公共管理学.docx

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公共管理学

上篇公共管理学基础

第三章公共管理的主体

第一节公共管理的主体

（1）：

组织

一、公共组织的概念

（一）组织

所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。

简单的说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

（二）公共组织

1、公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

政府是典型的公共组织。

2、非公共组织

（三）公共组织的基本要素

1、物质要素

（1）人员

（2）经费（3）物资设备

2、精神要素

（1）目标

（2）责权结构（3）人际关系

二、公共组织的性质（公共组织的特殊性在于其公共性）

（一）公共组织与非公共组织的区别

1、活动的目的不同

非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务；而公共组织追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员是整体利益。

2、为社会提供的服务不同

非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供私人产品；而公共组织为社会提供公共产品。

3、管理对象不同

非公共组织只能以本组织成员为管理对象；而公共组织的管辖范围则可以是整个社会。

4、活动的依据不同

非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据；而公共组织以国家强制力为活动依据。

（二）公共组织的性质

1、社会性2、权威性3、法制性4、系统性5、主动性

三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构（分类）

（二）公共组织的横向结构（分类）

（三）公共组织的主要结构形式

1、直线制（优点：

机构简单、职权明确，命令统一，决策迅速，适于小规模的任务；缺点：

等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。

）

2、职能制（优点：

解决了主管领导对专业指挥的困难；缺点：

各部门都有指挥权，容易产生多头领导。

）

3、直线职能制（优点：

保证了统一领导，避免了多头制；缺点：

容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。

）

4、矩阵制（优点：

纵横联系，适应性强，机动灵活；缺点：

缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。

）

第二节公共组织的类型与作用

一、政府

（一）政府的概念

（二）政府的主要类型

1、总统制政府（美国是总统制的典型）

2、内阁制政府（英国是内阁制的典型）

3、委员会制政府（瑞士是典型代表）

二、非营利组织

（一）非营利组织的概念

（二）非营利组织的主要类型

三、公共组织的作用

（一）公共组织是公共管理的主体

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点

（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量

第三节公共管理的主体

（2）：

个人

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者

定义：

领导是指挥、引导和影响被领导者，为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。

涵义：

①领导必须有领导者与被领导者；②领导者拥有影响被领导者的能力或力量；③领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。

1、权力性影响力（由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的）

2、非权力性影响力（是自然形成的）

领导者的权力基础或基础性权力有五种，即合法权、惩罚权、奖励权、模范权以及专长权。

（二）领导者的素质

优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。

（三）领导方式（领导方式的有效性完全取决于领导方式与环境是否适应）

类型：

集权型、民主型和放任型。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别

（二）管理者的主要类型和职责（决策、执行、监督和咨询）

三、被管理者

（一）作为被管理者的公共组织成员

（二）作为被管理者是社会公众

社会公众是公共管理的基本主体，创建了公共组织并指导着公共管理活动的基本方向；另一方面，公众个人又是公共管理中的被管理者，其个人利益又必须以集体利益为依归，服从于公共组织的管理。

社会公众从以下几个方面影响着公共管理：

（1）社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。

（2）社会公众的意见决定着公共管理的合法程度。

（3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。

（4）社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第四节传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

（二）科层制组织的特征

定义；科层制是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。

主要特征：

1、组织标准化①分工专业化②工作指标化③人员统一化

2、工作秩序化：

理顺组织内外的各种关系并彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章。

3、管理规范化

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述

（二）科层制组织的内在缺陷

三、公共组织的变革

（一）公共组织变革的主要动因

外部因素：

1、经济体制的转轨推动公共组织的变革（重要动因）

2、政治制度的更迭导致公共组织的变革（政治制度的质变量变影响公共组织的质变量变）

3、社会发展程度促进或制约公共组织的变革（社会企事业组织、社会群团组织、大众传媒、公民素质）

4、国际环境的重大变化影响公共组织的变革（国际关系、各国面临的共同问题、国际交往）

（二）公共组织变革的目标

目标：

一是提高公共组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强公共组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地工作（即理顺组织自身的工作秩序和组织与个人的关系）。

（三）公共组织变革的主要内容

1、公共组织职能的变革

（1）从职能作用领域来看，公共组织是以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

（2）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

（3）从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来的混淆不清向高度分化转变。

（4）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

2、公共组织结构的变革（纵向层级结构和横向部门结构）

纵向层级结构：

从集权式、尖塔式向分权式、扁平式的结构形式发展

横向部门结构：

由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。

3、公共组织权力关系的变革

对一般事务的管理上从集权型走向分权型，而对宏观事务的管理是从分权型走向集权型。

（1）公共组织向社会组织还权。

（2）横向分权。

由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。

（3）纵向权利分配，有集权与分权相互融合的趋势。

（具体事务地方分权、宏观调控中央集权）

第四章公共管理职能

第一节公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的一般内涵

定义：

公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。

内涵：

1、公共管理职能的实施者是整个公共管理系统（实施者包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织）

2、公共管理职能得以实施的依据（国家或社会通过某种途径赋予的某种特定权力或者权威）

3、公共管理职能的内容（公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务）

4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映（各种职责的履行与否及其履行质量与组织本身所具有的功能类型及大小密切相关）

5、公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系（公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，都是为了实现各种各样的公共管理目标而确立的。

政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分）

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

1、公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求

2、公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求

3、公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关

二、公共管理的程序性职能（所有管理活动中的最基本、最普遍的职能）

（一）决策：

它是管理活动中占首要地位的程序性基本职能。

（二）组织：

组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。

结构设计与人员配备是基础，而所谓力量整合则是公共部门组织职能的核心价值所在。

（三）领导：

领导职能包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。

（四）控制：

公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。

三、公共管理的任务性职能

（一）经济职能（推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即承担起经济建设与发展职能是它们的基本职能）

1、宏观调控职能（对整个国民经济进行的总量管理）

2、微观管理职能（作为市场主体存在的各类公共组织等单个经济主体所从事的与公共产品、服务的生产和经营有关的管理活动）

（二）政治职能

1、民主建设

实行民主管理是当代民主国家政治制度的根本要求，也是公共部门管理必须遵循的基本原则。

表现：

首先，坚持和完善人民代表大会制度；其次，加强法制建设；第三，坚持民主原则，接受人民群众的监督；第四，加强自治性社会组织的建设，使人民充分行使自治权。

2、社会治安（政府专政职能或暴力镇压职能）

3、国家安全（加强国防军事建设、开展外交活动，防御外来侵略和颠覆，保卫国家安全和世界和平，反对霸权主义。

）

（三）社会职能

所谓公共组织的社会职能是指各种公共部门为了维护正常的社会生活水平与生活秩序，增加国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。

1、提供社会保障

社会保障体系主要包括：

一是社会保险体系，这是社会保障的核心，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险；二是社会救济体系，这是对社会保险体系的补充。

2、促进公正的收入分配

一是克服机会的不均等；二是调节收入分配；三是改进分配政策

3、环境保护

第一，直接控制；第二，罚款；第三，补贴。

（四）文化职能（精神文明建设）

一方面要加强思想政治工作；另一方面要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。

第二节公共管理职能的历史演变

一、传统社会的公共管理职能

前资本主义国家时期的公共职能体系有三个基本特征：

①以政治统治职能为中心；②经济、文化职能等社会事务管理职能十分薄弱；③其运行以国家暴力手段的镇压为主要特征。

二、西方国家公共管理职能及其变迁

（一）自由放任主义

（1）政治职能仍然占据中心地位；

（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策；

（二）国家干预主义

（1）政府权能体系迅猛扩张；

（2）各国政府的政治职能得到加强；（3）在社会与经济职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。

（三）新古典主义

（1）政治职能的对内统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。

（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能；

（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、新中国成立后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

1、职能重心的转移（转向以经济建设为中心）

2、公共管理职能体系的转变

3、职能方式的转变

4、职能关系的转变

（1）中央与地方、上级与下级