中国近年战略规划的回顾与总结.docx
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中国近年战略规划的回顾与总结
目录
1导言3
1.1选题的目的与意义3
1.2内容重点4
1.3研究方法与技术路线4
2中国战略规划产生发展的背景5
2.1城市发展中出现新条件与新问题5
2.2总体规划编制和审批的中存在不足5
2.3城市化进程进入新阶段6
2.3.1我国当前城市化与大都市区化并存6
2.3.2传统的城市化发展战略与规划效果不佳7
2.3.3战略规划研究已经在大都市区化背景下开始实践7
2.4地方政府与上级政府的博弈7
2.4.1上级政府的集中控制7
2.4.2地方政府的发展诉求8
2.4.3城市发展战略规划与研究是地方政府与上级政府博弈的产物8
3发展演变的阶段与重要变化9
3.1第一轮战略规划编制热潮期9
3.1.1突破总体规划的限制9
3.1.2战略规划的特征10
3.1.3战略规划实践11
3.2新形势下战略规划热潮再次出现12
3.2.1战略规划的地位得到加强12
3.2.2战略规划从对抗走向协调（南京）12
4中国战略规划编制中存在的问题13
4.1尴尬而矛盾的地位13
4.1.1法律制度保证的缺乏导致战略规划缺乏有效控制力13
4.1.2战略规划的制度化面临着矛盾13
4.2公众参与14
4.2.1公众参与在制定方视角下分量不足14
4.2.2公众参与自我意识缺乏15
4.3规划编制缺陷15
4.3.1规划地位的争论与模糊15
4.3.2规划编制内容仍然具有局限性15
4.3.3科学研究与规划观点表述的平衡16
5西方的经验与借鉴17
5.1对国外战略规划的总结与概括17
5.1.1国外战略规划发展的历史17
5.1.2国外战略规划的内容特点18
5.2比较19
6对中国战略规划发展的思考20
6.1战略研究内容上咨询化倾向20
6.2战略规划研究制度上法定化倾向20
6.3战略规划编制内容发展新趋势21
6.3.1研究方法定量化内容加强21
6.3.2研究对象广泛化深入化22
6.3.3研究方法多学科，多种手段融合趋势更加明显23
6.3.4政策与战略规划的相互影响加深23
中国近年城市战略规划研究的回顾与总结
【摘要】：
中国战略规划在我国规划制度与发展情况背景下催生，以广州总体发展概念规划的编制拉开了序幕，不断地发展，完善。
到目前为止，国内战略规划经历了两个发展阶段，产生了重要的变化。
本文对战略规划所产生的变化与现存的问题进行了总结和探讨，并借鉴了西方的经验，对我国的战略规划发展进行思考，对战略规划的内容咨询化，制度法定化以及其发展新趋势进行了总结。
【关键词】：
中国战略规划、回顾总结、发展趋势
Abstract
ChinesestrategicplanningwasborninChina'splanningsystemanddevelopmentcontext.WiththecomprehensiveconceptofdevelopmentplanningofGuangzhou,comprehensiveconceptofdevelopmentplanningstarted,continuouslydevelopingandperfectingitself.Sofar,thenationalstrategicplanhasundergonetwostagesofdevelopment,andhasanimportantchange.Thispapersummarizethechangeandexistingproblemonstrategicplanning,learningfromtheexperienceoftheWest,
andconsiderthedevelopmentofChinesestrategicplanning,includingthecontentsofstrategicplanningadvice,legalsystemanditsdevelopmentofnewtrend.
keyword:
Chinesestrategicplanning,Reviewandsumup,TrendofDevelopment
1导言
1.1选题的目的与意义
中国现阶段的战略规划实践在广州总体发展概念规划制定之后开始兴盛，在一段时间内涌现了大量的优秀的战略规划，有力地推动了城市规划学科的发展。
近年来国内的战略规划研究与实践仍在继续，但像对于国内战略规划研究与实践的第一次高峰期而言，出现了一些新的变化。
中国城市化进程的新变化：
城市化进程仍在加速；部分地区大都市区化明显；经济产业发展城乡统筹与新农村建设。
近年来，战略规划实践中出现的问题：
战略规划实施难度大，可能性小；缺乏法律效力；缺乏公众参与等问题，甚至在学术上都对战略规划的角色抱有争论。
在2001年广州总体发展概念规划之后，国内出现了战略规划研究的热潮，国内学者在这一时期中队国内的战略规划的形成，编制，技术路线，实践都进行了较全面的研究。
《中外城市战略规划编制》（王微波）比较对国内的广州，南京，杭州三大城市的战略规划编制进行了分析，并与西方一些发达国家的城市战略规划编制进行了比较。
提出中外战略规划在编制内容、成果、期限等方面存在着相同点和不同点，提出研究中外战略规划对中国传统总体规划改革具有多方面的启发和指导意义。
盛鸣在《城市发展战略规划的技术流程》中回顾了近年来我国城市发展战略规划技术流程的研究进展，分析了主要类型及存在的问题，并在此基础上结合规划实际工作，提出了城市发展战略规划技术流程的实践性思维。
《从广州到杭州：
战略规划浮出水面》（王凯）通过对广州等4个重点的城市战略规划（概念规划）实践的剖析，分析了战略规划产生的宏观前景，总结了战略规划的技术路线，并认为这一新类别的规划研究促进了城市研究、规划方法的探索，为城市政府提供了更恰当的咨询方式，同时也指出了战略规划的不足，肯定了这一新类别规划的积极意义。
《试论城市发展的战略研究及战略规划的形成》（罗震东），在分析目前我国城市发展战略研究实践的基础上，指出目前战略研究具有快速、实效、创新、宏观的特点及对象多元化、方法的趋同化、视角全面化的发展趋势,进而提出建立制度化的战略规划的可行性及战略规划编制程序的框架设计。
最后指出,战略研究不等同于战略规划。
城市发展战略研究可以视为一种规划的工作方法,而战略规划应当是一个过程,是一个技术过程、社会过程和政治过程的结合，其最终的成果则必定是基于技术和社会、经济现实的政治决策,并有制度性的保障。
在战略规划研究热潮之后，对今年来的国内战略规划实践的研究，缺乏在新形势下的对战略规划实践的总结与检讨。
本文针对目前的情况，对两次战略规划热潮的发展进行研究和比较，找出战略规划的发展变化趋势，进行思考。
1.2内容重点
文章正文分为5个章节。
第一章节：
阐述中国战略规划产生出现的背景，从城市发展中出现的新问题与新条件，总体规划编制和审批的不足，城市化层面出现的新阶段，以及城市发展主体——城市政府的矛盾四个方面具体阐述。
第二章节：
对中国战略规划发展演变的阶段进行分析，研究其重要的变化。
第三章节：
针对现阶段中国战略规划的状况，找出其存在的问题，从法定地位，公众参与，以及编制内容上3个方面进行分析。
第四章节：
介绍西方战略规划编制的主要内容和制度，并分析中西方战略规划的不同点。
第五章节：
在基于前文分析的基础上，对中国战略规划的发展进行思考，研究其发展趋势。
1.3研究方法与技术路线
在研究过程中，采用了许多研究手段，总体而言分为三种：
研究方法
研究内容
文献研究法
收集近年来学术界对战略规划所做的研究与战略规划实践项目，从中进行归纳和研究。
比较分析法
将国内战略规划实践之间，以及国内外战略规划实践之间的比较。
从中寻找差异，汲取有益的要素。
归纳分析法
对国内当前战略规划实施的新变化进行总结归纳，分析出新形势下出现的新特征，新问题。
2中国战略规划产生发展的背景
“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变。
”著名的城市学家刘易斯芒福德通过最精炼的语言道出了城市规划发展的最核心的旋律：
城市规划学科与制度的变化必然有其深层的经济，社会，政治影响因素。
随着几十年改革开放和经济快速发展的不断延续，我国在大量的领域中发生了极为深刻的变化。
这些变化必然对当时的社会的各个领域带来冲击，城市规划领域也不例外。
城市发展战略规划研究作为适应时代需要的新生事物应运而生，并不断发展，完善。
以2000年广州市人民政府组织“广州市城市总体发展概念规划”研究及编制“广州城市建设总体战略规划”为先导，在短短的几年时间内，城市发展战略规划与研究迅速升温，工作扩展到了全国的许多大中城市，甚至是小城市以及城市内的局部地区。
中国城市战略规划作为一种新生的非法定规划，能迅速的为城市发展主体所接受并重视，并发挥较为重要的作用。
这种情形的出现不是偶然，而是有其政治经济以及时代特点的诉求，通过深入的观察和分析，可发现有以下四个方面的具体动因。
2.1城市发展中出现新条件与新问题
城市的发展是通常是连续，平缓的，但是在中国现阶段的快速发展时期以及政体机制的作用下，往往会突发式的产生一些新情况，从而对城市发展产生十分显著的影响。
2000年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨（Stiglitze）认为21世纪初影响全球的最大事件就是高科技的发展和中国的城市化。
这对原有的城市和即将新建的城市提出了新的挑战,无论是人口、空间还是基础设施都面临巨大的压力。
从技术层面来看,现行的规划编制办法特别是总体规划很难预计这一发展的趋势（人口增长、用地指标）,而这又是城市政府不得不认真考虑的战略问题,且不受规划期限的限制。
此外一些城市由于行政区划调整、重大基础设施建设等原因，迫切的学要对城市的功能定位、城市空间结构和拓展方向等重大问题加以研究、论证和确定，特别是对城市空间发展的管制需要尽快的出台明确的规划控制政策。
而在这种背景下的，强制性的法定规划中，总体规划由于其自身程序上的特点，缺乏对这种情况的灵活并及时地应对，从而失去自身的效用。
城市发展战略规划与研究具有灵活，针对性强，弹性，注重策略的特点，顺应这样的需求，能够快速而具有针对性的为城市发展主体提供应对新条件、新问题的建议与对策。
广州、杭州、佛山、常州等城市的发展概念规划工作，在很大程度上都是鉴于行政区划调整的客观现实而提出的。
2.2总体规划编制和审批的中存在不足
城市总体规划时城市规划编制体系中的最为重要的一环，在城市的建设发展中起到至关重要的指导作用。
在城市法定规划的体系中，城市总体规划为各项规划制定与执行的基础，对城市空间发展，用地性质提供最基础的依据。
图2-1中国法定规划体系
然而在目前的规划实践中，我国现行的城市总体规划的理念与编制方法都植根于计划经济的思想，追求对城市发展的进行事先的全面规定性安排，强调空间的强制性和确定性，以及勾勒终极蓝图式愿景。
总体规划内容过于庞杂，要求既深又细，造成总体规划在城市功能定位、空间结构体系等大方向上研究不透，在实施上又无法操作的局面。
这样的要求就不可避免的导致城市总体规划编制中的面面俱到，规划内容复杂而缺乏重点，编制和审批时间冗长，往往出现“3年编制，3年审批，3年使用”的情况，甚至还未待正式批准就需要调整。
不仅耗费大量的人力，物力，而且对城市发展所提供的依据和指导效用并不理想。
在此同时总体规划虽然包含市域城镇体系规划和社会经济发展规划的内容，但仅限于本市市域,缺少更高层次的区域规划作依据，较多的是就城市论城市。
在市场经济为基础，宏观调控为辅助手段的体制下，我国城市发展已经摆脱了计划的束缚。
同样，基于计划思想，对城市进行大而全的强制性安排的城市总体规划已经在很多方面失去了指导城市发展的意义。
因而面对市场经济的新条件，需要对城市发展的关键问题有实时和开放式，并具有针对性的探究。
以战略性的规划研究来谋求共识，就成为了弥补总体规划编制环节中不足的一种创新的方法。
2.3城市化进程进入新阶段
2.3.1我国当前城市化与大都市区化并存
通过几十年的发展，并结合当今的世界背景，中国面临城市化进程的跨越，与以信息化带动工业化的产业跨越发展相对应，相应的中国也处于以都市区化促进城市化的新城市时代，不可能走发达国家曾经走过的工业化——充分城市化——都市区化的道路，而是在城市化水平不高的情况下，实现都市区化与城市化并存，以都市区化促进城市化。
（2002年，王兴平）
我国沿海发达地区和内陆部分发展比较快的区域已经具备都市区化的条件。
具体讲,沿海所有地级以上城市和内陆所有的省会城市都完全具备建设大都市区的条件。
而且沿海发达地区已经形成都市连绵区,都市区已经覆盖了所有的城乡地域,并相互产生一定的交叉。
完全可以在沿海发达地区组织形成大都市带,实现区域城乡一体化发展。
（如图）
图2-2长三角两大都市圈图2-3珠江三角洲城镇群协调发展规划图2-4环杭州湾城镇群布局规划
与传统的城镇体系的城市化组织模式比较，都市区的组织模式既强调都市区整体在功能上对大区域的集聚与辐射，也重视其中心市区在空间上对小地域（外围地区）的直接扩散与带动，可以说都市区模式是有机集中理念的体现。
不同的都市区之间以及都市区内部不同城市之间通过功能和空间的有机联系，形成一个扁平的网络化的区域空间，符合信息社会的需要。
都市区功能的综合性必然带来相互之间职能的同一与交叉，都市区之间因此而形成一种强烈的竞争，而这种竞争会带来生产要素的高度流动与合理配置，大大提高资源利用的效益与区域发展的活力。
都市区的组织模式不仅放大和强化了城镇体系模式下中心城市的功能，也通过空间的有机疏解解决了中心城市存在的环境约束问题，而且还将其力量所及的区域有机整合，形成城乡高度一体化的发展态势。
2.3.2传统的城市化发展战略与规划效果不佳
在这种背景下，我国之前的相对静态的城市化战略无法满足时代的需求。
我国传统的城市化战略强调表象的城镇等级体系的建设与城镇之间虚拟的互补性，突出城市对乡村的集聚和乡村向城市的集中，是一种适应于高度计划经济的、以行政力量为主导的“尽地利”的战略，而且由于对大城市的控制，导致大城市优势受到抑制，城乡人口流动也被限制，人力资源要素活力下降。
另外，我国城镇体系规划基本按照一级行政区来组织，无形之中还形成了“行政力所及必为城镇辐射力所及，行政力所不及必为城镇辐射力所不及”的观念。
在城镇体系模式所规划的严格城镇职能分工下，特定产业与行业向单一城镇高度集聚，不同城镇成为整个产业链条上按照福特制生产组织方式组合的车间。
这样的观点事实上混淆了城市辐射力与行政影响力的关系，过分的夸大了城市行政指令的作用，忽视了市场的主导作用。
这样的战略自然无法对市场化为主导的城市发展阶段发挥指导作用，往往无法实施，使得规划成果偏离实际，无法实行。
2.3.3战略规划研究已经在大都市区化背景下开始实践
为了应对在大都市区化下城市发展策略的要求，战略规划开始扮演越来越重要的角色。
战略规划集思广益，抛开了传统行政区划的限制，以市场经济活动为机制，对城市以及城市间，乃至区域间的城市发展进行研究和设想。
我国沿海发达地区和内陆部分发展比较快的区域等已经出现都市区化的地带，已经成为了战略规划研究实践覆盖的地区。
实际上，我国沿海许多城市已经在进行这样的实践，比如广州、杭州、南京等城市，在新的城市概念规划与城市行政区域的调整中，都已经贯穿了都市区的思想。
这些地区可以彻底抛弃传统的在封闭行政区内组织城镇体系的模式，按照都市区的方式进行空间的规划与整合。
而战略规划研究为这样的规划与整合提供了一个良好的载体。
2.4地方政府与上级政府的博弈
2.4.1上级政府的集中控制
尽管地方政府的实际权力开始扩张，上级已经给与地方政府更多的自主权，但是中国目前的行政体制仍然是一种上级集权制度，行政上依然是对上负责制，下级接受上级的限制与制约。
这样的行政体制，反映到城市规划发展上就成为了上级政府对下级政府的规划编制进行严格的审批制度。
规划分类
编制单位
审批单位
全国城镇体系规划
国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织
国务院
省域城镇体系规划
省、自治区人民政府组织
国务院
直辖市，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划
城市人民政府
省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批
城市的总体规划
城市人民政府
省、自治区人民政府审批
县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划
县人民政府
上一级人民政府审批
其他镇的总体规划
镇人民政府
上一级人民政府审批
表2-1我国现行的城市规划编制与审批制度
上级政府通过对法定规划的审批，试图采用限制法定规划的用地空间，限制土地利用指标，控制土地一级市场德供应量等办法，来对城市地方政府的开发行为进行约束和控制，从而达到掌控地方城市发展方向，发展进程的目的。
这是上级政府实现其宏观调控能力的手段，也是一种极具集权色彩的一种体制。
在这样的体制下，地方政府的在发展进程中的主导权事实上并没有预想的那么大。
当地方政府的任何一种开发行为的空间用地都需要在被上级政府批准的规划指导中寻找许可的时候，地方政府的一举一动必然无法摆脱上级政府所划定的方向。
2.4.2地方政府的发展诉求
随着改革与发展的观念深入人心，地方政府的理念也发生的变化。
地方的发展主体——城市政府从过去的被动接受上级命令与指标，崇尚“不求有功，但求无过”的执政思想转变为不再固步自封，越来越多的以市场为导向，改革开放，把地方自身的发展提到了工作的首位。
地方政府愈来愈重视市场经济的配置作用，地方的发展也随着市场经济的发展而发展。
在这样的发展背景下，传统行政指令式的计划经济体系就成为了地方政府发展的障碍。
经济发展的刺激使城市的发展开始呈现多元化的发展态势。
带有浓厚计划思想的法定规划体系，尤其是其中作为城市发展基础依据的总体规划，由于其僵化的体制，缺乏弹性的内容，应对这样快速而且多变的城市发展力不从心，实际的有效指导意义匮乏。
经济的快速扩张导致城市的快速发展，也引起地方城市政府需要城市规划对其发展进行适时性指导的诉求。
这些都无法通过目前冗长的法定规划修编程序来得到解决。
地方政府在城市发展中最为关键的城市用地的空间扩张问题上，也颇为现有的规划体制所累。
地方政府在城市快速发展的情况下，自然会对土地使用产生更多需求，然而土地的使用与储备主动权被上级政府通过法定规划审批的方式牢牢的控制在手里，使得地方政府往往苦于用地指标为上级政府所约束，无法满足城市发展的需求。
2.4.3城市发展战略规划与研究是地方政府与上级政府博弈的产物
上级政府的控制和地方政府的诉求之间的矛盾，在现有的法定规划体系下尚没有较好的解决办法。
上级政府需要通过法律手段对地方政府的行为发挥影响力、约束力，使其宏观调控拥有实际的作用力，而地方政府则需要在不违背现行法律体系的前提下，寻求有效手段，既满足其对城市发展实时性指导的需求，又能够向上级政府表述其对发展的诉求。
在双方的作用下，制定作为非法定规划的城市发展战略规划与研究便成为了双方都可以接受的方式。
一方面上级政府无需担心非法定规划的城市发展战略规划研究挑战其对地方发展的宏观调控力，另一方面，地方政府可以通过这种途径，在城市快速的发展时期，获得具有实时性的发展策略与建议，并采用这样的方式，向上级政府阐述地方政府对地方发展的思路，以获取上级政府的支持。
3发展演变的阶段与重要变化
从2000年广州市人民政府组织“广州市城市总体发展概念规划”研究及编制“广州城市建设总体战略规划”开始，中国城市战略规划研究在城市规划界全面展开。
从2000年到现在，中国的城市发展战略规划与研究经过八年的发展历程，在发展中不断的变化发展，并先后出现了两轮编制的热潮。
在这两次编制热潮中，城市战略规划研究事实上其背景，目的，编制内容都有较大的区别，这从一个侧面反映出了中国城市发展战略规划在规划体系中地位与作用的变化。
3.1第一轮战略规划编制热潮期
从2000年的广州市城市总体发展概念规划开始，我国的城市发展战略规划进入了第一轮战略规划编制的热潮期。
从2000年到2004年，已有相当一批城市完成了城市发展战略规划的编制。
这些城市不仅有省会城市，也有地级城市；既有特大城市、大城市，也有中小城市；其分布从东南沿海地区直至北方乃至内陆地区。
3.1.1突破总体规划的限制
在当时的背景下，第一轮战略规划热潮的出现的原因，总体而言是出于城市发展的要求，为了摆脱法定规划限制，尤其是总体规划限制。
在经济快速发展和快速城市化的刺激下，城市往往呈现迅猛的跳跃式发展。
在这种快速的发展背景下，现有的总体规划使其无法及时地适应城市发展的要求，甚至限制了城市的发展。
1.时效性差
总体规划的冗长周期限制了城市政府应对新变化，新情况的能力。
总体规划作为一种法定上位规划而存在，其内容与规定为城市发展提供最基本的法定依据。
然而总体规划由于内容的大而全，在编制过程中需要大量的调查工作以及制定工作。
由于目前中国的法定规划审批制度凸现的是上一级政府的控制力，城市的总体规划通常还需要漫长的审查批复工作。
因此，总体规划的从编制到审批到实施通常需要好几年的时间，而在这几年的时间里，一方面城市政府将无法得到城市规划对其发展的建议和许可，可能会错失发展的大好时机；另一方面，总体规划花费了大量时间通过编制、审批，到真正实施的时候，却发现城市的发展状况已经发生了极大的变化。
总体规划编制所意图针对解决的问题已经发生了变化，城市政府面临着花费大量精力编制的总体规划却缺乏指导意义的尴尬局面。
2.规划内容僵化，缺乏弹性
在我国法定规划的编制中，规范和标准是最具法律效力的依据和最理性的部分。
各种规范和标准对城市规划编制的顺利进行起到了积极推动作用，对正处于大建设时期的我国城市规划工作而言是必要的。
然而也应看到目前我国城市规划行业的规范和标准不仅呈现出不适应市场经济发展的特点，而且规定越来越细，越来越僵化，城市规划的编制成了“八股文”式的创作。
宏观层次的各种规划，如城镇体系规划、城市总体规划如同在编制城市发展和建设的“百科全书”，这极大地削弱了其实用性。
可以说，缺乏弹性的规范和标准是造成规划失效的重要原因之一。
与此同时，在规划编制工作中，往往严重忽视了城市规划的地域性特性，全国“一刀切”的后果不仅使规划失效，而且形成了自相矛盾的后果。
在地域差异如此之大的中国，城市规划的地域性是不容忽视的。
3.1.2战略规划的特征
1.快速——较短的研究时间
纵观目前城市发展战略研究的诸多实践,从实地踏勘开始到递交最终研究成果,长则半年短则不足两月,相比于正常的城市总体规划,其时间是很短的。
之所以研究时间较短,首先由于战略研究尚无确定的范式,内容灵活,主要目的在于理思路、提观点，约束条件较少；其次,正是由于战略研究旨在理思路、提观点，所以较少甚至没有正式规划中的反复汇报和评审程序。
所组织的专家评审只是对研究成果的一种总体评议，并无太多的实质性、约束性作用;当然，这从另一侧面也说明目前战略研究本身的深度与广度还远远不够。
在较短的研究时间内针对城市发展存在的问题进行对策研究，无疑顺应了经济全球化加速发展的潮流，同时也是急于明确发展战略和方针的城市领导人所希望的。
这无疑是目前战略研究得以普遍开展的动因,有其合理的
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