常任制改革下党代会运行机制的构建.docx

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常任制改革下党代会运行机制的构建

常任制改革下党代会运行机制的构建

来源：

领导科学作者：

朴　林日期：

2010-04-0810:

51:

29

2009年6月29日，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局就积极推进党内民主建设问题进行第十四次集体学习时强调，在新的历史条件下，必须高度重视党内民主建设，积极推进党内民主理论创新、实践创新和制度创新，不断提高党内民主建设质量和水平。

党的十七届四中全会明确提出，要积极发展党内民主，坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制。

为此，本刊组织了“完善党的地方代表大会和委员会工作机制”专题研究系列文章，希望能对读者有所启发、有所裨益。

常任制改革下党代会运行机制的构建

实行党代会常任制是党的民主体制建设具有根本意义的跨越，但要真正发挥其对党内民主的促进和保障作用，还必须进行科学、周密、完善的机制设计。

一、改革和完善党代会代表的产生机制

（一）改革和完善党代表候选人结构制度

现实中存在着党代表中领导干部比例偏高、专家学者比例不足和党员职业身份总体比例不科学的问题。

改善党代表的结构，应限定领导干部在代表中所占的比例，为提高党代会的代表性提供条件；对专家学者占有比例做出明确规定，提高党代会决策的科学性；依据各方面党员数量做出相应的代表比例规定，处理好党代表的先进性和广泛性的关系。

（二）建立和完善党代表的权利保障机制

在党代表选举中，参选动力是需要认真加以解决的原初性问题。

现实中之所以出现党员对竞选党代表兴趣不大的现象，根本原因在于党代表没有充分享有本应享有的权利。

所以，只有建立与完善党代表的权利保障机制，才能调动广大党员参选的积极性。

（三）建立健全党代表的竞选承诺制度

参加竞选，做出承诺，才能表明党员愿意担负党代表责任，理顺党员参选与承担代表职责的法理关系；才能让广大党员感到，党代表选举不再是过去的指令性选举，而是尊重党员被选举权的竞争性选举；才能在选举中体现党员的主体地位。

（四）完善党员对候选人的了解制度

对候选人缺乏了解的选举难免流于形式。

在这个问题上，可以借鉴干部公推竞选中公开打分的做法。

另外，在公开竞选时，应该增加候选人答辩的环节，让竞选者当面回答党员提出的问题，以保障党员的知情权。

（五）积极推广党代表直选制度

从浙江省台州市路桥区直选的经验来看，党代表由党员间接选举改为直接选举，对更好地保障党员的选举权利、活跃党内民主气氛、优化党代表的素质和结构、深化党代会常任制改革具有十分重要的意义。

当然，这涉及许多相关制度的建立和完善。

（六）扩大差额选举比例

如果差额比例较小，会使一部分愿意竞选的党员失去竞选党代表的资格，广大党员只能在比较有限的范围内选择自己支持的候选人，就无法充分实现选举中的竞争。

这些都会一定程度地限制党员的选举权和被选举权。

从党代会选举相对成功的四川省雅安市雨城区和荥经县的情况来看，党代表选举的差额比例都在30%以上。

（七）建立健全选举的组织和监督机制

党代表选举应该由上届党代会所授权的专门机构来组织，同时，要建立选举监督机制。

可由党的纪律检查委员会负责，广泛邀请普通党员、一般群众、民主党派及无党派人士参加，组成专门的选举监督委员会，自始至终监督选举的全过程。

另外，应该充分发挥新闻媒体的监督作用，对选举的整个过程做出及时、详细和如实的报道，增强选举的透明度。

二、改革和完善党代会年会制度

（一）建立和完善党代会年会的会期制度

党代会年会的会期是指每次年会的时间段，它以稳定的制度化的年会为基础。

确定党代会年会会期的关键在于适度。

第一，要以落实党代会职责为根本依据确定会期，会期应该与年会的内容及其程序上所要求的时间相一致。

第二，要注意年会的效率。

既要从党内最高权力机构的定位出发确定年会的内容，从而避免增加不必要的负担，又要通过年会程序的改革与完善，提高年会运行的效率。

第三，要从具体情况出发，保持会期的弹性。

各层次、各地区党代会之间的情况必然存在着差异，会期应该具有一定的伸缩性。

（二）党代会年会内容的确定与年会的筹备

党代会年会是代表大会的一种形式，它理应具备相应的权力。

党代会年会的内容应该包括：

对部分党委、纪委的委员和候补委员以及某些变动的重要党内职务重新进行选举；对五年一次的代表大会决定的内容做出进一步细化和必要的修改，对出现的新问题做出及时的决策；审议党委、纪委的年度工作报告；对“两委”组成人员的工作能力和政治素质进行评议。

随着党代会常任制改革的深化，应该由党代会的内部机构负责年会的筹备工作，同时注意发挥代表团的作用。

浙江省台州市椒江区在年会召开之前10天以代表团为单位组织代表参与党代会年会的有关活动，包括：

向代表通报党代会年会的主要议程和筹备情况；讨论区“两委”工作报告（征求意见稿），征求代表意见和建议，提交区委讨论修改；向代表提出党代会年会前后履行代表职责的有关工作要求等。

此项经验可供各地参考借鉴。

（三）党代会年会的议题运行程序

1.党代会年会议题的提出和确定。

如果提议主体的代表性达到了相应的程度，所提议题就应该自然地给予确定；当代表性不足时，各地基本上是由代表团来确定的。

随着常任制改革的深入，应该由党代会的常设机构来承担确定议题的基础工作。

2.党代会年会议题的告知与讨论。

在履行告知的程序时，应该注意以下几个环节：

第一，告知的场合。

告知既可以在党代会全体会议上进行，也可以在代表团或分组会议上进行。

第二，告知的形式。

告知可以以印发书面材料的形式进行，也可以在会议上以代表作专题发言的形式进行。

第三，告知的时间。

既要让代表对议题内容有较为充分的认识，也要注意效率。

第四，告知的主体。

告知的主体一般应该与议题提出的主体相统一。

对议题的讨论应该多层次展开。

为了提高讨论的效率，要按照小组、代表团再到全体会议的次序进行。

代表不仅有权对议题提出疑问、意见和建议，还有权对其加以批评。

3.党代会年会议题的表决。

在年会议题的表决中，必须坚持多数裁定原则。

尤其应该注意的是要根据表决内容的差异对通过比例做出限定。

三、建立健全党代会的常设机构

（一）必须建立健全党代会的常设机构

当前，人们更多地把党代会常任制理解为党代会的年会制和党代表的任期制，如果没有组织的载体，党代表的作用就难以发挥。

因此，只有建立常设机构，才能保障党代会职权的充分落实。

（二）党代会常设机构的组织构成

党代会常设机构应该由其中的领导者和一般工作人员两部分构成，由他们来负责行使党代会的经常性职权。

常设机构的领导者，由党代会代表在代表中选举产生，以保障常设机构代行党代会部分职权的合法性。

另外，由于党代会常设机构要发挥经常性的监督职责，其领导成员不应兼任党内行政、纪检和非党组织中的党组的领导职务。

党代会常设机构是党代会的核心常设机关，它对代表大会负责，受代表大会监督。

党代表大会有权罢免常设机构组成人员，改变或者撤销常设机构不适当的决定。

在党代表大会闭会期间，它有权监督党内行政机关、纪检机关和非党组织中的党组工作。

党代会常设机构下设的办公机构负责落实常设机构交办的日常事务，下设各专门委员会负责对提交党代会的专门问题进行研究和提出意见。

四川省雅安市雨城区党代会下设了三个经常性机构：

监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会，分别行使代表大会日常监督、代表管理和服务及大会决策咨询服务职能。

这是实践中的有益探索。

（三）构建党代会常设机构的基本原则

首先，要坚持稳妥性原则。

党代会常设机构的设置，关系党内权力重构，必须以极其慎重的态度来对待。

其次，要坚持整体性原则。

绝不能孤立地看待党代会常设机构的设置，而要相应理顺党内外相关的纵向和横向权力关系。

再次，要坚持层次性原则。

中央和省级党代会常设机构必须有一定的规模，而市级和县级的规模相对较小，乡镇以下则应该更多地探讨更加直接的方式。

在职权范围、具体运作形式等方面都要从实际出发来确定。

四、党代会常任制改革与党内权力架构

（一）建立健全对党代表的监督制度

对党代会的授权与监督只能来自党员及其所在的基层党组织，积极探索党员对党代表的授权与监督，就不能不成为理顺对党代会授权与监督关系的重要方面。

浙江省台州市椒江区第六次党代会及其第三次会议，分别通过了“党代表联系党员群众制度”、“党代表述职评议制度”，为党员监督党代表工作做出了较为细致的制度规范，可资借鉴。

（二）理顺党代会、全委会、常委会的关系

从党章规定上来看，由党代会到全委会，再到常委会，应该是一种金字塔型的权力结构体系。

然而，在实际运行中，这种权力关系却往往被搞得比较模糊，甚至被颠倒了。

党委会应该贯彻执行党代会的各项决议，向党代会报告工作，并接受其监督。

党代会既要对全委会的工作实施监督，也要支持其在职责范围内独立负责地开展工作。

常委会则主要负责处理大量的日常工作。

当然，要按照上述模式重新理顺“三会”的权责机制，还需要一个渐进的和艰难的探索过程。

与以上权力结构相适应，应该改革与健全党委会的相关制度。

集体领导是党委内部议事和决策的基本制度，决策的形成过程注重的是民主的程序，而决策的执行更应注重效率。

所以，党委会的运作应该更着眼于建立与完善科层化的领导体制，理顺执行中的权责关系。

同时，要强化其个人分工负责制度，有效地保证党代会决策的贯彻执行。

（三）理顺党代会、党委会、党的纪律检查委员会的关系

党代会每五年召开一次，党代会闭会期间党的最高权力机为党委会，纪委既要向同级党委会负责，又要对其履行监督职责，这就必然存在着体制性障碍。

所以，这“三会”之间关系无法真正理顺的根本原因是党代会的非常设性。

党代会常任制改革为解决这一问题提供了契机，这“三会”的新型关系应该是：

党的各级纪委向同级代表大会及其常设机构负责，接受代表大会及其常设机构的领导和监督；纪委与同级党委平行，纪委的重要职能就是对同级党委及其成员行使监督权。

党内最高权力必须由党代会及其常设机构来掌握，其他“两会”的权力来自于它，也要受制于它。

同时还要注意，党委会与纪委既然得到了党代会的授权，就有在自己职权范围内独立工作的权力，在其工作不与党内制度和党代会决定相违背的情况下，党代会不应该对其加以不必要的干涉，更不应该代行其权力。

另外，还要注意协调“三会”之间的关系。

这种新型的“三会”关系，不仅仅是对列宁所提出的党内权力模式的简单回归，也不仅仅是对八大提出的常任制设计的落实，而是有了进一步的发展，因为它建立在经常性的党代会组织保障之上。

（作者系中共黑龙江省委党校党史党建教研部副主任、教授、博士）

完善县委全委会工作运行机制的新探索

作者：

杨彦

完善县委全委会工作运行机制的新探索

党的十七大报告指出，“完善党的地方各级全委会常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用”。

近年来，泗阳县从适应县域经济社会跨越发展需要出发，积极探索县委全委会工作运行新机制，充分发挥县委全委会对重大问题的决策作用，进一步强化了县委凝聚集体智慧、促进科学发展的领导核心作用，推动了经济社会又好又快发展。

一

针对县委换届后专职副书记由4名减为1名、委员由22名增至32名这一领导班子配备改革带来的新变化，泗阳县委从改革县委工作运行机制入手，组织实施了委员提出议题、全委会集体决策、党代表监督评议等创新举措，进一步完善了县委全委会工作运行机制，提高了县委集体领导的水平。

1、着眼于扩大决策民主，建立完善民主议事规则，发展大计让县委委员“建言献策”。

按照民主集中制原则，县委修订完善了《县委全委会议事决策规则》，进一步明确了县委全委会的议事内容和决策程序，对涉及全县经济社会发展的重大项目、重大问题，明确由县委委员在调研论证的基础上，１人或多人联名提出建议方案；对5名及以上委员提出的议题，必须提交县委全委会讨论；对县委确定的议题，提前3-5天送达县委委员，留足时间让委员深度思考。

与此同时，硬性要求每名县委委员每年下基层调研时间不少于1个月，完成2篇以上有深度的调研文章，至少提出3条以上建设性意见或建议。

县委换届以来，