度改革在翠峦的实践.docx

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林权制度改革在翠峦的实践

林权制度改革在翠峦林业局的实践

调查人：

王思强付丽丽武爽

调查时间：

2011.1.29—1.31

引言

在过去的五年多里，翠峦林业局按照《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》和《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施细则》以及《黑龙江省伊春林权制度改革试点森林资源资产评估实施意见》的安排和要求，认真组织，全面落实，保证了翠峦林业局林权制度改革健康有序推进。

就此，我们进行了为期三天的寒假调查。

经过三天的走访，我们对林权制度改革有了初步的了解，经过整理汇总，下面对我们在实践活动中搜集到的资料，做出如下报告：

（一）翠峦林业局基本概况

翠峦林业局位于小兴安岭腹地，伊春林区西部。

始建于1950年，1953年扩建为森林工业局，属政企合一体制。

全局总人口50,238人，在册职工10,118人，其中：

在岗职工6,583人，下岗职工3,535人。

离退休人员6,841人，职工遗属2,938人，一次性安置人员1,521人，混岗集体工人4,101人，混岗老青年4,121人。

最低生活保障对象占全局人口总数的12.4%，职工月平均工资仅为785元，生活压力沉重。

全局林业施业区面积为155,103公顷，林业用地面积149,062公顷。

林相为针阔混交林，森林覆盖率为95%。

建局50多年来，翠峦林业局累计生产木材1,443万立方米，为支援国家建设做出了巨大贡献。

但由于长期过量开采，在上世纪80年代翠峦林业局就陷入了资源危机和经济危困的“两危”境地，企业发展困难重重、举步为艰。

木材产量由最高年产量57万立方米，逐步下调到现在定产的6.5万立方米；蓄积也由建局初期的2,927万立方米，下降到现在的851万立方米。

翠峦林业局现有9个林场（所），其中，有4个林场（所）在2002年已无林可采，停止了木材主伐。

其它5个林场（所）可采森林资源也接近枯竭。

采伐的树种主要是：

杨木、桦木、落叶松和云杉，无珍贵树种。

（二）翠峦林业局国有林改试点工作情况

在2011年1月29日，我们一行三人来到了林权制度改革办公室进行调查和走访。

在林改大厅，我们见到了林改办的邓庆武主任，他向我们介绍了翠峦林业局林改的现状：

2006年5月８日，按照市委、市政府的统一安排和部署，翠峦林业局将么河、翠峦河和北山3个可采资源枯竭，单位蓄积量较小的林场（所）确立为林改试点场（所）。

这3个试点林场（所）共有职工625户，贫困户占30%，施业区总面积37,331公顷，其中有林地面积31,830公顷，平均公顷蓄积仅为42立方米。

自林改试点工作开展以来，翠峦林业局严格按照《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》、《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施细则》以及《黑龙江省伊春林权制度改革试点森林资源资产评估实施意见》的要求，在3个试点林场（所）调查区划完成50个林班，1,422个小班，面积15,135.675公顷，完成市里下达任务的101%。

签订交款合同1,361份，1,361个小班，面积14,615.505公顷。

其中山上职工、青年签订合同622户，占签订合同户数的46%；山下职工签订合同739户，占签订合同户数的54%。

为困难职工预留520.17公顷林地；埋设小班、转点、大界水泥标桩3,500根。

四年内共完成林改地块造林2319公顷，其中退耕还林127公顷。

为林改承包户提供各项扶持资金300多万元。

为林改户担保贷款66户161.7万元。

邓主任还向我们介绍了林改五年以来局领导做的以下几方面工作。

1、强化领导，广泛发动，夯实林改试点工作基础

一是领导重视抓林改。

成立了国有林改试点工作领导小组，局党政主要领导负总责，各战线领导分工负责，有关部门组织实施，齐心协力抓好落实。

坚持“稳定压倒一切，生态效益优先、森林不逆转，改革收益资金不流失、国有森林资产保值增值，公开公平公正，积极有序、配套进行”等五大基本原则，建章立制，明确职责，强力推进。

同时，充分结合党建“七个一”活动，组织党员干部与林地承包职工结对子，为林地承包职工解决实际问题。

形成了主要领导亲自抓、主管领导具体抓、牵头部门重点抓、相关部门配合抓的工作格局。

二是宣传动员抓林改。

针对职工群众普遍存在怕政策有变、怕不让采伐、怕发生灾害，经营有难度、资金难筹措等“三怕”心理和“两难”问题，翠峦林业局多次召开局、场两级动员大会，充分利用各种有效的宣传形式，广泛宣传国有林改的现实意义和长远意义，使广大职工群众充分认识到，实施国有林改，是实现林业可持续发展的有效载体，是一件有利于林区生态建设和保护，有利于林政管理和森林防火，有利于职工脱贫致富的大事、好事，从而充分调动了职工群众参与林改的积极性。

三是夯实基础抓林改。

为确保国有林改试点工作取得实效，在认真研究领会上级精神，学深吃透各项政策的基础上，结合翠峦林业局实际，制定了《翠峦林业局林权制度改革试点工作总体规划》等行之有效的措施办法。

组建了森林资源流转服务中心，下设立项、评估、综合、财务、法律、服务六个部门，把目标任务分解细化，落实到位，为职工提供了方便、快捷、全方位的一站式服务。

坚持依照国家有关法律法规，实施民主监督，增加工作透明度，严格按照相关法律法规办事，做到改革的内容、程序、方法、结果“四公开”，确保了林改顺利进行。

为使国有林改不断向着规范化、科学化方向迈进，翠峦林业局从最初的地块调查设计，到每个承包户短、中、长期发展规划，都做了详细的存档和备案，实行了微机化动态管理，加大了资源共享程度，从而为林地承包户提供了详实的数据信息和科学的配套服务。

四是调整政策抓林改。

针对大部分林业职工生活困难，没有积蓄，无力承包和经营林地，但参与林改热情很高的实际情况，翠峦林业局本着“多予、少取、放活”的原则，制定出台了“无息不限期”借款等优惠政策，为有意参与林改的职工提供了有力的政策支持。

2、科学谋划，勇于创新，推动国有林改向纵深发展

在没有可借鉴经验的情况下，翠峦林业局积极探索，创造性地实施了“四个三”工作思路，确保国有林改试点工作顺利进行。

一是探索出了“三种承包经营模式”。

创新承包经营模式，是为林改后实现集中管护和林业集约化经营，把现代企业的管理制度引入林业奠定基础。

为此，翠峦林业局科学谋划，大胆创新，探索出了“三种承包经营模式”，为进一步深化国有林改积累经验。

一是个人承包，自主经营。

对有经营能力的个人，局领导积极鼓励个人承包，给予政策支持。

目前，翠峦林业局个人承包、自主经营的共有269户，占林地承包总户数的23%，面积达2,470.64公顷。

二是联户承包，分户经营。

积极引导职工搞联合承包经营。

针对试点之初林班地块由职工自选，好地块疯抢，不好地块无人问津的现象，翠峦林业局采取了按林班整体出售，承包户联合承包的办法，确定一名牵头人，由其牵头组织亲友共同承包一个林班，内部各户按投资多少确定地块，联合管护，独立经营。

三年来，共计整体出售、联户承包30个林班，占承包经营林班总数的68%，面积10,350.29公顷，占承包经营林地面积68.5%。

三是股份合作，统一经营。

积极引导有组织领导能力、懂林业经营管理的职工牵头，成立股份合作组织，吸收愿意承包林地的职工入股，采取投资均摊、集体管护、利益共享、风险同担的股份合作制模式。

翠峦林业局北山所职工姜峰以林地入股的方式和亲友共同承包了170.25公顷林地，组建了姜峰家庭股份合作林场，在基础设施建设、营林、防火以及林下经济等问题上统一规划、统一实施，现在已初具规模。

目前，3个试点林场（所）共建立股份制林场6个，家庭林场11个。

股份制林场是今后的发展方向，股份制林场的组建，在国有林改中起到了示范带动作用，给独立经营林地有困难的职工提供了可借鉴的经验，为深化国有林改，实现林业集约式经营探索了一条新路子。

二是创新“新三林管护模式”。

为进一步明确林地承包经营后的承包林（已承包到职工个人手中的林地）、管护林（禁伐林和公益林）和托管林（预留林地）“新三林”责任，翠峦林业局积极探索新的管理模式，明确提出了承包林的管护和经营由承包户负责；管护林的管护和经营由林业局负责，借鉴“门前三包”的办法，把与承包林相邻的少部分林地就近由承包林职工负责管护，林业局按规定支付一定费用，现已签定管护合同12份，242公顷。

为确保贫困不错失承包林地的机遇，翠峦林业局在有限的林改地块中，按每户职工10公顷的标准划分出预留地块61个小班，面积是520.17公顷，先由林业局垫款，把预留的地块流转到林场（所）的供销服务公司，暂时托管经营，待职工具备条件时再承包给职工经营。

从而为实现“家家有其山，户户有其林”的改革目标奠定了基础。

与此同时，针对部分林地承包职工经营能力不足的问题，积极探索新的管护经营方式，由场（所）服务公司以有偿服务的形式承担管护、造林和抚育，并与承包户签订合同，以保证质量。

通过“新三林”管理模式的探索，逐步建立起了完整、科学的现代化森林资源管理体系，为保护森林资源、有效预防林政案件和森林火情、火警的发生奠定了基础。

三是确立“三期”经营项目。

国有林改是实现森林综合经营，提高森林综合利用率的有效途径。

三年来，翠峦林业局在确保把林地又快又好地承包给职工群众的同时，注重研究解决承包经营者如何短期脱贫、中期致富和长期可持续发展等深层次问题。

不断加强与伊春林科院和伊春职业学院的联系，先后11次聘请有关专家和科技人员办班、讲课、传授技术，帮助林地承包户科学地制定食用菌、北药、速生丰产林等近、中、远“三期”经营规划，直接受益1,500余人。

目前，翠峦林业局1,361个承包户都制定了“三期”经营规划。

“三期”经营项目的确立，为实现林业综合，提高森林综合经营效益，促进可持续发展奠定了基础。

四是建立“三大服务体系”。

国有林改关键是要让林子长起来，让百姓富起来，同步进入小康社会。

为确保国有林改工作取得扎实成效，翠峦林业局从转变职能入手，本着不“一卖了之”、“一改了之”的原则，始终坚持“两手抓”方针，一手抓工作推进，一手抓后续服务，做到超前谋划，精心设计，在机构、人员和技术配置等方面强化后续服务。

并结合翠峦林业局实际，创造性的提出、建立森林资源管护、森林培育和林下经济三大工作服务体系，把三个服务体系的职能具体化，落实到具体部门，建立了10个服务中心。

在林改的探索过程中，不断调整和完善服务体系的组织机构和工作职责。

各体系职能作用的充分发挥，在林改过程中产生了积极而深远的影响，得到了上级领导和上级有关部门的充分肯定，并在其他几个试点林业局大力推广。

（三）国有林改引发的一系列深刻的变化

林权改革使林业焕发了活力，产生了一系列连锁反应，取得了明显成效，为创新林业发展机制、解决职工就业方面找到了突破口和有效途径，改革取得的成效和意义大大超出了林改本身。

林权制度改革，解决了长期以来困扰林业发展的产权不清、权责不明等一系列困难和问题，调动了广大职工发展林业的积极性，集中体现为“三增”、“三变”、“三活”。

（四）林改五年来经济效益分析

邓主任为我们算了这样一笔账

2006年林地承包总面积14615.505公顷，全林蓄积624304.019立方米，平均每公顷蓄积42.71立方米；总价值68642348.73元，平均每公顷价值4696.54元。

林木平均增长率按3%计算，每年蓄积增加：

624304.019×3%＝18729.12立方米

五年蓄积增加：

18729.12×5＝93645.6立方米

按2009年我局木材平均售价670元/立方米计算，五年来林木价值增加：

93645.60×70%×670＝439197877.30元

目前，全林蓄积：

624304.019+93645.6＝717949.619立方米

全林价值：

按70%的出材率计算

717949.619×70%＝502564.7333立方米

502564.7333×670＝336450369.10元

扣除按现行市场价格的人工等经营成本约240元/立方米

502564.7333×240＝120615535.99元

扣除合理利润，按15%计算

336450369.10×15%＝50467555.36元

评估值为：

336450369.10-120615535.99-50467555.36＝165367304.74元

平均每公顷价值：

165367304.74÷14615.505＝11314.51元

平均每公顷价值增加：

11314.51-4696.54＝6617.97元

增加6617.97÷4696.54＝1.41倍

平均每公顷蓄积增加：

717949.619÷14615.505≈49.12立方米

49.12-42.71＝6.41立方米

承包职工原有平均林木资产：

68642348.73÷1361＝50435.23元

承包职工现有平均林木资产：

165367304.74÷1361＝121504.26元

承包职工平均资产增加了：

121504.26-50435.23＝71159.03元

71159.03÷50435.23＝1.41倍

林木资产收益个案分析

以么河的269林班10小班林地为例：

该林班面积5.75，蓄积465m³，株数9514株，评估价格31.841.00元；一次性交款22，288.70元

林分类型：

杨树材龄：

中龄林

按照伊春林区天然林杨桦中龄林净生长率（年）7.21

该小班公顷年生长量=80.87×7.21%=5.83m³

06-10年五年生长量

5.83×5.75×4年=134.106m³

现有林地蓄积465+13.4106＝599.106m³

按出材率70%计算，

出材599.106×70%＝419.37m³

按当前市场平均林木价格670元计算

419.37×670=280980.71元

按市场倒算法进行评估

280980.71-40950.00（成本）-4652.35（税费）-18609.40（不可预见费）-27914.1（利润）-14887.5（折现率8%）-431（年林地使用费）×5＝171812.36元

五年增值。

171812.36÷22288.70＝7.71倍

林下经济效益分析：

林下经济总产值达到5,983.41万元，其中么河3,206.5万元，翠峦河241.43万元，北山2,535.48万元；其中食用菌1,484.65万袋，产值是2,899.83万元；五味子26,045万株，产值是48.98万元；林下参27,008万株,产值是570.02万元；林下养鸡8，800只，产值是288.6万元；林下养猪3，106头，产值是291.92万元；林下养蛙40万只，产值是400万元；养鹿140只，产值是49万元；养蜂1，100万箱，产值是60.4万元；架条木耳12，000段，产值是1万元；林下养鹅420只，产值是0.7万元；其它产值是1，372.96万元。

第二天我们抵达了位于翠峦林业局西南部17公里处的么河经营所，在么河之行中么河的刘军主任向我们介绍了么河的林改成果。

调查过程中刘军主任诚恳地说：

虽然成果喜人，但在实践过程中也出现过一些问题，例如：

林权证问题、保险问题、林改后，林业职工对林业生产的投入大大增加，这无疑需要大量资金，但从现在的金融部门很难满足；尽快启动活立木市场；林地使用费和今后的税费问题；给予承包林地社会效益、生态效益合理补偿问题；困难职工买不起林子问题。

但这些问题大都得到了解决

附录

三大服务体系

三大服务体系之一：

建立森林资源管护工作服务体系。

针对承包户自我防范意识薄弱的实际，翠峦林业局建立了森林资源管护工作服务体系，下设林地使用管理服务中心、管护服务中心、法律咨询服务中心和防火预警服务中心。

制定了《森林管护工作服务体系指导方案》、《管护规划》，组建了督察大队，依法严厉打击对承包林地乱垦乱占等违法行为，维护承包人的合法权益。

建立了以林地承包户为主体，林场（所）、公安森保、资源林政、森林防火“五位一体”的联合管护组织。

重点加强了试点场（所）承包经营林地的资源林政管理和森林防火工作。

针对管护经营面积小、散，有难度或不具有经营管护能力的承包户，在明晰林权、承包户自愿和明确利益分配的基础上，引导承包户探索组建管护联合体、管护协会或建立托管中心，采取联合管护、有偿托管等方式，明确落实管护责任，从根本上解决了上述难题。

同时，教育引导承包户要“管好自家的山，护好自家的林”，变过去的被动管护为现在的主动看护，承包户的自我防范意识和法律意识不断提高，物权意识不断增强，责权利相统一的林地经营管理新机制逐步形成。

在防火期间，么河所采取了为林地承包户办理入山证，使林地承包户凭证入山，其他无入山证人员一律不得擅自入山的做法，收到了较好效果。

为进一步强化承包林地的防火工作，防火预警服务中心为承包户专门举办了森林防火培训班，普及预防和扑救、安全防范等森林防火知识。

并责成场（所）以林班和沟系为单位，组织承包户成立护林队和扑火小分队，落实责任。

设置了森防预警电话，第一时间为承包户在预防和扑救上提供保障。

林改前，翠峦林业局有10支“公家”防火队，其中局防火办和9个林场（所）各有一支防火队，扑火队员不足300人。

林改后，1,361个承包户，3,000多名林业职工积极主动地参与到防火工作中。

林改前，林子是“公家”的，职工群众和林子没有直接的利益关系，对防火工作可管可不管。

林改后，林子与职工群众的利益息息相关，他们像爱护自己的眼睛一样爱护山林，想方设法堵住人，管住火源。

有了老百姓的主动参与，林改前防火难、防人难的问题迎刃而解。

单人流动岗哨、家庭防火队、森林防火协会、私家防火专业队和摩托车快速扑火小分队等民营防火组织应运而生。

目前，翠峦林业局已组织引导承包户建立森林管护协会3个，联防组织12个，管护组织47个，参与户数1,302户。

林改试点五年来，民营防火队员在森防期间累计劝退、清退闲散入山人员2,600余人次，有针对性向群众宣讲防火知识10,000多人次，真正筑起了一道无隙可乘、坚不可摧的“防火墙”。

三大服务体系之二：

建立森林培育工作服务体系。

营林是林业的基础，为引导承包户合理造林、科学经营，翠峦林业局建立了森林培育工作服务体系，下设林业调查设计中心、营造林科技服务中心、病虫鼠害防治预警服务中心。

重点负责森林培育工作的督促、检查和指导，积极争取政策，协调有关部门为林地承包户提供资金、信息和技术支持，组织协调各成员部门科学制定森林培育工作的短期、中期和长远经营方案。

针对大多数承包户在承包林地后缺少造林经验的实际，营林部门及时制定了《林木培育服务体系工作指导方案》，并组建营林技术志愿者服务队，深入到承包户中进行手把手式技术指导。

同时加强与伊春林科院等科研院所的紧密联系，先后邀请市林科院等单位的专家、科技人员举办培训班、专题讲座13次，800多人次，编印《造林抚育技术手册》1,500册，无偿发放到承包户手中，为承包户提供了技术保障。

为鼓励承包经营户搞好秋整地和春季造林，又制定出台了《翠峦林业局林权制度改革林地承包经营更新造林扶持政策》，给予在承包经营林地内及时造林的承包经营户适当的苗木补助费，极大地调动了承包经营户造林的积极性。

春造前，针对“山上有林，兜里无钱”的实际问题，翠峦林业局及时调进优质落叶松大苗，无偿发放给职工，解决了承包户春季造林的燃眉之急。

四年累计无偿为林地承包经营户购进速生树苗356万余株，林业调查设计服务中心无偿为承包职工进行林地区划11,406.45亩。

同时，翠峦林业局还组织了300多人帮助那些经营能力不足的承包户造林2,955亩，维修道路7,300延长米，新修道路3,000延长米，挖排水沟5,500延长米。

目前，承包经营林地中完成造林2319公顷，造林成活率100%。

与此同时，为提高承包户森林病虫害防治水平，组织编印了《森林常见病虫鼠害防治手册》1,500册，无偿发放到承包户手中，及时向承包户提供森林病虫鼠害防治方面的知识。

为有效防治舞毒蛾虫害，翠峦林业局还投资1.4万余元，新购置了两台高压喷雾机，免费为林改承包户喷洒药剂进行预防，病虫害得到了有效防治，深受广大承包户的欢迎。

三大服务体系之三：

建立林下经济工作服务体系。

大力发展林下经济，是解决承包户林地经营资金短缺，实现以短养长，长短结合，促进林地经营健康发展的重要途径。

为鼓励承包户依托林改大力发展林下经济，实现林地经济效益最大化，翠峦林业局建立了林下经济工作服务体系，下设林下经济服务中心、职工自营经济服务中心、科技服务中心。

制定了《职工自营经济工作服务体系指导方案》和《鼓励林地承包户发展自营经济优惠政策》。

举办各类培训班、专题讲座20期，参加培训人员1,600余人次。

并印制了《自营经济实用技术手册》1,500册，无偿送到承包户手中。

五年来，我们在承包户中培养出了一批懂技术、会管理、善经营、勤指导的乡土型人才，通过他们的传帮带，对林地承包户开展最直接、最具实效的服务。

同时，充分发挥场（所）服务公司职能，有效促进了林下经济快发展。

例如，我们将2,000余平方米的闲置厂房三年内无偿提供给承包户发展林下经济；给全光下五味子栽植户提供多种经营用地，并给予每株五味子苗木补助1角钱；给新发展木耳种植户每袋木耳菌补助5分钱；给在林下种植山参的林地承包户补助种子费的50%。

同时，充分利用么河所市级原生态食用菌基地的优势，积极鼓励承包户发展林下经济，并适时举办了木耳节，重奖了致富能手。

翠峦林业局还为承包户联系五味子苗木1万株，技术培训3期，现场指导多次。

现在仅么河所五味子种植已达15公顷以上，五年后又将成为一项支柱型产业。

通过政策落实和资金扶持，充分调动了广大承包户依托国有林改实现发家致富的积极性。

五年来，林改承包地块累计实现林下经济产值4,610.45万元。

在搞好政策、技术扶持的同时，翠峦林业局还十分重视科学引导职工借助林地的生态环境，充分利用地理优势，因地制宜地创新发展林菌模式、林药模式、林禽模式、林牧模式等立体复合经营模式，为林下经济协调发展探索出一条可行之路。

“三增”

——林业增效。

实施国有林改后，进一步理顺了林业生产关系，解放了林业生产力，极大地调动了林区职工经营林业的积极性。

职工的责权利意识进一步增强，从过去的被动看护，到现在的主动管护；从过去的要我栽树，到现在的我要栽树；从过去的不敢投入，到现在的大胆投入。

林改试点工作开展的三年来，承包林地内没有发生一起破坏森林资源案件，没有发生一起森林火情。

营造林成活率也由林改前的60%提高到现在的100%。

森林的生态、经济、社会“三大效益”得以充分释放，为建设小兴安岭生态功能区奠定了坚实基础。

——职工增收。

实施国有林改后，山林成为广大职工兴林致富的舞台，很多职工发展了林下经济、自营经济，三个试点林场（所）职工年人均收入都有了不同程度的增加。

林改五年来三个试点林场经济效益分析：

五年总产值达到5,983.41万元，其中么河3,206.5万元，翠峦河241.43万元，北山2,535.48万元；其中食用菌1,484.65万袋，产值是2,899.83万元；五味子26,045万株，产值是48.98万元；林下参27,008万株,产值是570.02万元；林下养鸡8，800只，产值是288.6万元；林下养猪3，106头，产值是291.92万元；林下养蛙40万只，产值是400万元；养鹿140只，产值是49万元；养蜂1，100万箱，产值是60.4万元；架条木耳12，000段，产值是1万元；林下养鹅420只，产值是0.7万元；其它产值是1，372.96万元。

依托国有林改发展林下经济已经成为职工发家致富的重要途径。

——就业增加。

实施国有林改后，通过复合式经营，有效地促进了森林资源的深度开发和利用，从根本上改变了林区职工以往“守着金山过穷日子”的状况。

五年间，借助林改实现就业的家庭就达1,124户，间接地解决了3,000多人的就业问题。

基本实现了一个承包，全家就业。

但是受金融危机影响，全国几千万人面临失业或无业可就，仅2008年末到现在的几个月间，我局就有几千名外出务工人员返乡，加之每年还有200多名毕业大学生和退伍军人需要安置，就业压力十分沉重。

针对返乡人员再就业问题，我们展开了一次调查，