从贸易救济法的角度谈我国产业安全的保护环中律师事务所.docx
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从贸易救济法的角度谈我国产业安全的保护环中律师事务所
从贸易救济法的角度谈我国产业安全的保护
北京市环中律师事务所李先云
产业安全是国家经济安全的一种。
按照传统的理解，产业不安全就是产业的萎缩或者发展停滞。
产业发展的停滞状态，在现象上表现为多年得不到规模的扩大与质量的改进。
产业安全问题还不仅是一个现实经济的问题，它还是一个发展战略的问题。
一个以依赖初级产品出口生产为国民经济支柱产业的国家，安安稳稳地依靠这个出口发展战略，就没有什么产业安全问题。
但如果该国在此基础上努力推进工业化，就产生了产业安全问题。
再假定一国的产业与国际经济联系十分密切，一旦遭受发达国家联合制裁，强行将其与国际经济的联系斩断，该国的产业必定陷于不安全状态。
中国加入世界贸易组织（WTO）后，中国与国外的经济联系和交往更为密切。
在中国国内市场和国际市场上，中国企业有了更多机遇的同时，也面临着更大的挑战。
在加强对外交往的同时，如何保护国内产业的产业安全的问题，也得到了越来越多的关注。
本文拟从贸易救济法律的角度，对贸易救济法律制度与产业安全保障之间的关系做一论述。
反倾销、反补贴和保障措施是WTO规则所允许的传统的贸易救济方式。
中国入世后，WTO的其他成员的国内产业针对中国产品的进口又多了一种贸易救济手段，即：
特别保障措施。
中国是世界上反倾销和保障措施的最大受害国。
自二十世纪九十年代以来，世界上平均每6～7起反倾销和保障措施案件中，就有一起针对中国产品。
中国入世后，这种状况并未改观。
在中国入世后的第一年，即2002年全年，共有18个国家和地区对我国发起了57起反倾销和保障措施调查，合计涉案金额近8亿美元。
其中反倾销调查39起，保障措施18起（包括3起特别保障措施）。
对我国出口产品立案最多的国家是美国和印度。
美国对我国立案调查14起，其中反倾销12起，特别保障措施2起，是对我立案最多的国家；印度位居第二，对我立案调查为13起，其中11起反倾销，2起保障措施（包括1起特别保障措施）。
我国出口产品屡遭国外贸易救济调查的原因如下：
1、我国在经济贸易快速发展的过程中容易遇到更多的贸易限制。
改革开放以来，中国经济持续高速发展，外贸出口额成倍增长。
中国产品不断打入世界市场的结果必然是与当地的国内产业产生激烈的竞争，而竞争主要表现在价格的竞争。
由于中国产品享有巨大的劳动力和原材料的比较优势，在竞争中往往处于明显的有利地位。
我国产品出口数量的显著上升以及价格的下降成为其他国家的国内产业对我出口产品提起贸易救济调查申请的根本原因。
2、国际贸易自由化的趋势使贸易救济案件增多。
国际贸易自由化是世界经济发展的总体趋势。
WTO成立后，传统的贸易保护做法，如配额、许可证等非关税壁垒的作用日益弱化。
在这种情形下，反倾销、反补贴和保障措施作为WTO允许的保护国内产业的方法，其使用频率必然大大提高。
中国入世后，其他成员对中国原有的单边设限将取消，为保护自身利益，其国内产业必然通过贸易救济案件打击中国产品。
因此针对中国的贸易救济案件会因为中国入世而增加。
3、中国自身的经济结构和经营方式导致贸易救济案件的发生。
中国目前的经济结构尚存在一些不合理之处，许多行业与国外存在激烈竞争，且行业的发展缺乏长远规划，比较注重眼前利益。
一旦某行业有利可图，往往出现过度投入、盲目上马的情况。
而且中国企业数量众多，经营分散，行业管理和协调力度不够，经常出现自我竞争、相互压价的现象，最终导致案件的发生。
4、国外歧视性政策导致案件的增加。
这主要体现在反倾销案件的数量上。
长期以来，国外认为我国是非市场经济国家，对我国产品进行反倾销调查，均采用“替代国”方法计算倾销幅度。
这种对中国产品的歧视性做法使得国外企业胜诉率相对较高，也客观刺激了国外企业更多地希望采用反倾销手段，将我国出口产品最大限度地挤出市场。
维护国内产业安全并不是仅由企业就能完成的，它是一个系统工程，需要社会的方方面面来为此目标贡献力量。
企业努力提高自身的竞争力自是责无旁贷，各级政府部门、行业协会（商会）、中介服务机构也要、也应该在维护国内产业安全中发挥自己应有的作用。
一、国内企业（产业）
企业（产业）是贸易救济最直接的受害者或受益者。
贸易救济法律行动的结果与企业、乃至产业的利益息息相关。
从根本上来说，要保护国内产业安全，最根本的是增强我国产业和企业的国际竞争力。
在出口以及出口应诉时，企业（产业）应该注意以下的事项：
第一，应该努力开辟新的市场，使得市场不要过分集中在日本、欧盟和美国。
中国的出口结构不合理，是中国出口产品易被别国采取贸易救济行动的主要原因。
出口结构不合理包括出口产品的结构不合理和出口市场结构不合理。
从出口市场结构看，中国约有75％的出口商品集中在欧盟和北美市场（含香港转口）。
第二，加强企业间的横向联系与交流，企业间加强自律，制定合理的出口价格。
在我国的出口产品中，价格战依然是普遍现象。
出口企业往往以低价竞销的手段抢占国外市场，对非价格竞争手段重视不够。
国内企业之间“自相残杀”，一旦遭遇国外的贸易救济调查，往往是两败俱伤，自己无法盈利不说，还导致了国内其他企业也无法出口。
所以，国内企业之间应加强相互之间的联系，在出口定价的策略上应有较为一致的行动和默契，企业之间加强自律，这样才能减少在国外被采取贸易救济行动的可能性。
第三，一旦国外发起贸易救济调查，企业应积极应诉，及时聘请律师，不能坐以待毙；在案件进行的过程中积极配合调查。
如在反倾销和反补贴案件中，若企业不应诉，失去了抗辩的机会，也失去了在后续的复审中申请复审的机会（而只能申请“新出口商复审”）。
而且，若企业均持“搭便车”的态度，应诉企业可能会因为出口量小、没有“代表性”而不被考虑。
如美国反倾销规则就规定，如果应诉企业在调查期内出口的产品达到或超过其所在国同期对美国出口量的60％（这一比例根据各个案件的不同可能有所不同），就算符合了应诉的“代表性”要求。
由于在某些针对中国产品的案件中，只有少数中国企业参加应诉，其出口量只占中国对该国出口量的很少一部分，对方就会以应诉企业代表性不足为由，拒绝接受应诉企业提供的资料。
所以，国内的涉案企业应充分认识到“只有积极应诉，才能保住市场”的道理。
由于贸易救济的专业性极强，所以需要有精通贸易救济法律的律师为企业提供服务。
聘请律师不是说律师事务所越大、收费越高越好，而是要注重律师事务所以及律师的业绩、业务水平、责任心及信誉等。
第四，密切关注市场动态，注意信息的收集。
一般来说，国外某一行业对进口产品提起反倾销调查申请（或其他贸易救济调查申请）之前，大约需要半年到一年的时间来准备有关申请材料。
在这个过程中，我国企业会或多或少听到一些风声，有时，对方会发出试探性信号或登载有关消息。
对此，我国企业要有敏感性，要密切关注市场动态，及时收集有关信息，对信息进行分析。
一旦发现国外有此动向，应立即对出口价格予以调整。
第五，加强对进口国当地进口商、下游用户的游说工作，争取取得应诉的最佳效果。
我国的出口商与进口国当地的进口商的利益是一致的，因此，我国企业可借助进口商的积极性，双方共同参加应诉，取胜的机率将会大大增加。
第六，建立“反倾销应诉基金”或“出口风险管理基金”，以确保能尽快组织应诉，避免因延误时间而错过应诉期限，造成更大的损失。
目前，国内少数行业已经建立了“反倾销应诉基金”，这是非常可喜的现象。
这种做法值得大力推广。
第七，规范、完善企业管理制度，尤其注意档案的管理工作。
目前，我国的现代企业制度处于建立的过程中。
某些企业在管理方面不规范，存在着较大的漏洞，甚至一些非常重要的文件、会议记录等均没有或未予保存，国外调查机关来企业实地核查时，企业便无法提供调查机关所需的资料，这对于企业的应诉结果来说，无疑是很不利的。
同时，企业应建立规范的会计制度，保存完好的会计记录。
在调查中，财务资料无疑是最为重要的资料，它直接影响企业最终能得到的税率。
因此，建立规范的会计制度，保存完好的会计记录便显得尤其重要。
第八，做好信息的保密工作，谨防商业间谍。
在有的应诉案件中，中国的商业情报机构采用暗访以及收买企业内部人员的方法获取企业的保密资料，然后提供给国外的起诉方。
有些保密资料甚至连企业自己的中层干部都没有见过。
在中国国内的反倾销申诉案件中，也曾发生过类似的情况。
在反倾销案件调查的进行过程中，国外的企业以合资为由欲与申请人中的一家企业进行洽谈，并提出需要看企业的财务报表。
有的国外应诉方甚至重金收买国内人员，让其直接到国内申请人企业套取商业情报。
所幸的是，国内申请人企业均比较警觉，及时识破了其不轨意图。
然而，随着中国企业与国外企业交往的不断增多，国外采取的方法和手段将会越来越隐蔽，越来越高明，这就需要我们国内的企业提高警惕，以防落入彀中，授人以柄。
同样，在国内产业提起贸易救济调查申请的案件中，上述内容的大部分也是国内产业需要注意的。
国内产业在感觉到进口产品对国内市场的冲击时，就应及时调查进口资料，分析进口数量和价格走势，必要时应与中介服务机构如律师事务所联系，由律师事务所进行调查取证，看国外产品是否存在倾销进口行为。
更重要的是，国内产业应该及时向国家的调查机关汇报情况，以求得到指导性的意见。
在代理国内产业申诉的过程中，我们感觉到国内产业在信息收集方面不尽如人意。
国内企业很少有了解世界上的竞争对手的资料的，顶多也只知道申请调查对象的工艺路线、产能等粗略数据。
这样在律师事务所正式接受国内产业的委托代理后，还要花费财力、物力去收集这部分基础资料，这无形中便浪费了宝贵的时间。
鉴此，国内企业需要加强信息收集与分析的工作，这样会为国内产业提起贸易救济调查节省时间。
从贸易救济法律的角度来说，只有国内企业（产业）在国外和国内市场的合法权益得到了确实保障，国内企业（产业）的发展才有前途，国内产业的安全才能得到保障。
二、政府部门
政府作为市场经济体制的服务者和管理者，在保护国内产业安全方面也负有重要的责任，且发挥着重要的作用。
原国家经贸委副主任张志刚曾指出，“为了保护国内产业安全，各级经济管理部门必须提高把握世贸规则的能力，以便充分运用我们的权利。
”
在保护国内产业安全方面，政府部门的主要功能如下：
第一，在WTO规则的框架下，制定发展国内产业的政策，制定并完善有关贸易救济方面的法律法规。
第二，贸易救济知识的培训与宣传。
政府部门是贸易救济法律法规的制定者，同时也是调查的主管部门。
政府有关部门，尤其是贸易救济案件的调查机关，在立法和案件调查的过程中积累了丰富的经验，在与国外政府和调查机关的接触中也收集到了大量的相关资料，由政府部门对国内产业、中介服务机构（如律师事务所、会计师事务所）等进行贸易救济法律方面的培训与宣传，犹如高屋建瓴。
培训和宣传工作将会加深企业对贸易救济措施的认识，提高其相关的应对能力。
第三，做好国外贸易救济法律的调查与研究工作，注意国外对我国立法的新动向。
如：
中国加入WTO后，针对中国出口产品的特别保障措施案件开始出现，截止到2004年2月，一共有7起案件（其中印度1起，美国4起，欧盟1起，波兰1起）。
其他国家也正蠢蠢欲动，要在此方面对中国出口产品有所动作。
再如反补贴，由于我国被视为“非市场经济国家”，故如今国外对我国尚无一起成功的反补贴案件。
虽然如此，我们却不得不提防美国、欧盟等提前给予我国市场经济地位，从而对我国出口的产品大肆展开反补贴调查。
笔者认为：
这从法律上来说并没有太大的障碍：
既然美国可以在反倾销调查中根据各行业的情况给予中国企业“单独税率”，欧盟在反倾销调查中根据各行业的情况给予中国企业“市场经济”待遇，他们当然也可以根据需要认为中国国内某一行业是“市场导向”的产业，从而对受到补贴的该行业的出口产品进行反补贴调查。
他们所需要做的只是对国内法做细微的修改。
这也是值得国内关注的一个重点。
目前国内对“非市场经济”待遇的问题非常关注，主流的观点是希望早日摘掉“非市场经济”的帽子，这无可厚非；然而，同时我们也应该注意到，当中国被承认为市场经济国家后，针对我国出口产品的反补贴调查案件数量必然会急剧上升。
这是可以预料的事情。
这就要求我们事先做好有关方面的调查研究，未雨绸缪，有备无患。
第四，在国外对我国出口产品有提起贸易救济调查的迹象时，以及在贸易救济案件的调查过程中，与国外的调查机关进行协商、沟通。
以求尽量减少针对我出口产品的贸易救济调查案件的数量，或争取在案件中取得较为理想的结果。
在案件的进行过程中，政府有关部门应务实、高效地对企业的应诉工作进行指导，必要时给予协助（如回答政府问卷）。
第五，收集相关资料、提供统计数据与公开报告。
作为和国外政府交往的主要主体，政府部门在收集贸易救济调查案件的资料方面享有独特的优势。
美国政府有关部门在收集资料和调查研究方面的做法颇值得借鉴。
如：
美国进口管理署（ImportAdministration）的网站上便有国外对美国公司提起反倾销/反补贴调查的监控表（ForeignAD/CVDCasesAgainstUSFirms）。
再如，美国国际贸易委员会可以进行“332条款”调查，调查其他国家对美国出口产品的数据等相关资料。
除非美国贸易代表特别要求，国际贸易委员会的“332条款”报告并不提出有关的建议，也不得为任何由总统实施贸易行为提供法律依据。
事实上，332条款调查往往成为启动未来的反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施的“先兆”。
再如，美国贸易代表办公室（OfficeofUSTradeRepresentative）与美国商务部每年联合向国会提交反补贴执行的年度报告（SubsidiesEnforcementAnnualReporttotheCongress），报告反补贴的监控和执行情况。
这些活动以及报告，对国内产业及其他相关方（如律师）了解有关的贸易救济信息有着非常大的帮助。
第六，建立产业损害预警机制。
鉴于进口产品对国内产业的损害，许多国家均建立了监控或预警系统。
如：
美国有“扣动扳机机制”，欧盟有“进口监测快速反应机制”、印度有“重点商品进口监测机制”。
为了防止国内产业受到不正当竞争的冲击，保护国内产业安全，我国已全面启动重点行业进出口监测系统，从而初步建立了自己的“产业损害预警机制”。
通过这一机制，国内产业因倾销遭受到的损害程度，能够依据一系列指标得以迅速反映。
这样，产业界就可以抓住有利时机提起反倾销调查申请。
我国目前的预警机制涉及的产品主要是汽车及零部件、化肥和钢铁。
今后的工作将是将更多的产品纳入到产业损害预警机制的监控之下。
第七，及时立案调查，及时裁决。
在国内产业提起贸易救济调查申请时，经审查合乎法律法规的规定的，我国的调查机关应尽快立案调查，尽快予以裁决。
“久拖不立”、“久拖不裁”均会导致国内产业利益的丧失，不利于保护国内产业的安全，且使产业损害预警机制的威力和作用大打折扣。
第八，充分利用WTO规则和争端解决机构维护国内产业的合法权益。
在WTO争端解决程序中，只有政府才能成为参与的主体，所以在这一点上，政府部门是责无旁贷。
在国外对我国出口产品的贸易救济案件中，若有不符合WTO规则的行为，我国政府应充分利用WTO的规则，勇于将国外政府诉诸WTO争端解决机构。
在国外政府将我告上WTO争端解决机构时，我们也要据理力争，并充分利用有关争端解决的程序，在时间上为国内产业赢得最大的利益。
三、行业协会
行业协会的完善与否是市场经济体系成熟与否的一个重要标志。
行业协会作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，既是企业走向市场的向导，也是企业权益和社会经济秩序的维护者。
从贸易救济的角度，行业协会在维护企业利益、保护产业安全方面的作用主要体现在以下方面：
第一，收集相关市场、技术及其他信息；提供统计数据，为行业内企业利益服务。
所谓“知己知彼，百战不殆”。
只有了解国外竞争对手和国内产业的状况，才能在国外应诉以及国内申诉案件中取得对企业来说最为理想的结果。
所以，信息的收集工作显得尤为重要。
在国内申诉案件中，行业协会提供全行业统计数据的作用要充分发挥。
在代理国内产业反倾销申诉案件的过程中，笔者感觉到：
由于统计制度上的缺陷，某些行业性数据的取得存在较大的困难，对申诉工作的进程造成了一定的影响。
所以，行业协会应充分发挥其协调功能，利用其独特的优势收集和提供国内产业的行业统计数据，为国内申诉和国外应诉工作服务。
第二，在国外对我出口产品进行贸易救济调查时，组织企业召开会议应诉、挑选代理律师事务所，协调应诉工作。
尤其是涉案企业较多时，更需要行业协会的组织和协调。
在国外应诉案件中，行业协会还应加强与我国政府部门的联系和沟通，向有关政府部门提供相关的背景资料，为政府部门与国外调查机关协商提供必要的信息支援。
第三，为本行业企业提供有关世贸组织规则、贸易救济法律等方面的培训和指导工作。
第四，在对外应诉和国内申诉案件中，行业协会始终要起到加强行业内企业之间、企业和政府之间交流与沟通的桥梁和纽带作用。
我国的行业协会多是官方或半官方的管理机构，以后应朝着为各行业内企业服务的非营利性机构的方向转变，以期更好地维护企业利益。
四、中介服务机构
中介服务机构在贸易救济法律事务中也发挥着不可或缺的作用。
中介服务机构运用其专业知识，为国内企业（产业）在贸易救济法律事务中提供法律、会计、经济分析方面的专业服务，维护企业（产业）的合法权益，从而起到了保护国内产业安全的作用。
这里所说的中介服务机构主要是指律师事务所、会计师事务所、经济分析师。
（一）律师事务所
由于贸易救济法律事务是一项专业性很强的业务，涉及到对国内外贸易救济法律（包括WTO的相关法律文件）的理解和实际运用。
在WTO争端解决机构专家小组和上诉机构的裁决中，我们可以看到，争议中有时涉及到一个词如何解释。
由此可见其专业性之强。
律师事务所在贸易救济法律事务中的功能和作用如下：
第一，在立案前的阶段为企业提供法律咨询。
在贸易救济案件正式启动前，企业可将有关情况告知律师事务所，由律师事务所经过事实和法律上的分析，对企业的下一步行动提供指导。
第二，起草相关法律文件，代理国内企业（产业）对外应诉及在国内进行申诉。
第三，代理企业参加案件的复审工作，包括在国外的应诉案件和国内的申诉案件。
第四，在调查结束后对案件的情况进行跟踪，及时向企业献计献策。
贸易救济措施一般都有一定的存续期，在此期间内，市场情况可能会发生变化，律师事务所可对此进行跟踪，并及时向企业提供意见，这样企业可以及时调整其营销策略。
第五，对国内外案件进行总结和调查研究，为以后的类似案件提供借鉴。
第六，对国内企业（产业）的培训和宣传工作。
律师在代理案件的过程中会积累大量的经验和教训，在对国内产业进行世贸组织规则、贸易救济法律相关培训和宣传时，律师可就对法律条文的理解、在实践中应注意的问题等做专题报告。
第七，作为WTO的成员之一，利用WTO机制，保护国内产业的合法权益从而保护产业安全，是成员的权利。
在WTO争端解决程序中，律师事务所也可以发挥其独特的作用，为维护国内产业安全服务。
（二）会计师事务所
目前，会计师事务所在我国贸易救济案件中的主要作用是为调查机关提供财务分析报告。
其实，在对外应诉中，会计师事务所作为精通财会的专业机构也应发挥重要作用。
据悉，在韩国，企业对外应诉时，会计师事务所发挥着主要的作用（而不是律师事务所）。
这种做法有值得借鉴之处。
会计师事务所可以运用其所掌握的财务专业知识，对企业的有关财务数据进行分析和合理的调整，这样，在国外的调查机关进行实地核查时，可以减少出错的机率，并可以为企业赢得较低的税率起到至关重要的作用。
我国企业在对外应诉中，可以考虑借鉴韩国企业的这种做法。
（三）经济分析师
贸易救济法律事务中关于国内产业损害的问题涉及面很广，它不仅涉及到法律，也涉及到财务，甚至还涉及到经济学原理。
在争议性较大的疑难案件中，需要经济分析师对市场竞争模式、国内产业的损害指标及指标之间的关联性做出评估和分析，以确定国内产业是否因进口产品而受到了损害。
除上述中介服务机构外，在贸易救济法律事务方面起到作用的还有咨询机构。
咨询机构可以出具专项性的报告、提供统计数据，为国内产业提起贸易救济调查申请服务。
产业安全的保护是一个长期性的艰巨的任务，需要社会群策群力。
中国入世后，国内产业安全的问题得到了前所未有的重视。
从贸易救济法的角度来讲，我们要充分认识到贸易救济措施对国内产业的影响，充分利用WTO规则及其赋予我们的权利，政府宏观调控、指导，协会组织、协调，中介机构提供专业服务，企业积极主动参与，“按照世贸组织的规则，走向国外，同样，按照世贸组织的规则维护我们的企业、我们的行业、我们国家的经济利益和经济安全。
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