新区建设与城市生长模式.docx

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新区建设与城市生长模式

新区建设与城市生长模式

一、当前新区建设与生长模式特点

中国的“新区”不同于西方的“新城”，它的“新”更多寓意了在国家政治经济体制转型和意识形态变迁大背景下所出现的一种不同于传统城市及西方“新城”的制度和机制。

资本积累和中国制度体制的结合是推动中国新区大规模建设的核心驱动力。

近年来，新区进入了大规模实践和矛盾凸显期，“新区”现象逐渐成为各方关注的焦点。

1各级政府新区建设近况

政府是推动我国新区建设的核心力量，从领域管理的角度梳理近些年出现的新区，主要存在四种类型：

第一种是由中央政府批准，由直辖市（所在城市）直接管理的国家新区；

第二种是由中央政府批准，由省政府直接或主导管理的国家新区；

第三种是由省政府批准，由所在城市管理的地方新区；

第四种是市政府批准的地方新区。

国家级和地方新区是我国目前新区实践的主要类型。

1．国家级新区的建设

从我国改革开放的发展历程来看，国家往往通过在特定区域进行渐进改革和政策试验来体现国家发展战略方向，先后设立了特区、高新区、经济技术开发区和较大规模的“新区”。

进入新时期以来，特别是2008年金融危机以后，由中央政府命名或批准设立，并给予政策、体制上相对独立的综合配套改革试验区和“国家新区”逐渐成为区域发展的热点，引领着国家战略空间和区域政策的推进。

截至2013年年底，在我国共设立了包括浦东新区、天津滨海新区、广州南沙新区等10个国家级新区，它们逐渐成为了国家重大项目的集聚地和区域经济发展的增长极。

2．地方新区的建设

在地方层面，各级新城新区也成为了新一轮城市与区域规划建设的热点。

在特大城市，规划建设的重点纷纷向外围新城转移，采取多中心空间战略来缓解单中心蔓延带来的城市问题。

如北京市规划建设延庆、昌平、门头沟、怀柔、密云、平谷、顺义、房山、大兴、亦庄、通州等11座新城，上海则提出“1966”的中心体系，规划建设宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥等9个新城，广州则提出“123”的城市功能布局结构，将东部山水新城、花都等作为城市空间拓展的重点。

对于其他地级市和中小城市而言，新城新区则成为了推进城市扩容、吸引项目、拉动投资的重要载体，如广东省计划在粤东西北22个地级市分别规划建设新区，以此推进粤东西北地级市城区的扩容提质，增强粤东西北地级市城区的吸引力和辐射带动作用。

2当前新区建设的特点

1．新区全面铺开，数量及规模倍增

正是看到新区建设所带来的项目、资金和土地等积极效应，进入21世纪后，各地普遍出现了积极建设新区的现象，其数量之多、规模之大，成为了各界讨论的焦点。

据李铁等（2013）对涉及12个省、156个地级市和161个县级市的相关城市政府工作报告、文件、规划和新闻报道等的检索调查，其中提出建设新城新区的地级市有145个，占92.9%；161个县级城市中提出新城新区建设的有67个，占41.6%；12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。

在直辖市，由政府规划建设的新城平均也超过了10个。

从空间分布来看，各地新城新区呈现出全面铺开的特征，东、中、西部各省、自治区、直辖市以及各级政府均提出各类型的新区（如新城新区、副中心、新组团等）规划，分布呈现出相对均质分散的状态。

从新区类型来看，既有一般的综合性新城，也有科技城、大学城、现代城、生态城等功能相对单一的产业新城或功能性新城。

从新区规模来看，地级以上城市规划建设的新城新区平均规划建设用地面积达到63.6平方公里，普遍超出了现有主城区的用地面积，新城新区的人口规模也基本在50万人以上，几乎与现有城市人口规模相当，“国家新区”的规模达到上百或上千平方公里，规划人口目标也达到百万以上，如重庆两江新区规划总人口400万，城市建设用地550平方公里。

各地新城新区蓬勃发展的同时，也相应带来了隐忧。

2．新区投资规模大，政府财政压力大

新城新区开发最大的难题是如何筹措和保障建设资金。

与开发区采用“零”地价的方式吸引工业投资，政府主要获取就业、税收、GDP等收益不同的是，新城新区开发往往是先期利用资本进行基础设施投资，其后再吸引发展商进行房地产投资，政府获得土地收益，进而进行新的基础设施投资和城市服务设施建设，地方财政和土地经营便成为了各地政府筹措建设资金的主要来源。

由于新城新区大多为规划新建，规模较大，各类硬件设施和配套标准较高，往往需要巨大的投资规模。

在这一背景下，大规模的新城新区建设往往会对地方政府产生较大的财政压力，有的甚至会引发地方债务危机，形成“债城”、“空城”，带来不稳定因素。

相关调查也显示，新城新区已成为各级政府投资的主要方向，其给地方政府带来相当大的财政负担和压力。

如广州市2013年计划在南沙新区安排220亿投资，唐山南湖生态城2010年完成投资180亿，2011年完成投资200亿，县级市的江西省丰城市新城区规划投资160亿等。

根据相关报道，广东佛山的顺德新城“十二五”期间规划每年投资约120亿，占GDP的比重达到6.5%，5年累计投资共600亿，曹妃甸新城高峰时期日均投资4亿元，被称为“中国最大的单体工地”。

3．新老城区关系各异，空间距离大小不等

由于城市的规模、地理环境、城市生长阶段等因素的具体差异，新区与老城的空间关系较为复杂，但其中也有一定的规律性特征。

首先，滨海城市出现的新区，多是依托海岸资源（如港口资源）展开，新区的空间跳跃主要与港口资源等核心海岸资源的地理位置息息相关，如天津的滨海新区（天津港）、广州的南沙新区（南沙港）、深圳的前海新区（深圳港）、唐山的曹妃甸新区等。

该种类型的新区多数与老城距离较远，如上海的临港新城距离上海市中心在60公里以上，青岛的董家口港城距离青岛市中心也超过70公里。

其次，诸如北京、上海等特大城市，目前的城市空间呈现出“中心城中心地区（10公里以内）——中心城边缘集团（10至20公里的范围）——新城（20公里以上）”的空间组织架构。

新区经常出现在边缘集团和新城所在的范围内。

针对诸如此类的中心城市，其城市结构是在不断演变的过程之中，新区常常作为培育多中心、优化城市整体结构的手段。

根据城市的出行规律（出行行为的边际墙），一般在15公里左右便会出现新中心，这从一方面可以解释为什么新区经常选址在这一地区。

第三，城市综合实力相对较弱的城市，新区多位于老城的边缘地区，距离老城相对较近。

但是，一些特殊情况（如地质原因）会造成新区的选址远离旧城区，如鹤壁、鄂尔多斯等。

第四，以重大设施为依托的新区，如空港城、高铁新区等，它与老城的空间关系首先取决于重大设施的布局。

第五，资源条件造就的特色性新区，如舟山群岛新区，其空间关系是岛屿、岛群的空间反映。

二、新区的规划建设评析

从我国的新城新区建设实践历程来看，新城与新区作为外延、增量式的城市发展方式，在中国城市化的过程中起到了不可估量和不可替代的积极作用。

我们需要对处于高速发展期的新城新区进行理性的观察和客观的分析，找寻现象之后的本质，以提高新城新区的发展质量。

1国家新区的作用和特点

“国家新区”的设立，是国家区域政策不断推进，积极扩内需、促协调，构建更加均衡、多元发展格局的战略举措，将会引发中国城镇空间结构的新一轮互动，在国土层面形成内需与开放并重的新一轮区域发展格局（图1）。

图1国家新区的空间分布示意图

“国家新区”对区域空间重构、重塑城市综合竞争力、推动区域空间从单中心走向双中心乃至多中心起着明显的推动作用。

首先，在区位上，“国家新区”往往位于中心城市的边缘区或是城际跨界邻接协作区，这类地区往往是有一定基础和较大发展空间的待开发地区，拥有独特或敏感的发展要素（生态资源或港口、机场等门户枢纽资源）；

其次，从规模上看，“国家新区”规模往往相对较大，能达到上百甚至上千平方公里，使其能达到较高的辐射能级和较为完整的产业体系，从而形成对区域的广泛影响力。

在上述条件下，“国家新区”依托重大项目、政策等资源投入，通过大规模的城市建设，形成超常规发展态势，并迅速带动人口和产业的集聚布局，成为所在中心城市和区域的新的中心，并与原来的中心城市共同构成双中心或多中心格局，实现区域城市空间的优化调整。

设立“国家新区”已经成为了国家推行区域政策、实现区域均衡发展的重要手段。

作为国家空间战略的集中体现和主要实施载体，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等“国家级新区”以其更加开放和优惠的特殊政策，从设立之初便成为了区域发展的重点和大量政策资源、重大项目投入的焦点，承载着培育新的增长极、带动地区发展、实现国土层面从非均衡到均衡发展的国家使命。

从20世纪80年代的深圳经济特区，90年代的上海浦东新区，到21世纪初的天津滨海新区，再到2010年设立的重庆两江新区，“国家新区”相继成为了珠三角、长三角、京津冀和成渝城镇群发展的引擎，以此为骨架，总体上在国土层面构成了从南往北、从沿海到内陆的空间体系新格局，李晓江形象地将这一格局称之为“钻石结构”。

在上述四大核心城镇群的基础上，2012-2014年，国家又相继批准设立了甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区，对大西南、大西北和关中地区等西部大开发的“战略板块”进行了全面覆盖和深化，至此，在全国最近的八个“国家新区”中，西部地区占据一半江山，从而形成了更加契合国家均衡战略要求的总体发展格局，凸显了国家对西向战略和扩大内陆开放的重视。

2省级政府在新区建设中的角色变化

按照领域管理划分的四种新区是对国家区域政策的空间开发和落实，但是，针对不同的城市个体，区域政策和管治权的分配对新区有着不同的意义和作用。

由于国家对城市放权等一系列政策，让城市特别是中心城市得到了较快发展。

到了20世纪90年代后期，更具综合发展优势的省会城市的快速发展成为一种普遍现象，随之而来的就是建设以省会城市为核心的城镇群的构想，逐渐成为国家区域空间实践的一个重要方面，例如，在“十二五”规划纲要提出“两横三纵”的城市化战略格局中，便包含众多此种类型的城镇群。

随着它们在国家区域空间格局中的作用日渐增强，省级政府的区域管治的职责和作用也日益重要，管治力度也逐渐加大，如河南省政府从2009年至2013年就批准了15个新区，涉及郑州、开封、商丘、三门峡等众多城市，其中郑汴新区的范围就达2100平方公里。

在这一过程中出现了省级政府直接进行新区建设的全新现象（图2）。

图2“十二五”全国城镇化发展战略格局

《中华人民共和国城乡规划法》要求“一级政府、一级规划、一级事权”。

规划作为政府的空间治理工具，即不能超越其行政辖区，亦不能超越法定的行政事权。

省政府的职责所在，是实现地方与中央之间的上传下达，重点是需要解决市县之间以及跨市县发展（如跨市县的新区）的统筹协调问题，以实现区域的资源保护、促进重点地区的健康发展以及区域的均衡发展，例如广东省政府批准22个地级市的新区建设来解决省内的均衡发展问题。

而新区的建设开发活动，具有一定的地域性和综合性，基本上属于地方性事务，宜由地方政府组织规划和进行实施。

国家最新批复的“西咸新区”、“贵安新区”是落实关天经济区、黔中城镇群发展的战略举措，同时出现了由省级政府主导新区开发的现象。

贵安新区与西咸新区的管理略有不同，西咸新区全权由省政府管理，而贵安新区则由“省政府直管区-贵阳管理区-安顺管理区”三部分组成。

目前，西咸新区由于省政府的全面参与和全权管理，是新区建设方面的一次新的尝试，其中也出现了一些新现象，如省、市在空间管治权和发展权上的争夺，其可能的后果就是使西安、咸阳两市在各自所辖的市域范围内另寻发展空间，两市的城市规模进一步扩张。

而贵安新区的分权管理效果如何，还有待进一步的观察。

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