公共管理学.docx

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公共管理学

公共管理学基础

第二部分复习指南

第一章绪论

第一节公共管理的含义与功能

一、公共管理的含义

自从20世纪70年代以后，各种冠以公共管理（publicmanagement）的研究著述层出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭。

正如有的学者所指出的那样：

现阶段公共管理研究的重点、范围皆处在不断变化与发展之中，“变形虫”（amoebae）或许是其最形象的比喻。

虽然人们很难给公共管理下一个明确的定义，而且事实上其含义也是与时俱进的，但这并不意味着对其下定义是徒劳无益的，因为某个定义反映了人们在不同时期对公共管理的理解，这有助于理解公共管理的性质和范围。

现在，按时间的纵向度，解释不同时期人们对公共管理的理解。

（1）公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向的结合体。

公共管理的重点是将公共管理作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。

（皮瑞和克莱姆．1983）

（2）公共管理是对行政的一般方面的科际整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制和职能相融合。

（卡尔森和欧尔曼，1983）

（3）公共管理就是对政治权威的管理。

如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。

但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。

（波兹曼和史斯曼，1990）

（4）公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。

公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。

（奥托、海蒂和沙夫里茨，1991）

（5）与管理相比，行政的范围更狭小，功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。

公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。

它关注程序，将政策转化为行动以及对结果的责任。

公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括更多。

公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。

（休斯，1998）

从上述列举的定义和观点可以看出，由于每个人分析和认识的角度不同，出发点不同，可能对公共管理有不同的理解，这反映了公共管理作为一个研究领域仍然缺乏共识。

不能明确地界定公共管理的性质这一事实，并不意味着公共管理的不存在，事实上全世界都在关注公共管理的改进问题。

在我们看来，公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索．即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的，更能体现和实现民主社会基本价值的，不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。

这一点，与过去称之为公共行政研究的期望是一致的。

总之，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。

二、公共管理的特性

自有人类社会以来就有公共事务管理，但是这样的管理活动只是到了20世纪70年代才真正转向或是拓展了一个全新的范式——公共管理。

公共管理的深刻内涵和重要特性就在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。

1．公共性

公共管理的公共性包含两个层面的含义。

一是其利益取向的公共性。

以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化。

这里所说的公共利益是指全社会的共同利益和整体利益，因而它既不是指某个人的具体利益，也不是指某个阶层、某个集团的特殊利益。

但这种共同利益或整体利益包含了个人的具体利益与各阶层、各集团的特殊利益的共同部分，当然有时也会与某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益相矛盾。

公共管理在承认个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益的基础上，要求个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益服从社会的共同利益或整体利益即公共利益。

二是其公共参与性。

公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方．还包括政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民。

实际上，公共管理是一种以公共权力机构为主体、非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动。

2．服务性

管理就是服务。

一切管理活动都是服务。

例如，政府的种种活动，无论是指导、协商、调控、约束还是强制，都是为了实现政府目标，即为公民赋予的使命创造条件、提供服务。

创建服务型政府正是政府管理改革的题中应有之义和必然趋势。

其他组织的管理也同样是服务于组织目标的实现。

管理的目的就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。

管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。

基于这样的理念，公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标。

换言之，以政府为核心主体的公共组织所实施的公共管理的种种活动，无论是指导、协调、调控、约束还是强制，都是为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件、提供服务。

因此，公共管理的服务性特性不仅必须明确，而且至关重要。

3．合作共治性

公共管理所强调的治理理念鲜明地提出，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。

这是人类社会国家管理史上的一个划时代的极富创意的鲜活思想。

之所以提出治理理念，并以治理代替以往统治性或控制性管理，是因为在过去的一个世纪的实践中，人们看到，在社会资源的配置中，既有市场的失灵，也有政府的失效。

一方面，仅仅依靠市场手段，无法实现资源的最优配置。

另一方面，仅仅依靠政府的计划和行政措施，也无法实现资源配置的最优化，不能实现公众利益的最大化。

因此，治理的思想离经叛道，挑战传统的国家和政府的权威，宣告政府不是社会中唯一的权力中心，更不是只此一家、别无分店的公权载体。

公共管理中的治理思想明确指出，对于解决社会和经济问题，政府受制于种种自身或外部的不可避免的条件缺陷，不是也不可能全知全能，因而必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能缺失或失效进行补救和矫正。

这样的重要资源就是社会中应当同样可以成为权力主体的其他公共组织和公民的力量。

公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。

解决社会问题、实现社会和谐发展不能仅靠政府的权力和权威，更不能完全由国家来支配。

正如吉登斯所指出的，政府、国家同市场一样，也是社会问题的根源。

一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。

只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。

一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少。

因此，政府不应该独自行使公共治理的职能，而应该与其他组织乃至公民共同承担公共治理的责任。

三、公共管理的功能

功能，又可称为机能或职能，它是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。

公共管理学所要关注的一个基本问题是公共管理部门应该做什么和不应该做什么，或者说是公共部门所应该扮演的角色。

这实质上是要求对公共管理部门的功能进行描述、分析与解释。

具体来说，以政府机构为核心的公共部门主要具有经济、政治、社会几方面的功能。

1．经济功能

各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能或只能以对整个社会不利的方式提供的种种公共产品与服务。

为此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的社会经济功能。

就当代各国政府而言，推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即促进经济建设与发展是它们的基本功能。

一般来说，在市场经济条件下，公共组织所承担的经济功能主要是从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：

①限制垄断和促进竞争；②界定和维护财产权，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤调控宏观经济。

2．政治功能

公共部门的政治功能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治功能。

简而言之，它是一国政府对内维持社会秩序，对外维护国家安全的活动。

具体来说，它是由民主建设、社会治安与国家安全等方面的活动共同构成的。

3．社会功能

对于任何公共组织系统而言，社会功能都是它们必须承担的基本功能之一。

所谓公共部门的社会功能是从狭义上来使用的，是指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理活动。

具体内容主要有：

①提供社会服务；②维护社会稳定；③提供社会保障，包括提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险和社会救济；④环境保护。

自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任。

第二节公共管理理论的发展

一、公共行政时期（19世纪末一20世纪80年代）

根据历史分期的方法，我们倾向于用欧文·休斯和罗森布洛姆的标准，先将公共管理总体上分为公共行政和新公共管理两大时期，而对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法的不同，又可以把它大致分为两个具体的阶段：

一是传统公共行政阶段；二是新公共行政阶段。

公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时约90年。

从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。

当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式也有所不同。

总体而言，公共行政时期可分为传统的公共行政时期（1887一1960年）和新公共行政时期（1960一1980年）两个阶段。

前者在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。

相应的，公共行政学研究主要出现四大特点：

多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为最高标准。

当然，这些总体特征的具体表现在不同国家和时期有所不同，同时，专门的公共行政教育也在这一时期逐步建立起来。

后一时期的公共行政是在20世纪40一50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐步表现出一些新的特点。

在理论界，这一运动也被称为新公共行政运动，它的主要代表人物是乔治.弗雷德里克森。

新公共行政学派的主要观点是：

摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。

这一时期的学科发展取得了重大进展。

二、新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）

新公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：

不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。

在实践上，新公共管理主要力图解决三个问题：

一是重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情。

二是尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。

三是改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

如果以公平与效率的关系和韦伯的官僚制为主线来看待学科的分期，不难发现，传统行政学采取的是“效率至上”主义，即通过行政与政治两分法来排除政治对效率的干扰，通过官僚制组织的工具理性化实现效率；面对公平的缺失，新公共行政提出了公平问题．要求在效率目标中增加公