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北京生物医药产业政策分析

第１５卷　第６期

２０１５年　　６月

科　技　和　产　业

ScienceTechnologyandIndustry

　　　　Vol畅１５，No畅６

Jun．，　２０１５

北京生物医药产业政策分析

申峥峥，郝　琦，吕华侨，于怡鑫

（北京市科学技术情报研究所，北京１００１２０）

摘要：

以２００６年至２０１４年北京市颁布的生物医药领域的相关政策文本为分析对象，从政策工具的角度进行分析，对北京生物医药产业的整体政策环境可以有一个全面的了解和把握。

关键词：

生物医药产业；产业政策；政策工具

中图分类号：

F４２　　文献标志码：

A　　文章编号：

１６７１－１８０７（２０１５）０６－００４３－０８

收稿日期：

２０１５－０３－１８基金项目：

北京市财政项目（PXM２０１４‐１７８２１４‐０００００９）。

作者简介：

申峥峥（１９８１—），女，河南博爱人，北京市科学技术情报研究所，助理研究员，法学硕士，研究方向：

产业情报和科技政策。

　　生物产业是国家确定的战略性新兴产业之一，也是北京市重点培育和发展的战略性新兴产业之一。

生物医药产业是生物产业作为国家战略性新兴产业的重点发展领域，也是北京市重点振兴的八大产业之一。

北京市委市政府于２０１０年４月２３日启动实施北京生物医药产业跨越发展工程（G２０工程），旨在通过“政府引导、市场选择、聚焦企业、规模发展”，推动北京生物医药产业从“小散弱”向“高聚强”的战略转变和跨越发展，使其成为首都具有战略意义的新兴支

柱产业［１］

。

1　生物医药产业的基本概念和范畴

生物医药产业是以现代生命科学理论为基础，利用生物体及细胞、亚细胞和分子的组成部分，组合工程学、信息学等手段开展研究及制造产品，或改造动物、植物、微生物等，并使其具有所期望的品质、特性，进而为社会提供商品和服务手段的综合性技术体系，其内涵包括生物医药产品研制、规模化生产和流通、

服务等［２］

。

国家２００７年枟生物产业发展十一五规划枠指出生物医药领域重点发展四大专项：

疫苗与诊断试剂、创新药物、现代中药、生物医学工程。

２０１２年国家枟生物产业发展规划枠即“十二五”规划中将生物医学工程产业从生物医药产业中分离出来，并且增加了生物服务业，更加突出了以医疗器械为标志的生物医学工程产业的优先发展方向及其重要性。

２０１１年枟北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划枠中指出，生物医药包括化学制药、中药、医疗器械、生物制药等。

在实践中，北京生物医药产业形成了化学制药、中药、

生物制药、医疗器械四轮驱动的医药工业格局［２］

。

为了突出研究的全面性和针对性，结合北京市生物医药产业现状，本文将生物医药产业的研究范畴集中在化学制药、中药、生物制药、医疗器械。

生物医药产业的蓬勃发展需要不断在基础研究和应用研究领域取得突破性的进展，政府的有效介入和科学引导是其有序发展的重要保障。

而产业政策则是保证政府有效介入生物医药产业的重要手段之一。

本文收集整理了２００６－２０１４年北京市政府及各委办局颁布的与生物医药产业相关的各项政策，从政策工具角度对北京市生物医药产业的相关政策文本进行分析研究，以期对北京生物医药产业的整体政策环境有一个全面的了解和把握。

2　北京生物医药产业政策的文本选择

本文所选取的政策文本均来自于公开的数据资料，主要从北京市政府及相关委办局网站和北京市生物、医药行业相关专业网站搜集。

由于涉及到生物医药的政策文本数量众多，我们既要保证选取的政策具有全面性和准确性，又要保证选取的政策具有针对性和代表性，所以，我们按照以下的原则进行整理和遴选：

一是时间方面，我们收集的政策是从２００６年至２０１４年。

２００６年国家开始执行第“十一五”计划，枟国家中长期科学和技术发展规划纲要（２００６－２０２０）枠明确将生物技术作为科技发展的五个战略重点之一，从此国家以及北京市对生物医药产业给予了更多政策

３

４

上的支持。

二是范围方面，我们收集的政策，除了直接针对北京生物医药产业的，还包括针对北京高技术产业、战略性新兴产业的政策中涉及到生物医药产业的，还有有关中小企业、研发支持、人才培养以及中关村的相关激励政策等等，因为这些方面的政策与北京生物医药产业的发展密切相关。

三是发文单位方面。

本文选取的政策，发文单位为北京市委、市政府以及市政府相关委办局、中关村国家自主创新示范区工作组等。

还有一些由财政部、国家税务总局颁布的政策，虽然发文单位不是北京市级的，但是这些政策是直接针对中关村国家自主创新示范区的，本文把该部分政策也计算在内。

四是政策类型方面，本文主要选取规划、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件，不计入行业标准等文件。

本报告最终梳理了有效政策样本８５项，具体如表１所示。

表1　北京生物医药产业政策文本表

编号政策名称

１北京市“十一五”时期高技术产业发展规划

２北京市发展和改革委员会关于印发国家高技术产业发展项目管理办法北京市实施细则（试行）的通知

３北京市重点建设项目管理办法（试行）

４中共北京市委、北京市人民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见

５北京市科技型中小企业技术创新资金管理办法

６北京市医疗机构制剂注册管理办法实施细则（试行）

７北京市医疗器械软件产品监督管理规定（暂行）

８北京市产业结构调整指导意见

９北京市工业发展资金项目验收管理办法

１０北京市鼓励企业与高校、科研院所进行产学研合作的若干意见

１１药品医疗器械保健食品化妆品监督抽验管理的暂行规定

１２北京市中小企业创业投资引导基金实施暂行办法

１３北京市人民政府关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见

１４北京市药品监督管理局关于首批产品进行生产现场检查和抽验工作的通知

１５北京市医疗器械生产企业日常监督管理实施细则

１６北京市贯彻落实国务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见

１７北京市调整振兴生物和医药产业实施方案（缺）

１８北京市发改委关于加强政府投资产业项目贴息资金管理的通知

１９关于实施北京海外人才聚集工程的意见

２０“科技北京”行动计划（２００９－２０１２年）

２１北京市审计局关于中关村科技园区政府采购自主创新产品试点资金审计监督暂行办法

２２北京市自主创新产品政府首购和订购实施细则（试行）

２３北京市优秀人才培养资助实施办法（试行）

２４中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点单位试点工作指导意见

２５关于中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点工作若干问题的解释

２６关于扩大中关村信用贷款试点的意见

２７中关村科技园区首台（套）重大技术装备试验、示范项目实施办法

２８关于印发推动北京生物医药产业跨越发展的金融激励试点方案及工作管理办法的通知

２９北京市工程研究中心管理办法

３０北京市工程实验室管理办法

３１中关村国家自主创新示范区首台（套）重大技术装备试验、示范项目保险补贴专项资金管理办法（试行）

３２北京市关于进一步加强科技孵化体系建设的若干意见

３３北京市科学技术奖励办法实施细则

３４北京市重点实验室认定与管理暂行办法

３５财政部、国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关研究开发费用加计扣除试点政策的通知

３６财政部国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关职工教育经费税前扣除试点政策的通知

３７财政部国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关股权奖励个人所得税试点政策的通知

４４

　　科技和产业　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第１５卷　第６期　　

编号政策名称

３８首都中长期人才发展规划纲要（２０１０—２０２０年）

３９中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法

４０关于进一步推进中关村国家自主创新示范区股权激励试点工作的通知

４１２０１０年北京工业、软件和信息服务业投资导向意见

４２中关村国家自主创新示范区科技重大专项项目（课题）经费间接费用列支管理办法（试行）４３中关村国家自主创新示范区科技重大专项资金试点管理办法

４４关于加快推进中关村国家自主创新示范区知识产权质押贷款工作的意见

４５中关村国家自主创新示范区科技型中小企业信用贷款扶持资金管理办法

４６北京市工商行政管理局中关村国家自主创新示范区企业股权激励登记试行办法

４７北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划

４８北京市加快培育和发展战略性新兴产业实施意见

４９北京市“十二五”时期高技术产业发展规划

５０２０１１年度北京市经济和信息化委员会支持中小企业发展专项资金使用指南

５１北京市市级大额专项资金管理办法

５２北京市工业发展资金项目验收管理办法实施细则（试行）

５３北京市支持中小企业发展专项资金项目监督及验收管理办法（试行）

５４北京市人民政府关于贯彻国务院进一步促进中小企业发展若干意见的实施意见

５５北京市企业技术中心认定评价管理办法

５６北京市认定企业技术中心项目补助政策实施细则

５７关于枟中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法枠的补充通知

５８中关村国家自主创新示范区企业担保融资扶持资金管理办法

５９关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见

６０加快建设中关村人才特区行动计划（２０１１－２０１５年）

６１关于加强北京高校与中关村国家自主创新示范区企业人才互动工作的意见

６２关于支持中关村国家自主创新示范区新技术新产品推广应用的金融支持若干措施

６３中关村国家自主创新示范区技术秘密鉴定办法（试行）

６４关于印发枟关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见枠的通知

６５中关村国家自主创新示范区高端领军人才专业技术资格评价试行办法

６６北京市人民政府关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见

６７北京市枟医疗器械不良事件监测和再评价管理办法（试行）枠实施细则

６８北京市药品审评专家管理办法（试行）

６９北京创造战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法

７０中关村国家自主创新示范区创业投资风险补贴资金管理办法

７１关于组织申报２０１３年通用名化学药、蛋白类生物药、疫苗发展专项的通知

７２２０１２年北京工业、软件和信息服务业投资导向意见

７３２０１２年度北京市经济和信息化委员会支持中小企业发展专项资金使用指南

７４北京市中小企业公共服务平台管理暂行办法

７５北京市小企业创业基地管理暂行办法

７６北京市药品监督管理局药品注册快速审查办法（试行）

７７２０１２年北京市基本药物集中采购统一配送商遴选及配送方案

７８关于做好北京市２０１３年中小企业发展专项资金项目申报工作的通知

７９２０１３年支持北京市工业发展资金使用指南

８０财政部国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税试点政策的通知

８１财政部国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区技术转让企业所得税试点政策的通知

８２财政部国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区企业转增股本个人所得税试点政策的通知

８３北京市经济和信息化委员会关于申报２０１４年第三批中小企业发展专项资金项目的通知

８４北京技术创新行动计划（２０１４－２０１７年）

８５加快推进高等学校科技成果转化和科技协同创新若干意见（试行）

５４

　　　　　　　　　　　　　　　北京生物医药产业政策分析　

3　政策工具视角下的政策文本分析

伴随政策科学的兴起，政策工具成为公共政策研究的一个重要路径。

政策工具分析认为政策可以通过一系列基本的单元工具合理组合而构建出来，认为政策工具反应了决策者的公共政策价值和理念。

政策主体在制定和执行政策时，依据政策间的客观关系将它们有机结合起来，以形成合力，在功能上实现互

补，发挥理想的政策效应［３］

。

政策工具有不同的表现形式，一种普遍的研究方法是结合Rothwell和Zegveld的思想，将基本的政

策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型［４］

。

在分析单元的设定上，有些研究是把分析单元设定为相关政策文本的具体条款，有些把分析单元设定为独立

的政策文件［５］

。

本报告是将独立的政策文件设定为分析单元。

我们结合以下的工具类型划分标准，对８５个有效样本进行了仔细的分析，并按标准进行了划分，如图１

所示。

图１　北京生物医药产业政策基本工具

类型分布图从总体上看，８５份北京生物医药产业相关政策兼顾了供给面、环境面和需求面政策工具的运用，对北京市生物医药产业的发展提供了多方面的激励和规制。

具体的政策工具分布如表２所示。

3畅1　供给型政策工具分析

供给型政策工具更多地表现为政策对生物医药产业的推动力，指政府通过人才、信息、技术、资金、公共服务等的支持直接扩大供给，改善生物医药产业相关要素的供给，推动生物医药产业的发展。

供给型政策可细分为人才培养、技术支持、资金支持、公共服务［５］。

从图２中可以看出，在北京市颁布的生物医药产业相关的供给型政策中，综合运用了各个具体的政策工具，其中对产业发展和科技创新提供的资金支持方面尤为重视。

表2　政策文本的具体工具类型分布基本工具类型

工具名称文本编号

供给型

环境型

需求型

人才培养１，４，１０，１６，１７，１９，２０，２３，２９，３４，３８，

４７，４８，４９，５４，６０，６１，６５，８４，技术支持

１，４，１０，１７，２０，２４，２５，２９，３０，３４，３９，４０，４８，４９，５４，５５，６１，６６，８５资金支持

１，４，５，１０，１６，１７，２０，２７，２９，３０，４１，４７，４８，４９，５０，５４，５６，６６，７１，７２，７３，７８，７９，８３，８５公共服务１，４，１０，１６，２０，３２，４７，４８，４９，５０，５４，６４，６６，７３，７８，８３，８４目标规划１，４，８，１６，１７，２０，４１，４７，４８，４９，５４，７２，８４法规规范

２，３，７，９，１１，１４，１５，２１，３１，３３，４２，４３，４６，５１，５２，５３，６７，６８，７５金融支持

４，１２，１６，１７，１８，２０，２６，２８，４４，４５，４７，４８，４９，５０，５４，５７，５８，６２，６４，６６，６９，７０，７３，７８，８３，８４

税收优惠４，１０，１６，３５，３６，３７，４８，５４，６６，８０，８１，８２

产权保护

４，６，１０，１６，２０，４８，４９，５４，６３，７６，８５政府采购

４，１０，１３，１６，１７，２０，２２，２７，４７，５４，６６，７７，８４

图２　供给型主要政策工具分布图

　　从具体的政策来看，在资金支持方面，主要体现在加大财政资金对企业自主创新的引导和支持。

通过直接投入、补贴、贷款贴息等多种方式，引导企业加大研发投入；加大对中小企业技术创新的引导和支持，主要政策有枟北京市科技型中小企业技术创新资金管理办法枠、枟北京市经济和信息化委员会支持中小企业发展专项资金使用指南枠等；对工程技术研究中心和企业技术中心具有产业化发展前景的主要研究开发项目给予支持，例如枟北京市认定企业技术中心项目补助政策实施细则枠等；对产学研合作和创新成果转化的支持，主要政策有枟北京市鼓励企业与高校、科研院所进行产学研合作的若干意见枠、枟北京市人民

６

４　　科技和产业　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第１５卷　第６期　　

政府关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见枠、枟加快推进高等院校科技成果转化和科技协同创新若干意见枠等，体现了政府对此的高度重视。

在人才培养方面，先后出台枟关于实施北京海外人才聚集工程的意见枠、枟北京市优秀人才培养资助实施办法枠、枟首都中长期人才发展规划纲要（２０１０－２０２０）枠、枟关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见枠、枟加快建设中关村人才特区行动计划枠等，以建设中关村人才特区为契机，结合“千人计划”、“高聚工程”、“海聚工程”等人才吸引计划的实施，重点引进一批高端技术团队、创业领军人物来京发展。

在枟关于加强北京高校与中关村国家自主创新示范区企业人才互动工作的意见枠政策中，以及在之前的支持产学研合作的政策中，鼓励企业与科研机构、高等院校等联合培养高端研发人才、复合型人才和高级技能人才。

在技术支持方面，２００６年枟中共北京市委、北京市人民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见枠，提出突破一批具有重大带动作用的核心技术，促进高端产业发展，研制针对重大疾病防治的创新药物，加快名优中药产品的技术创新，开展基因工程、蛋白质工程、生物芯片等技术的产业化研究，支持数字医学诊疗设备及诊断试剂的研究开发。

除此之外，政府还先后出台了枟北京市工程研究中心管理办法枠、枟北京市工程实验室管理办法枠、枟北京市重点实验室认定与管理办法枠、枟北京市企业技术中心认定评价管理办法枠等，对研究开发产业关键技术、加强技术设施建设、通过市场机制实现技术转移和扩散、引进技术的消化、吸收和再创新、广泛开展国际合作与交流、人才培养等进行深入的支持。

关于产学研合作和成果转化的相关政策中也涉及到对生物医药产业发展的技术支持，属于通过建立学习机制促进技术成果的研究和扩散。

中关村采取的股权激励政策，有利于调动试点单位做出突出贡献的科技人员和经营管理人员的积极性，同时也有利于试点单位提升自主创新能力，建立和完善现代企业制度，形成持续发展能力和核心竞争力，所以也应当属于对企业发展的技术支持。

涉及到的政策主要有枟中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点单位试点工作指导意见枠、枟关于中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点工作若干问题的解释枠、枟中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法枠、枟关于进一步推进中关村国家自主创新示范区股权激励试点工作的通知枠、枟关于＜中关村国家自主创新示

范区企业股权和分红激励实施办法＞的补充通知枠等。

在公共服务方面，２００９年枟北京市贯彻落实国务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见枠中，强调推进技术创新战略联盟建设、加强首都科技条件平台建设、支持和鼓励在北京国家生物产业基地设立生物领域专业孵化器等，不断完善各项公共服务。

２０１１年枟北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划枠中的重大实施专项的第一项就是创新与服务平台建设专项，强调推进技术创新平台建设、促进公共服务平台发展。

政府还先后颁布了枟北京市关于进一步加强科技孵化体系建设的若干意见枠、枟关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见枠、枟北京市中小企业公共服务平台管理暂行办法枠等，明确对相关产业在技术、资金、信息、资源、咨询等各方面提供综合性的配套服务。

3畅2　环境型政策工具分析

环境型政策工具表现为政策对生物医药产业发展的影响力，具体指政府通过财务金融、税收制度、法规规制等政策影响生物医药产业的环境因素，为企业的发展和技术创新提供有利的政策环境，从而间接的作用于产业发展。

环境型政策工具可以细分为目标规划、法规规范、金融支持、税收优惠、产权保护等政策［５

］。

图３　环境型主要政策工具分布图

从图３中可以看出，北京市针对生物医药产业出台了数量较多的环境型政策予以支持，而且综合运用了各个具体的政策工具，其中政府尤为重视通过各类渠道对产业的发展提供金融支持。

从具体的政策来看，在目标规划方面，枟北京市“十一五”时期高技术产业发展规划枠、枟北京市“十二五”时期高技术产业发展规划枠、枟北京市加快培育和发展战略性新兴产业实施意见枠、枟北京市产业结构调整指导意见枠、枟中共北京市委、北京市人民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见枠、枟“科技

７４

　　　　　　　　　　　　　　　北京生物医药产业政策分析　

　　科技和产业　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第１５卷　第６期　　北京”行动计划（２００９－２０１２）枠、枟北京技术创新行动计划（２０１４－２０１７年）枠等对北京高技术产业、战略性新兴产业等重要产业的发展进行了整体的规划和布局，为北京生物医药产业的发展指明了发展的战略方向。

２００９年北京市政府颁布的枟北京市贯彻落实国务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见枠明确了北京生物医药产业的战略目标、重点发展领域、总体布局以及保障产业发展的主要措施。

２０１１年北京经济和信息化委员会出台了生物和医药领域专门的发展规划，枟北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划枠，该规划在回顾产业发展的基础上，进一步明确了北京生物医药产业的发展的思路和目标、重点发展领域、重大实施专项，并提出了保障的措施。

在金融支持方面，融资难一直是制约生物医药企业快速发展的瓶颈。

为推动金融机构加大对北京生物医药产业的支持力度，２０１０年４月，在G２０工程启动会上，北京市科委与中国人民银行营业管理部、中国银行业监督管理委员会北京监管局等金融监管部门签署了枟推动北京生物医药产业跨越发展的金融激励试点方案及工作管理办法枠，按照中关村国家自主创新示范区“先行先试”的原则，设立科技专项资金，引导商业银行、担保公司等金融机构为北京生物医药企业增加贷款。

２０１１年枟北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划枠中，强调创新机制，不断拓宽产业融资渠道。

枟北京市发改委关于加强政府投资产业项目贴息资金管理的通知枠、枟新技术新产品推广应用的金融支持若干措施枠、枟中关村国家自主示范区创业投资风险补贴资金管理办法枠等政策，创新政府的资金支持方式，通过股权投资、贴息、资本金注入等多种方式，支持重大创新和产业化项目。

枟北京市中小企业创业投资引导基金实施暂行办法枠、枟北京创造・战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法枠等政策注重发挥北京市中小企业创业投资引导基金的引导作用，通过政府投资的引导放大，带动社会资本投入产业。

枟关于扩大中关村信用贷款试点的意见枠、枟关于加快推进中关村国家自主创新示范区知识产业质押贷款工作的意见枠、枟中关村国家自主创新示范区科技型中小企业信用贷款扶持资金管理办法枠、枟中关村国家自主创新示范区企业担保融资扶持资金管理办法枠等政策通过鼓励金融机构开展股权、知识产权质押等信贷业务，对企业提供金融支持。

在法规规范方面，主要体现在政府部门制定相关的管理办法加强对市场的监督、加强对各项资金和经费的管理、加强行业的监督等，以规范市场秩序，优化４８产业发展坏境。

涉及到的政策较多，比如枟北京市药品监督管理局关于首批产品进行生产现场检查和抽验工作的通知枠、枟北京市医疗器械生产企业日常监督管理实施细则枠、枟北京市“医疗器械不良事件监测和再评价管理办法（试行）”实施细则枠、枟北京市工业发展资金项目验收管理办法枠、枟北京市审计局关于中关村科技园区政府采购自主创新产品试点资金审计监督暂行办法枠、枟中关村国家自主创新示范区科技重大专项项目（课题）经费间接费用列支管理办法（试行枠等。

在税收优惠方面，枟北京市贯彻落实国务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见枠指出，要认真贯彻和落实国家各项税收优惠政策，配合中层国家自主创新示范区创新创业税收政策，针对北京生物产业重点领域、重点企业、重点环节，开展税收政策宣传辅导，帮助生物企业充分利用各项优惠政策。

国家财政部和国家税务总局针对中关村国家自主创新示范区出台的税收优惠政策文件主