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我国中等教育职普比结构问题的政策发展轨迹及理性思考
中等教育在整个教育体系中起着承上启下的重要作用。
目前，我国中等教育采取的是普通教育和职业教育并行发展的二元结构，实行初中后分流的教育制度，形成高中阶段教育的普职结构。
中等教育结构比例，亦称之为普职比，或者教育类别比（本文称之为职普比），是牵动中等教育全局、监控和调整高中阶段教育的重要指标。
这种结构的合理与否，直接影响到人才培养的数量和规格，进而影响到劳动就业、经济发展和政治安定。
因此，高中阶段职普比结构不仅是一个重要的教育问题，也是一个重大的社会问题[1]。
本文以政策文本梳理和统计数据作为基础，对改革开放以来中等教育职普比结构问题的源起及政策发展脉络进行梳理分析，试图从理性视角探寻政策决策过程、规律并进一步理清该项政策延续的必要性和现实意义。
一、中等教育职普比结构政策的源起与发展脉络
1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上提出，“应该考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校、技工学校的比例。
”[2]自此后，许多城市进行了中等教育结构改革的试点。
从现有文献看，这是研究中等教育结构的调整问题及此后我国中等教育结构发生重大变化的先声[3]。
1980年，《国务院批转教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告的通知（国发[1980]252号）》中指出，“改革中等教育的结构，发展职业技术教育，适应四化建设的需要，是当前亟待解决的问题。
”“可适当将一部分普通高中改办为职业（技术）学校、职业中学、农业中学。
经过调整改革，要使各类职业（技术）学校的在校学生数在整个高级中等教育中的比重大大增长。
”[4]这是改革开放以来第一份对调整中等教育结构和发展职业技术教育做出全面、系统规定的国家政策性文件。
1983年，《教育部、劳动人事部、财政部、国家计委关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》中提出，“力争到1990年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当。
”这是国家政策文件首次明确提出职普比大体相当问题。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出，“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。
”“职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节。
一定要采取切实有效的措施改变这种状况，力争职业技术教育有一个大的发展。
”“根据大力发展职业技术教育的要求，我国广大青少年一般应从中学阶段开始分流。
”“力争在5年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况。
”
1987年，《国务院办公厅转发原国家教委等四部委于1986年7月召开全国职业技术教育工作会议的情况报告》中提出：
“七五期间全国职业技术教育的发展目标是：
在1990年前后使全国大多数地区高中阶段职业技术学校的招生数达到与普通高中的招生数大体相当。
”
1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中在回顾《中共中央关于教育体制改革的决定》公布以来我国职业技术教育取得的发展成效时指出，“高中阶段各类职业技术学校和普通高中的招生数之比已接近1∶1，中等教育结构单一的状况有了较大改变。
”并进一步指出90年代发展职业技术教育的主要任务是“扩大招生规模，特别是扩大中等职业技术学校的招生规模，使全国高中阶段职业技术学校的在校生人数超过普通高中的在校生人数。
”
2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中指出，“要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当。
”
2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中指出，“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当。
”
2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010―2020年）》指出，“根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。
”
2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出，到2020年，“结构规模更加合理，总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当。
”
通过梳理该项政策的发展历程可发现，首先，该项政策的出台有其特定的历史背景。
改革开放初期，党和国家意识到“中等教育结构的改革，归根结底是使教育如何更好地为以经济建设为中心的各项建设事业服务的问题。
如果继续忽视，不给予应有的地位和积极扶持，将会贻误建设事业。
”一方面，职业教育被“忽视”，急需“积极扶持”，另一方面，国家充分认识到了中等教育结构比例对于经济社会发展的重要作用。
第二，该政策涉及职业教育学校数、招生数及在校生数，而新世纪以来的几次重大《决定》，将此3项指标统称为事业规模。
除1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中在描述职业教育取得的成就时提及了1∶1的量化要求之外，从未在国家宏观政策层面对发展任务或目标具体提及1∶1，而都是“大体相当”的表述。
第三，职普比“大体相当”是改革开放以来国家一直在努力坚持的一项重要的职业教育宏观战略政策。
二、1990―2014年高中阶段职普比结构的实证分析
1990―2014年间，全国中等职业学校学校数与普通高中学校数经历了一个优化整合的发展过程。
20世纪90年代最初几年，中职学校数远远超过普通高中数，到21世纪初，职业学校经历招生滑坡之后，学校数量也明显地低于了普通高中学校数，到2005年及以后，国家开始致力于促进职业教育又好又快地发展，中职学校数与普通高中学校数基本上形成了稳定的布局结构且学校数量大体相当（见图1）。
1990―2014年间，中等职业教育与普通高中招生数也呈现出大体相当的发展过程。
20世纪90年代最初几年，二者招生比例大体相当；到21世纪初，中职招生规模较普通高中有了较大差距。
在国家政策的强力推动下，尤其是《国务院关于大力发展职业教育的决定》出台后，国家实行资助、免学费等职业教育利好政策，有力地促进了职业教育的发展，到2008、2009年，职普招生比例实现了大体相当，中职学校招生略高于普通高中招生数；此后几年，由于初中毕业生数量的急剧下降等综合因素，中职招生数又呈现出明显下滑趋势（见图2）。
1980―2014年间，高中阶段职普两种不同教育类型学生在校生比例情况也呈现出大体相当的状态。
1980―2000年间，职普比例差距较大，由1980年的职普差70.2%，逐渐缩小到2000年的7%；之后由于中职招生数的滑坡及普高热的升温，到2005年，该差距又扩大到16.2%；之后在相当长的一段时间内很好地保持了职普比在校生数的大体相当，直到2013年后，职普比在校生比例又逐渐扩大，与招生数等指标共同呈现出了一脉相承的发展特征（见图3）。
三、中等教育职普比结构问题的研究现状分析
关于高中阶段职普比结构问题，学术界存在着两种不同观点，一种赞同职普比大体相当政策继续实施，姑且称之为赞成者；一种则坚决要求职普比大体相当政策退场，本文称之为反对者。
分歧主要集中于决策是否科学、政策是否合理、学生选择权是否受到侵犯、政府计划强制与市场“用脚投票”的选择孰优孰劣等方面。
（一）决策的科学性与否
赞同者认为，决策的科学性并非完全等同于决策的正确性，“许多影响重大的政策其实都未经过充分论证，一些经过充分论证、有着充分证据的决策在后来的实践中却被证明是不合适的。
”[5]基于经验，基于发展愿景，基于战略统筹考量而做出的决策未必就是伪命题。
“不能因为普职1∶1的政策没有经过充分论证、形成可靠依据而去否定或者怀疑它”。
鉴于职业教育所处的现状，在一定发展时期内，鼓励维持一定规模的职业教育、加强对系统培养技术技能人才的支持力度是国家战略发展的需要。
对职普比大体相当政策，我们可以去评估监测它在实施过程中的效果及利弊，但不能因决策制定之初缺乏充分论证而贸然去质疑它，甚至提出废除。
反对者则认为，作为一项指导全国中等教育发展的重要量化指标，1∶1或职普大体相当的提法本身是否经过科学、严密的决策与论证，无从考证。
该指标的参照系统与职教发展的基本动因不一致是最大的缺陷[6]。
“中学教育结构应与社会经济发展需求相适应。
普高与职高的招生标准应视各地区的具体情况而定，若盲目地‘一刀切’是违背教育发展规律的。
”“‘1∶1’的目标实际上并未抓住问题的本质，这个所谓的‘理想’目标自然也就不是中等教育结构调整的真正理想的比例目标。
”[7]
笔者假设重新设计一条充分保障学生选择自主权，且能够系统培养技术技能人才的路径：
职普比政策废除，政府有关部门完全放开对中等教育结构比例的宏观调控，让学生和家长完全自由、自主地选择教育类型，“用脚投票”后，个别地区可能会出现职业学校招生严重下滑，普通高中人满为患，相应的招生、师资、办公设备、教学及内部管理将在一段时间内出现失衡与失序，需要迅速对资源进行重新优化整合与配置。
同样3年的时间，如果就读中职学校，学生已经基本练就了很好的技能和本领，被有关单位高薪招聘，成为单位的技术骨干。
但如果就读普通高中，在资源有限的情况下，学生的教学质量会在某种程度上受到影响，学生适应普通高中的学习模式尚好，如果听不懂相关课程或者对学科教育不感兴趣，更喜欢动手的情况下，青年学生宝贵的3年青春时光将会出现某种程度的浪费，相关的社会资源、教育资源及学生成长的“机会成本”将大大增加。
那么，经过一段时间的资源配置和调试之后，会不会有所改观呢？
笔者认为答案是否定的，一方面，师资并不能在短期内迅速培养出来或者顺利实现转岗，职业学校的教师或许面临“没学生教”但又教不了普教课程；另一方面，社会对技术技能人才需求的“技工荒”问题[8]会更加雪上加霜，需要对相关社会人员或未能升入高一级学府的普通高中毕业生进行职业技能培训。
众所周知，许多社会培训机构鱼龙混杂，质量参差不齐，难说会比系统的职业学校人才培养质量更强或者强多少。
另外，“学而优则仕”的观念早已根深蒂固，蓝领技术工作的苦脏累险、社会对于科学与技术的不同认同程度，经济社会发展和养老、医疗等社会福利保障水平的提高和完善都是一个逐步发展和提高的过程，这些无法在短期内实现质的跨越和大幅度提高，而未来可能获得的身份地位、待遇和相应的社会保障水平情况又是学生及家长选择职业学校或普通高中的根本依据和重要参照要素。
（二）受教育者选择权问题
赞成者用职业教育实践案例论证了坚持职普比大体相当政策并未从根本上剥夺学生的选择权。
山东某地区多年来坚持政府统筹教育结构，推动职业教育与普通教育协调发展，在具体做法上执行了严格的职普1∶1政策，并将职普比的执行情况与分管领导的年度考核指标挂钩，以确保该项政策的执行力，同时辅之以相应的职普融通政策。
该地区职业教育一直走在我国职业教育改革发展的前沿，它的实证监测数据论证了坚持职普比大体相当的正确性、必要性与科学性。
实践证明，部分职业学校学生通过中高职衔接等形式升入了高职院校，这些学生与普通高中高考后升入高职院校的学生相比，具有更好的专业知识与技能操作水平，更受用人单位欢迎。
反对者认为，现行的职普学生“1∶1”的数量关系带有明显的主观主义色彩。
职普理想的比例关系，需要综合社会经济发展对人才的现实需求状况和普教、职教现有的办学条件进行科学和正确分析后才能确定。
而社会经济的发展不仅在不同的历史时期呈现出不同的面貌，就是在同一历史时期在不同的区域也存在很大差异，所以，普教、职教的比例关系决不能机械地仅仅划定为“1∶1”[9]，剥夺学生的受教育选择权。
笔者先从一个故事讲起，战国时期著名思想家庄子讲过一个“朝三暮四”的经典案例。
有一养猴子的老翁每天给猴子喂橡子。
当橡子不太多的时候，老翁想限制一下猴子们每天的进食。
他对猴子们说：
“早上给你们喂三颗，晚上给你们喂四颗，如何？
”这群猴子听了后
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