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社会工作行政绪论
绪 论
第一节 社会工作行政概述
一、什么是社会工作行政
面对新的学科同学们可能都会抱怨，认为这对你们而言是一种负担，在过去的三年里，你们已经学习了社会工作的三大方法，如个案工作、小组工作、社区工作，并且具体的接触到社会工作的临床部分，而在此基础上又升华出的一门新的学科――社会工作行政。
打个不太恰当的比喻，在建设高楼的同时，大家会发现在他的工地上会起一作相应的塔吊，而且会随着建筑物的升高而升高，为什么要大费周张的建这么一个铁架子，其实，这是为了更为省时省力的将零碎的、巨大的砖石运到建筑物上，实现建筑物继续建设并完成的可能。
社会工作行政也许能够一定程度上担负起塔吊的作用。
何为社会工作行政，通常很多专业人事又将之称为社会福利行政。
从这一名称，我们也不难看出社会工作行政的核心是什么。
（同学们回答）。
这也是我们为什么在前面大费周张的讨论社会福利的原因。
然而，如何将政府制定的社会福利政策很好的向下推行呢，而不会出现，歪嘴和尚念经的现象。
接下来，我们再来看看行政是什么呢，从英文的翻译中我们可以看出SOCIAL WORK ADMINISTRATION 。
ADMINISTRATION既可以被翻译作行政，且具有管理的含义。
根据这层含义，我们不难解释社会工作行政，或社会福利行政就是为将社会福利政策完善的得以施行，运用一系列管理学与行政学的手段完成这一目标。
以上是我们从字面意义对社会工作行政的理解。
严谨些，看一看学者们是如何对社会工作行政进行界定的。
首先看肯德尼的解释，他认为"社会工作行政可称为转化社会政策为社会行政的过程。
这包括利用转化社会政策成社会服务所获得的经验以建议修正社会政策的过程。
因此它是一种双向的过程：
转化社会政策成为具体社会服务的过程以及利用经验以建议反馈修订社会政策"。
这一定义侧重于政策分析、策划、制定及实施。
社会政策―――――社会服务
社会服务―――――社会政策
举一例：
在美国儿童福利中心，有一项政策是这样的，针对父母虐待子女的现象，由政府部门进行管制。
同学们一定看过《刮砂》这部电影吧。
这只是一个方面，另一方面从社会工作的价值伦理的角度考虑这项政策也有不合适的地方。
蒂特马斯（RichardM.Titmuss）认为：
社会工作行政是对提供社会服务的人群与组织的研究。
这一定义比较侧重社会服务机构内部管理。
针对人事的任命、使用都是一种管理艺术。
社会工作行政组织是整个社会系统中一个特殊的系统，是国家公共行政组织中一个极为重要的组成部分，它为满足国民的社会福利需要，根据宪法和法律，将专业的人员和若干部门按特定的结构形式组合起来，并依法对社会工作服务进行管理。
对于社会工作行政的定义学者们还有很多的认识，我们再来简单的了解斯宾塞的想法，社会工作行政是促成社区资源（人力与财力）转化为社区服务的过程。
基于以上的定义我们可将社会工作行政有三方面的作用。
其一，进行有关社会福利的政策分析下策划，把社会的要求转化为可以运作的政策。
其二，通过社会服务机构把社会政策转化为具体的社会服务过程。
其三，运用行政学与管理学的方法与技术以提高社会服务机构的工作效率与服务品质。
社会工作行政是一种重要的间接社会工作方法。
它主要是一种把社会福利、社会保障政策转变为各种社会服务活动的程序。
具体地说，通过各级政府的社会工作机构、国家与社会的福利保障单位、基层社区组织等的行政管理，社会行政工作把社会政策转化为社会服务活动，其中包括对各种团体、群众性社区组织和大量群众性社会工作活动的组织、领导、管理和提供服务，以使社会工作机构顺利实现工作目标，同时也确保其工作对象得到合格的服务。
二、社会工作行政的功能
关于社会工作行政的功能可分为三个层次进行表述：
（1）制度的层次。
这是建立社会福利的机制方面的功能，即将社会政策转化为社会服务行动或社会方案，发挥其规划与实施的功能。
首先认定机构所服务的社区的到底需要怎样的社会福利，其次，提出解决社会问题的方案，并把社会方案转化成社会政策或设置特定的机构以处理特定的问题等等。
（2）管理的层次。
即行政管理方面的功能，其目标是提高效率与减少浪费，使人力、物力发挥最大的功效，其中包括资源的筹措与安置、具体机构组织与结构形态设计、一般作业原则的制定、人员及职员的招募、训练与督导等。
（3）技术的层次。
专业服务的提供方面的功能，其目标是提供优质的专业服务，其中包括确定机构的服务方案、提供与执行具体的服务项目，如对受助者的咨询、转案、辅导或经济上的资助，对服务的效果进行持续的评估等。
社会工作行政专业实施范围很广泛，凡是有关社会服务活动的地方都运用社会行政的方法。
在我国，民政、劳动、卫生、教育、司法、工会、青年团、妇联等机构的社会工作都要应用社会工作行政专业的方法与技术。
前面我们说到要将社会福利完好的实施下去，离不开对社会政策的下传，然而在实施、转化这些社会政策的过程中，任何一个专业的机构或个体都会遇到许多麻烦，为了解决这些过程中的困难，我们就需要借鉴行政学与管理学的理论与实践模式。
话分两头，一方面，我们应该认识到，这些科学的管理模式对社会福利政策的转化所起的积极作用；另一方面，社会工作行政与日常的公共行政学、管理学是有区别的。
下面我们从社会工作行政的特征来看待这一差异：
三、社会工作行政的特征
1、社会工作行政服务范围的有限性。
社会工作行政的服务范围相对于社会公共行政及社会管理要窄许多，它所服务的对象仅仅是局限在社会问题所及的一群弱势群体，这个群体是社会发展过程中的一个负面产物，在数量及现象上都是有限的。
而社会管理所服务的范围就要宽泛很多，它是针对整个社会系统的运行而进行的管理与协调。
公共行政则涉及社会生活的公共领域，如公共交通，安全、教育等等，让公民能够安全平稳的生活。
从边沁的功利主义的角度我们可以看出，公共行政的目的是在国家法制、法规的政策下，令最大数量的人获得最大的幸福。
如春运期间为保公共行车的安全，我们制定了一系列的查处措施。
如抄载，以及易燃、易爆物品的检查。
这类问题一般社会工作者就无能为力。
2、社会工作行政服务职能的非赢利性。
社会工作行政的主要宗旨还是要将社会福利最大限度的、最有效的让需要的弱势群体获得。
因此，在这一宗旨的作用之下，我们就必须注意社会工作行政所进行的事业是不徒利益的，即非赢利性。
然而，如何提高社会福利所能够提供的服务，这就靠社会福利机构能够有效的调配资金。
怎么去调配或利用呢，这就是说社会福利机构为了能够使更多的人获得救助，就可以进行一些经营性的活动或有偿服务。
有人会认为这与赢利性有何区别呢，我们仔细思考一下，赢利性是什么，就是要最大可能的去获取经济利益，扩充机构自身的实利，将自己的腰包装的鼓鼓的，然而再像滚雪球一样利生利，仅此而已。
但社会工作行政的资金调配与经营目的是为了能够为更多的人提供服务。
比如，这也是我们社会工作者遇到的最尴尬的事情，社会福利是一项公平正义的工作，但是由于能力有限往往令我们在从事这项工作的过程中力不从心，曾经有一位社会工作者在一本书上写过这样一个经历，他很热心于救助事业，曾经为此做过很多工作，他所在的救助站里一共有三百个床位，然而他们已经收容进了近五百位拾荒者或无家可归者。
这让他们感到十分为难。
因为他们几乎没有理由驱赶任何一个需要帮助的人。
3、社会工作行政服务手段的专业性
社会工作行政的执行机关的管理层很多是来源于社会工作者，这也就意味着这些机构的服务手段有着极强的专业性。
当然，我们从现状来看如果真的能够做到这一点的话，大家就不会再为找不着工作犯愁了。
要知道这些行政机关较于一般的工作是要好上很多的。
4、社会工作行政服务实施的层次性
社会工作行政的目标是将社会政策转化为社会必需的服务。
从社会政策的角度，社会政策可以分为宏观与微观不同的层次，宏观政策是由政府制定出的一种方向性的、抽象性的政策，在宏观政策的指导之下，下一级的基层机关再根据当地的实际情况进行调查，制定出具体的政策，并指导成员执行，这就是微观层面。
所以又可以说宏观的社会工作行政是政府的职能行为，而微观社会工作行政则是社会福利机构的管理工作。
从政府到下面的执行机构构成了主体上的层次，从宏观的政策，到具体的实施又构成了手段，内容上的层次。
第二节社会工作行政的由来及内容
在进入这一主题之前，我们先来讨论一个话题：
即社会工作使命的本质或称社会工作价值观（价值取向）。
什么是社会工作的使命呢。
大多数的人们认为社会工作的基本使命就是对弱者的帮助。
而对于这个问题的争议由来已久，其中争议的焦点介于个案的临床治疗工作与社会政策改革之间。
前者认为应从实务的角度下手，针对个人问题的减缓，案主代表个人、家庭、团体、组织和社区。
社会工作者要敏感于文化及种族的多元化，并致力于终结歧视、压迫和贫穷等其他形式的社会不公平。
而社会运动则注重从社会整体的角度，从社会政策及政策下的各类环境入手，去解决社会问题，维护社会正义。
从表象上看，我们只是在从两个不同的视角来认识和解决社会问题，其实，这是由价值观或价值取向所决定的。
不仅如此社会工作的价值还影响着社会服务的方法。
然而社会工作的价值观经历着怎样的一个历程中发展的呢，下面我们就一起来了解。
早期的价值观更多来源于圣经和宗教教义。
慈善行为代表的是上帝旨意的实践。
1601年，伊丽莎白女王颁布了济贫法，这是最早的由英国教区发起的济贫系统。
而至于十九世纪，宗教性的福利事业与价值观受到了挑战，也就意味着慈善事业世俗化的开始。
宗教慈善观时常被视为负面的、反功能的、父权的无组织产物。
专业早期的社会工作旨在改变穷人的道德观。
早在慈善组织会社时期，这种父权主义的意识形态仍旧存在，当时有一项活动叫友善访问，它被视为是地位高者专属的权力，因为贫穷者是没有资格对上层阶级进行访问的，贫穷者并非天生愚笨，而是因为他们缺乏分辨的能力，只有遇到智慧的上层人士的指点，忠告他们才有可能胜任并适应当今的世界。
当然今天的这项事业中仍不乏宗教的影子，但其价值观已经发生完全转变。
而到了二十世纪之初，社会工作面临了发展的新契机，影响其发展的事件，主要有进步的时代，睦邻组织运动以及全国的经济大萧条。
这些事件，使一些人认识到社会问题产生的根源于社会结构有着极大的关联。
在这样的思潮作用下，社会工作的价值观截然分裂成两派，一派仍旧坚持社会工作应从治疗的基础上进行。
另一派则主张推动政府公共福利与其他政策，这些工作主要是由政府机构执行，服务穷人、身心障碍者与其他需要帮助的人。
可是当社会进入到一个稳定的时期之后，人们对于社会工作的使命又开始转变，其注意力重新回到个人层面，个人福祉的追求远超过公共利益的追求。
这种转变也反映到了社会工作的训练方案上。
1980年以后，社区组织与社会福利政策已不再是社会工作教育的新课程而很少有人愿意选修。
相反，个案工作与心理治疗工作却一再热门起来。
NASW作为社会工作的最大的专业组织曾做过调查，在这期间受雇于政府部门的社会工作者大量减少。
而提供个案服务与心理治疗服务的人员却相继增加了132%与264%。
后者成为一种潮流，他们通过私人的业所所进行的营利活动可以赚取大量的资金。
而这种服务早已抛弃了社会服务，他们只字不提社会，只是在诊断时才将社会因素作为治疗的手段，因此，很难再将他们视作社会工作者。
从以上的介绍当中，我们可以将社会工作价值观的发展分为三个阶段：
首先是早期对贫穷者道德观的关注，接下来是对社会改革与社会正义的认识，以及后来的更多的关注临床心理治疗工作。
但是无论是哪一种价值取向，他们都可能会同时存在于社会工作者的心里，影响着社会工作的发展与方法的采纳。
现在我们所要学习的是有关社会工作行政的内容，在社会工作的使命当中，更多的是反映出对社会整体的管理，对社会政策的监督与制定。
社会工作行政是一种重要的间接社会工作方法。
它主要是一种把社会福利、社会保障政策转变为各种社会服务活动的程序。
一、社会工作行政的产生
社会工作行政的概念产生，主要源于三方面因素：
第一、民间机构之间协调服务的需要
相信大家都还记得我们在社区工作中，曾经给大家提到过的慈善组织会社，谁还能回忆一下他产生的机制。
自欧洲工业革命以后，给各国带来了飞速的发展，同时，工业革命所产生的负效应也随之出现。
社会中不良的问题正在威胁着许多人的正常生活。
面对这样的问题，最早做出反应的是一些宗教机构，他们从事着一些非政府行为的福利活动。
从一定意义上解救了许多需要救助的社会弱势群体。
随着人们意识的提高，这类私立的慈善机构层出不穷。
但由于他们彼此之间缺乏协调与联系，造成了救助的重复与浪费。
正是基于以上原因，慈善组织会社才应运而生。
这是较早的机构合作思想的体现。
为了使机构完善，慈善组织会社最早开始聘用社工人员，并设立行政秘书，会计制度等一系列的行政措施。
已经有了社会工作行政较早的形态。
第二、政府行政责任的建立和行政能力发展的需求。
资本主义早期阶段，由斯密、李嘉图等人创立的自由主义思潮占据了统治地位，在这种思想的自由主义起源于洛克的“天赋人权”，经历了古典自由主义以后，发展到了后来的哈耶克。
自由主义所认可的公平是自然秩序的公平，可以称其为消极的公平。
任何外来力量的干涉都是对公平的破坏。
因为人是个性的人，所以在自由主义里不会有统一的公平，那么公平就只能通过其表象——公正来表现，但法律上的公平不是真正意义上的公平，我们只是因为找不到更好的表现公平的途径才采用法律。
从自由主义的观点出发，社会福利是多余的，因为它干预了所有人的生活，也就是破坏了所有人的公平。
贫困和危机是在自然秩序下产生的，是不可破坏的。
这一点更像是达尔文的进化论，尊重一切自然选择的行为，反对任何人为的干涉。
然而，十八世纪到十九世纪间所出现的严重的社会问题，如贫困、失业、犯罪令整个社会陷入及及可危之中。
在此之后，又出现了一种新的思想流派。
即功利主义，它发端发源于边沁，其基本原则是最大多数人的最大程度的幸福是判断所有行为的唯一标准。
不管是什么性质的社会行为，只要是为了最大多数人的最大程度的幸福，它就是不可争辩的公平。
那么如何来判断幸福呢？
边沁认为幸福是快乐和痛苦的集合，痛苦和快乐是可以比较和量化的，这种量化可以给幸福积分以评价幸福的程度。
人的行为都是为了使自己当前的利益最大化，以实现个人的幸福。
同时，功利主义承认，在个体追求和享受个人利益的时候，都应当履行正当的义务。
功利主义在很大程度上是不认可自由主义的，因为“天赋人权”是抽象的，是不可验证的。
如果不利用法律的权威和暴力来确认权利，那么它就是空的。
很显然的例证就是，在没有法律特别是宪法的以前，下层民众是没有或者是没有多数人权的。
所以功利主义者相信法律上的公平。
在这种理论下，是可以为了多数人（可能是少数人，但代表了多数的利益总和）而损害少数人（可能是多数人，但代表了少量的利益总和）的。
以这个观点，可以对社会福利有两个评价。
一方面，它倾向于保护和发展占有绝大多数财富的中上阶层，这样可以使利益最大化。
另一方面，最大多数人的最大程度的幸福又来源于社会福利，他们又会同意实行社会福利。
这就陷入了一个矛盾——是为了多数人的幸福还是为了最大的利益？
一般来说，相信功利主义的人会选择后者，因为他们更注重利益的最大化。
但是，当福利制度建立起来以后，他们就不会去关心这种制度本身是否合理，他们只会关心在这种制度下如何才能实现最大程度的利益和幸福。
以上是思想源泉，政府真正展开行动，最早开始于英国的《新济贫法》，从一定意义上，新济贫法改变了以往对于贫困惩戒的指导思想，转而真正的福利政策。
1929－1932年间的美国经济危机，让联邦政府意识到必须由政府行为提供失业、老年、身心障碍等一系列的社会问题。
联邦政府试图通过建立福利立法机构和专门的专业机构来介入到社会服务之中。
社会工作行政真正成为公共行政的一部分。
接下来一系列的单边法案或多国法案，逐渐确立了社会工作行政的重要地位，至于1946年英国首先宣布为福利国家，社会工作行政的观念逐渐为国际间所认可，成为一个新兴的公共行政部门。
第三、公共行政学理论研究的兴起
19世纪末期，欧美各国的产业革命结束。
进入了资本主义的发达时期，在工商业、金融界纷纷成立了一批较有影响力的垄断组织。
与此同时，社会问题的突现也成为对国家政府能力的重新考验。
为了提高政府的控制能力与办事效率，政府必须扭转过去的官僚作风，剔除妨碍行政命令下传和结构建设的因素，完善组织结构，朝着一种现代的非人格化的行政体制发展，在这种号召之下，更多的人将目光投向了行政学的研究。
1887年威尔逊所著的《行政学之研究》成为西方公共行政学的研究标志。
二十世纪六十年代，新公共行政学诞生，他们主张将公平作为衡量政府工作效率的标准，作为政府行为的规范基础。
谈公平就不可避免地会涉及到公正和正义。
在古希腊神话里，正义是宙斯的一个儿子，它代表了宇宙的单一秩序。
而公正是后于正义出现的，它是正义/法律和秩序相结合的产物。
而公平，则是一个不含有法律倾向的概念，它的存在是为了修正法律和制度。
因为法律和制度不可能涵盖和处理所有的事项。
公平是社会追求的最高价值取向，是为了社会和谐的发展。
简单点说，公平是法律和制度所要追求的价值，但这是很难实现的。
所以，在法律面前，只有依靠公平的表象——公正来维持其合理性。
在这种理论的影响之下，社会福利制度与相关的机构建设得到了一系列的改革，社会福利政策的实施与专业机构办事效率、服务质量的问题得到重视。
二、社会工作行政的实施程序及原则
接下来我们了解一下社会工作行政的内容都有什么，这也就是我们下面用一个学期所要学到的知识。
1、社会工作行政的实施程序。
社会工作行政是将社会政策转化为社会服务的过程，是一种间接的社会工作方法。
在这个过程中，主要包括以下几个环节：
组织、计划、执行、评估。
组织；社会服务得以实施首先必备的条件就是组织基础，广义来讲组织是人类生活的共同体，但从狭义讲组织是指相对于初级群体的次级群体，它是指人们为了实现某种目标将其行为彼此协调与联合起来形成的社会团体。
这里既体现了组织有着特定的目标，同时，也说明组织作为一个整体是一种有意识的协调体系。
同时，组织还应具有一个重要的内容，即技术结构，只有在科学化的模式之下，组织才能高效、准确的完成目标以实现组织的价值。
计划；是管理的几种方法中最重要的一个。
它是一种干预的方法，，是通过推测，系统思考而有目的地解决社会问题的一种手段，是人们试图控制事件、社区或社会发展进程的一种方式。
我们常说做任何事情一定要有计划性，不要想到哪、做到哪，往往做出来的事情没有连续性，也可能会因此夭折、半途而废。
正如我们所看到的建设高架桥，具体的工艺我们不了解，但有一点首先的计划是必须的，否则，施工到一半，很可能桥体没有办法接合，造成无谓的浪费。
静态设计如此，动态的亦然。
关于具体内容我们后面会有详细的讲述。
执行；社会工作行政的执行是把行政学和管理学的原理与方法运用于社会工作机构和社会服务组织，以求得组织与机构的高效率。
我们要注意这里的执行是执行的什么，并不是我们通常意义上所认为的临床治疗工作，而是针对政府机构的管理。
比如我们后面要讲到的领导、决策、人员的任命、财务管理等方面。
评估；评估应该说是分为两个部分，首先是考察，其次是改良。
也是一个信息反馈的过程。
评估就是指对整个机构的各项行政计划的实行，组织结构的运作以及所产生的服务效果加以评定审查，检查社会工作行政的实际效果和原有行政计划目标吻合程度，并发现在社会政策转化为社会服务的过程中所出现的困难和问题，以明确下一阶段的努力方向。
2、社会工作行政管理遵守的基本原则
社会工作价值原则，此原则的重点一方面是工作者，另一方面是案主。
这符合价值取向中出现的两种取向，一是临床取向、一是对专业自我保卫取向的结合。
整体性原则，社会工作行政是一个有着千丝万缕关系的整体。
社会工作机构各门成员都必须彼此协调，密切合作。
在这一原则之下是不允许有自我的，无论成员中任何一个被替换，都不会影响整体的运作模式。
这就如同我们在春晚中看的千手观音，在那里不可以有其他的脸，只有一张脸，一张观音的脸。
这是整体合作最完美的表现。
专业责任原则，合格的社会工作者必须有较高的专业素养以及职业伦理。
只有在专业化的发展趋势下，社会工作的机构才能够科学化的制定政策并推行之。
法制原则，即依法管理的原则，法的特点是规范性、稳定性和强制性。
以法的形式将社会工作行政机构加以管理，规范，这样有利于社会工作各机构部门工作的有序进行。
无法不足以约束人的行为，毕竟组织是抽象的，而组成组织的人却是活生生具象的。
协调的原则，为什么我们常认为政府部门不作为，办事效率低，很大程度源于他们工作中的彼此推诿，相互扯皮，官僚作风之下的政府行政人员给人的感觉就只有拖沓，行动缓慢，不必要的程序太多，比如课题的申请。
尤其是一些重复建设的机构，造成资源浪费，这就是为什么要精简机构，裁汰冗员。
社会工作行政是一个层级组织，在各级之间又有着各司其职的不同部门，只有各层级、各部门的协调配合，工作才得以有充展开。
行政管理与群众管理相结合，这一原则强调群众的参与性，只有在群众的监督与管理之下，才可能保证社会政策决策的科学性，工作的有效性。
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