北京生物医药产业政策分析.docx

1、北京生物医药产业政策分析第卷第期年月科技和产业Science Technology and IndustryVol 畅，No 畅Jun ，北京生物医药产业政策分析申峥峥，郝琦，吕华侨，于怡鑫（北京市科学技术情报研究所，北京）摘要：以年至年北京市颁布的生物医药领域的相关政策文本为分析对象，从政策工具的角度进行分析，对北京生物医药产业的整体政策环境可以有一个全面的了解和把握。关键词：生物医药产业；产业政策；政策工具中图分类号：F 文献标志码：A 文章编号：（）收稿日期：基金项目：北京市财政项目（PXM ）。作者简介：申峥峥（），女，河南博爱人，北京市科学技术情报研究所，助理研究员，法学硕士，研究方

2、向：产业情报和科技政策。生物产业是国家确定的战略性新兴产业之一，也是北京市重点培育和发展的战略性新兴产业之一。生物医药产业是生物产业作为国家战略性新兴产业的重点发展领域，也是北京市重点振兴的八大产业之一。北京市委市政府于年月日启动实施北京生物医药产业跨越发展工程（G 工程），旨在通过“政府引导、市场选择、聚焦企业、规模发展”，推动北京生物医药产业从“小散弱”向“高聚强”的战略转变和跨越发展，使其成为首都具有战略意义的新兴支柱产业。1生物医药产业的基本概念和范畴生物医药产业是以现代生命科学理论为基础，利用生物体及细胞、亚细胞和分子的组成部分，组合工程学、信息学等手段开展研究及制造产品，或改造动物

3、、植物、微生物等，并使其具有所期望的品质、特性，进而为社会提供商品和服务手段的综合性技术体系，其内涵包括生物医药产品研制、规模化生产和流通、服务等。国家年枟生物产业发展十一五规划枠指出生物医药领域重点发展四大专项：疫苗与诊断试剂、创新药物、现代中药、生物医学工程。年国家枟生物产业发展规划枠即“十二五”规划中将生物医学工程产业从生物医药产业中分离出来，并且增加了生物服务业，更加突出了以医疗器械为标志的生物医学工程产业的优先发展方向及其重要性。年枟北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划枠中指出，生物医药包括化学制药、中药、医疗器械、生物制药等。在实践中，北京生物医药产业形成了化学制药、中药、生

4、物制药、医疗器械四轮驱动的医药工业格局。为了突出研究的全面性和针对性，结合北京市生物医药产业现状，本文将生物医药产业的研究范畴集中在化学制药、中药、生物制药、医疗器械。生物医药产业的蓬勃发展需要不断在基础研究和应用研究领域取得突破性的进展，政府的有效介入和科学引导是其有序发展的重要保障。而产业政策则是保证政府有效介入生物医药产业的重要手段之一。本文收集整理了年北京市政府及各委办局颁布的与生物医药产业相关的各项政策，从政策工具角度对北京市生物医药产业的相关政策文本进行分析研究，以期对北京生物医药产业的整体政策环境有一个全面的了解和把握。2北京生物医药产业政策的文本选择本文所选取的政策文本均来自于

5、公开的数据资料，主要从北京市政府及相关委办局网站和北京市生物、医药行业相关专业网站搜集。由于涉及到生物医药的政策文本数量众多，我们既要保证选取的政策具有全面性和准确性，又要保证选取的政策具有针对性和代表性，所以，我们按照以下的原则进行整理和遴选：一是时间方面，我们收集的政策是从年至年。年国家开始执行第“十一五”计划，枟国家中长期科学和技术发展规划纲要（）枠明确将生物技术作为科技发展的五个战略重点之一，从此国家以及北京市对生物医药产业给予了更多政策上的支持。二是范围方面，我们收集的政策，除了直接针对北京生物医药产业的，还包括针对北京高技术产业、战略性新兴产业的政策中涉及到生物医药产业的，还有有关

6、中小企业、研发支持、人才培养以及中关村的相关激励政策等等，因为这些方面的政策与北京生物医药产业的发展密切相关。三是发文单位方面。本文选取的政策，发文单位为北京市委、市政府以及市政府相关委办局、中关村国家自主创新示范区工作组等。还有一些由财政部、国家税务总局颁布的政策，虽然发文单位不是北京市级的，但是这些政策是直接针对中关村国家自主创新示范区的，本文把该部分政策也计算在内。四是政策类型方面，本文主要选取规划、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件，不计入行业标准等文件。本报告最终梳理了有效政策样本项，具体如表所示。表1北京生物医药产业政策文本表编号政策名称北京市“十一五”时期高技术产业发展规划

7、北京市发展和改革委员会关于印发国家高技术产业发展项目管理办法北京市实施细则（试行）的通知北京市重点建设项目管理办法（试行）中共北京市委、北京市人民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见北京市科技型中小企业技术创新资金管理办法北京市医疗机构制剂注册管理办法实施细则（试行）北京市医疗器械软件产品监督管理规定（暂行）北京市产业结构调整指导意见北京市工业发展资金项目验收管理办法北京市鼓励企业与高校、科研院所进行产学研合作的若干意见药品医疗器械保健食品化妆品监督抽验管理的暂行规定北京市中小企业创业投资引导基金实施暂行办法北京市人民政府关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见北京市

8、药品监督管理局关于首批产品进行生产现场检查和抽验工作的通知北京市医疗器械生产企业日常监督管理实施细则北京市贯彻落实国务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见北京市调整振兴生物和医药产业实施方案（缺）北京市发改委关于加强政府投资产业项目贴息资金管理的通知关于实施北京海外人才聚集工程的意见“科技北京”行动计划（年）北京市审计局关于中关村科技园区政府采购自主创新产品试点资金审计监督暂行办法北京市自主创新产品政府首购和订购实施细则（试行）北京市优秀人才培养资助实施办法（试行）中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点单位试点工作指导意见关于中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点工作若干问题的解释

9、关于扩大中关村信用贷款试点的意见中关村科技园区首台（套）重大技术装备试验、示范项目实施办法关于印发推动北京生物医药产业跨越发展的金融激励试点方案及工作管理办法的通知北京市工程研究中心管理办法北京市工程实验室管理办法中关村国家自主创新示范区首台（套）重大技术装备试验、示范项目保险补贴专项资金管理办法（试行）北京市关于进一步加强科技孵化体系建设的若干意见北京市科学技术奖励办法实施细则北京市重点实验室认定与管理暂行办法财政部、国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关研究开发费用加计扣除试点政策的通知财政部国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关职工教育经费税前扣除试点政策

10、的通知财政部国家税务总局对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关股权奖励个人所得税试点政策的通知科技和产业第卷第期编号政策名称首都中长期人才发展规划纲要（年）中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法关于进一步推进中关村国家自主创新示范区股权激励试点工作的通知年北京工业、软件和信息服务业投资导向意见中关村国家自主创新示范区科技重大专项项目（课题）经费间接费用列支管理办法（试行）中关村国家自主创新示范区科技重大专项资金试点管理办法关于加快推进中关村国家自主创新示范区知识产权质押贷款工作的意见中关村国家自主创新示范区科技型中小企业信用贷款扶持资金管理办法北京市工商行政管理局中关村国家自主

11、创新示范区企业股权激励登记试行办法北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划北京市加快培育和发展战略性新兴产业实施意见北京市“十二五”时期高技术产业发展规划年度北京市经济和信息化委员会支持中小企业发展专项资金使用指南北京市市级大额专项资金管理办法北京市工业发展资金项目验收管理办法实施细则（试行）北京市支持中小企业发展专项资金项目监督及验收管理办法（试行）北京市人民政府关于贯彻国务院进一步促进中小企业发展若干意见的实施意见北京市企业技术中心认定评价管理办法北京市认定企业技术中心项目补助政策实施细则关于枟中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法枠的补充通知中关村国家自主创新示范区企业担保

12、融资扶持资金管理办法关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见加快建设中关村人才特区行动计划（年）关于加强北京高校与中关村国家自主创新示范区企业人才互动工作的意见关于支持中关村国家自主创新示范区新技术新产品推广应用的金融支持若干措施中关村国家自主创新示范区技术秘密鉴定办法（试行）关于印发枟关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见枠的通知中关村国家自主创新示范区高端领军人才专业技术资格评价试行办法北京市人民政府关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见北京市枟医疗器械不良事件监测和再评价管理办法（试行）枠实施细则北京市药品审评专家管理办法（试行）北京创造战略性新兴产业创业投资引导基金

13、管理暂行办法中关村国家自主创新示范区创业投资风险补贴资金管理办法关于组织申报年通用名化学药、蛋白类生物药、疫苗发展专项的通知年北京工业、软件和信息服务业投资导向意见年度北京市经济和信息化委员会支持中小企业发展专项资金使用指南北京市中小企业公共服务平台管理暂行办法北京市小企业创业基地管理暂行办法北京市药品监督管理局药品注册快速审查办法（试行）年北京市基本药物集中采购统一配送商遴选及配送方案关于做好北京市年中小企业发展专项资金项目申报工作的通知年支持北京市工业发展资金使用指南财政部国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税试点政策的通知财政部国家税务总局关于

14、中关村国家自主创新示范区技术转让企业所得税试点政策的通知财政部国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区企业转增股本个人所得税试点政策的通知北京市经济和信息化委员会关于申报年第三批中小企业发展专项资金项目的通知北京技术创新行动计划（年）加快推进高等学校科技成果转化和科技协同创新若干意见（试行）北京生物医药产业政策分析3政策工具视角下的政策文本分析伴随政策科学的兴起，政策工具成为公共政策研究的一个重要路径。政策工具分析认为政策可以通过一系列基本的单元工具合理组合而构建出来，认为政策工具反应了决策者的公共政策价值和理念。政策主体在制定和执行政策时，依据政策间的客观关系将它们有机结合起来，以形成合力，

15、在功能上实现互补，发挥理想的政策效应。政策工具有不同的表现形式，一种普遍的研究方法是结合Rothwell 和Zegveld 的思想，将基本的政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型。在分析单元的设定上，有些研究是把分析单元设定为相关政策文本的具体条款，有些把分析单元设定为独立的政策文件。本报告是将独立的政策文件设定为分析单元。我们结合以下的工具类型划分标准，对个有效样本进行了仔细的分析，并按标准进行了划分，如图所示。 图北京生物医药产业政策基本工具类型分布图从总体上看，份北京生物医药产业相关政策兼顾了供给面、环境面和需求面政策工具的运用，对北京市生物医药产业的发展提供了多方面的激励和规制。具

16、体的政策工具分布如表所示。3畅1供给型政策工具分析供给型政策工具更多地表现为政策对生物医药产业的推动力，指政府通过人才、信息、技术、资金、公共服务等的支持直接扩大供给，改善生物医药产业相关要素的供给，推动生物医药产业的发展。供给型政策可细分为人才培养、技术支持、资金支持、公共服务。从图中可以看出，在北京市颁布的生物医药产业相关的供给型政策中，综合运用了各个具体的政策工具，其中对产业发展和科技创新提供的资金支持方面尤为重视。表2政策文本的具体工具类型分布基本工具类型工具名称文本编号供给型环境型需求型人才培养，技术支持，资金支持，公共服务，目标规划，法规规范，金融支持，税收优惠，产权保护，政府采购

17、，图供给型主要政策工具分布图从具体的政策来看，在资金支持方面，主要体现在加大财政资金对企业自主创新的引导和支持。通过直接投入、补贴、贷款贴息等多种方式，引导企业加大研发投入；加大对中小企业技术创新的引导和支持，主要政策有枟北京市科技型中小企业技术创新资金管理办法枠、枟北京市经济和信息化委员会支持中小企业发展专项资金使用指南枠等；对工程技术研究中心和企业技术中心具有产业化发展前景的主要研究开发项目给予支持，例如枟北京市认定企业技术中心项目补助政策实施细则枠等；对产学研合作和创新成果转化的支持，主要政策有枟北京市鼓励企业与高校、科研院所进行产学研合作的若干意见枠、枟北京市人民科技和产业第卷第期政府

18、关于进一步促进科技成果转化和产业化的指导意见枠、枟加快推进高等院校科技成果转化和科技协同创新若干意见枠等，体现了政府对此的高度重视。在人才培养方面，先后出台枟关于实施北京海外人才聚集工程的意见枠、枟北京市优秀人才培养资助实施办法枠、枟首都中长期人才发展规划纲要（）枠、枟关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见枠、枟加快建设中关村人才特区行动计划枠等，以建设中关村人才特区为契机，结合“千人计划”、“高聚工程”、“海聚工程”等人才吸引计划的实施，重点引进一批高端技术团队、创业领军人物来京发展。在枟关于加强北京高校与中关村国家自主创新示范区企业人才互动工作的意见枠政策中，以及在之前的支持产

19、学研合作的政策中，鼓励企业与科研机构、高等院校等联合培养高端研发人才、复合型人才和高级技能人才。在技术支持方面，年枟中共北京市委、北京市人民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见枠，提出突破一批具有重大带动作用的核心技术，促进高端产业发展，研制针对重大疾病防治的创新药物，加快名优中药产品的技术创新，开展基因工程、蛋白质工程、生物芯片等技术的产业化研究，支持数字医学诊疗设备及诊断试剂的研究开发。除此之外，政府还先后出台了枟北京市工程研究中心管理办法枠、枟北京市工程实验室管理办法枠、枟北京市重点实验室认定与管理办法枠、枟北京市企业技术中心认定评价管理办法枠等，对研究开发产业关键技术、加强技术

20、设施建设、通过市场机制实现技术转移和扩散、引进技术的消化、吸收和再创新、广泛开展国际合作与交流、人才培养等进行深入的支持。关于产学研合作和成果转化的相关政策中也涉及到对生物医药产业发展的技术支持，属于通过建立学习机制促进技术成果的研究和扩散。中关村采取的股权激励政策，有利于调动试点单位做出突出贡献的科技人员和经营管理人员的积极性，同时也有利于试点单位提升自主创新能力，建立和完善现代企业制度，形成持续发展能力和核心竞争力，所以也应当属于对企业发展的技术支持。涉及到的政策主要有枟中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点单位试点工作指导意见枠、枟关于中关村国家自主创新示范区股权激励改革试点工作若干问

21、题的解释枠、枟中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法枠、枟关于进一步推进中关村国家自主创新示范区股权激励试点工作的通知枠、枟关于中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法的补充通知枠等。在公共服务方面，年枟北京市贯彻落实国务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见枠中，强调推进技术创新战略联盟建设、加强首都科技条件平台建设、支持和鼓励在北京国家生物产业基地设立生物领域专业孵化器等，不断完善各项公共服务。年枟北京市“十二五”时期生物和医药产业发展规划枠中的重大实施专项的第一项就是创新与服务平台建设专项，强调推进技术创新平台建设、促进公共服务平台发展。政府还先后颁布了枟北京

22、市关于进一步加强科技孵化体系建设的若干意见枠、枟关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见枠、枟北京市中小企业公共服务平台管理暂行办法枠等，明确对相关产业在技术、资金、信息、资源、咨询等各方面提供综合性的配套服务。3畅2环境型政策工具分析环境型政策工具表现为政策对生物医药产业发展的影响力，具体指政府通过财务金融、税收制度、法规规制等政策影响生物医药产业的环境因素，为企业的发展和技术创新提供有利的政策环境，从而间接的作用于产业发展。环境型政策工具可以细分为目标规划、法规规范、金融支持、税收优惠、产权保护等政策 。图环境型主要政策工具分布图从图中可以看出，北京市针对生物医药产业出台了数量较多的环境

23、型政策予以支持，而且综合运用了各个具体的政策工具，其中政府尤为重视通过各类渠道对产业的发展提供金融支持。从具体的政策来看，在目标规划方面，枟北京市“十一五”时期高技术产业发展规划枠、枟北京市“十二五”时期高技术产业发展规划枠、枟北京市加快培育和发展战略性新兴产业实施意见枠、枟北京市产业结构调整指导意见枠、枟中共北京市委、北京市人民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见枠、枟“科技北京生物医药产业政策分析 科技和产业 第 卷 第 期 北京”行动计划 （ ）枠 、 枟 北京技术创新行动 计划 （ 年 ）枠等对北京高技术产业 、 战略性 新兴产业等重要产业的发展进行了整体的规划和布 局， 为北

24、京生物医药产业的发展指明了发展的战略方 向 。 年北京市政府颁布的 枟 北京市贯彻落实国 务院办公厅促进生物产业加快发展若干政策实施意 见枠明确了北京生物医药产业的战略目标 、重点发展 领域 、 总体布局以及保障产业发展的主要措施 。 年北京经济和信息化委员会出台了生物和医药领域 专门的发展规划 ， 枟北京市“ 十二五” 时期生物和医药 产业发展规划枠 ， 该规划在回顾产业发展的基础上 ， 进 一步明确了北京生物医药产业的发展的思路和目标 、 重点发展领域 、 重大实施专项 ， 并提出了保障的措施 。 在金融支持方面 ， 融资难一直是制约生物医药企 业快速发展的瓶颈 。 为推动金融机构加大对北

25、京生 物医药产业的支持力度 ， 年 月 ， 在 G 工程 启动会上 ， 北京市科委与中国人民银行营业管理部 、 中国银行业监督管理委员会北京监管局等金融监管 部门签署了枟推动北京生物医药产业跨越发展的金融 激励试点方案及工作管理办法枠 ， 按照中关村国家自 主创新示范区 “ 先行先试” 的原则 ， 设立科技专项资 金， 引导商业银行 、 担保公司等金融机构为北京生物 医药企业增加贷款 。 年 枟 北京市 “十二五” 时期 生物和医药产业发展规划枠中 ， 强调创新机制 ， 不断拓 宽产业融资渠道 。 枟北京市发改委关于加强政府投资 产业项目贴息资金管理的通知枠 、 枟新技术新产品推广 应用的金融

26、支持若干措施枠 、 枟中关村国家自主示范区 创业投资风险补贴资金管理办法 枠 等政策 ， 创新政府 的资金支持方式 ， 通过股权投资 、 贴息 、 资本金注入等 多种方式 ， 支持重大创新和产业化项目 。 枟 北京市中 小企业创业投资引导基金实施暂行办法枠 、 枟北京创造 战略性新兴产业创业投资引导基金管理暂行办法枠 等政策注重发挥北京市中小企业创业投资引导基金 的引导作用 ， 通过政府投资的引导放大 ， 带动社会资 本投入产业 。 枟 关于扩大中关村信用贷款试点的意 见枠 、 枟关于加快推进中关村国家自主创新示范区知识 产业质押贷款工作的意见枠 、 枟中关村国家自主创新示 范区科技型中小企业

27、信用贷款扶持资金管理办法 枠 、 枟中关村国家自主创新示范区企业担保融资扶持资金 管理办法枠等政策通过鼓励金融机构开展股权 、知识 产权质押等信贷业务 ， 对企业提供金融支持 。 在法规规范方面 ， 主要体现在政府部门制定相关 的管理办法加强对市场的监督 、 加强对各项资金和经 费的管理 、 加强行业的监督等 ， 以规范市场秩序 ， 优化 产业发展坏境 。 涉及到的政策较多 ， 比如 枟北京市药 品监督管理局关于首批产品进行生产现场检查和抽 验工作的通知枠 、 枟北京市医疗器械生产企业日常监督 管理实施细则枠 、 枟北京市“医疗器械不良事件监测和 再评价管理办法 （试行 ）” 实施细则枠 、

28、枟 北京市工业发 展资金项目验收管理办法枠 、 枟北京市审计局关于中关 村科技园区政府采购自主创新产品试点资金审计监 督暂行办法枠 、 枟中关村国家自主创新示范区科技重大 专项项目 （课题 ）经费间接费用列支管理办法 （试行枠 等。 在税收优惠方面 ， 枟 北京市贯彻落实国务院办公 厅促进生物产业加快发展若干政策实施意见枠 指出 ， 要认真贯彻和落实国家各项税收优惠政策 ， 配合中层 国家自主创新示范区创新创业税收政策 ， 针对北京生 物产业重点领域 、 重点企业 、 重点环节 ， 开展税收政策 宣传辅导 ， 帮助生物企业充分利用各项优惠政策 。 国 家财政部和国家税务总局针对中关村国家自主创新 示范区出台的税收优惠政策文件主