第五章贫困救助.docx

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第五章贫困救助

第五章贫困救助

学习要点：

1、贫困救助的主要内容

2、最低生活保障制度

3、廉租房制度

4、医疗救助

5、农村五保制度

第一节概述

一、贫困救助的概念

贫困救助是针对社会低收入群体的社会救助，主要以家庭为单位进行救助，目的是解除贫困者的生存危机，确保其维持起码的生活条件。

二、基本原则

1、保障生活权的原则

2、普遍性原则

3、以贫困线为标准的原则

4、维护个人尊严的原则

三、贫困救助的主要内容

（一）最低生活保障

（二）住房救助

（三）医疗救助

（四）教育救助

（五）流浪乞讨人员救助

第二节城乡最低生活保障制度

一、城乡最低生活保障制度建设背景

新中国成立后，我国逐步形成了与计划经济体制相配套的城乡二元的社会保障制度框架。

在城镇，以劳动力的充分就业为基础，将广大职工、干部及其家属的生、老、病、死都和单位及政府相关联；在农村，随着农业合作化层次的逐渐

提高，特别是1958年建立人民公社制度后，集体保障、土地保障、家庭保障构筑起农村社员的保障网。

还有少量的漏网成员主要是无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人、增养人或扶养人的“三无人员”，在城市主要由社会福利院集中供养或接受政府定时定量救济，在农村则由集体供养•吃“五保”。

因此，新中

国的传统救济对象是非常有限的，这项制度的重要性也就无从谈起。

改革开放后，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内国际的普遍关注。

在整个20世纪80年代，中国社会救济制度改革的重点主要在农村。

通过有计划的反贫困工作，我国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5

亿（人均年收入不足100元为贫困线），降至1985年的1.25亿（200元/年•人均），再减到1993年的8000万（400元/年•人均）。

中国农村的扶贫开发，无论衣实践成效上.还是在理论研究和方法创新上都有着重要的意义，并为城

市社会救济制度的改革进行了有益的探索。

步入20世纪90年代后，我国经济体制改革以社会主义市场经济为取向，城镇国有、集体企业改革渐次深化，加上经济全球化和亚洲金融风暴等的影响，引发了城市社会一系列经济和社会矛盾。

首当其冲的是遍及中国城镇的来势猛、规模大的下岗和失业洪水。

失业或大幅削减收入，致使下岗失业人员的生活陷入了困境。

第二是1990年后开始的我国以市场为取向的物价体系调整，引发了1993-1996连续4年的高通货膨胀，城市居民的生活面临了极大的压力。

第三是城镇职工的单位保险尚未转向社会保险，许多职工相应的养老、医疗等保障待遇难以兑现。

部分国有企业因生产经营不善而不得不减发乃至停发在职职工工资，企业的离退休人员也因单位的不景气而无法正常领取养老金。

与城市贫困问题愈益突出相对应，我国传统社会救济制度的缺陷愈加明显，救济范围窄、救济标准低、救济经费严重不足。

以1992年为例，当年得到国家

定期定量救济的城镇困难者只有19万人.占城镇人口的比重为o.06%。

“三无（无劳动能力、无工作单、无法定赠养人）”条件的限制使许多生活困难的城镇居民成为“（政府、单位、家庭）三不管”对象。

即使得到救济，水平也低。

1992

年城镇困难户的定期定量救济经费总量是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，相当于当年城镇居民人均生活费收入的25%。

而这时候，政府尚未考虑进行相关制度的改革和创新，仍习惯性地采用运动式的临时补救措施——如在全国开展“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程•等等。

这些活动声势虽浩大，成本也不菲，但收效却甚微。

1993年上海开始探索建立的城市居民最低生活保障制度拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕。

二、城乡最低生活保障制度建设过程

第一阶段，1993年6月一1995年5月，试点阶段。

1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民的最低生活保障线制度，使全市2680位月人均收入不足

120元的城市居民得到了救助，筑就了城市居民的第一道生活防线。

到1995年

上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。

在这一阶段，这项制度的钥建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。

第二阶段，1995年5月一1997年8月，推广阶段。

至V1995年底，建立这项制度的城市发展到12个。

1997年5月，全国已行206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1/3。

在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门一一民政部门的有组织行为。

第三阶段，1997年8月一1999年底，普及阶段。

1997年8月，国务院须发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对进一步制定

和落实城市居民最低生活保障制度作出了部署。

1999年，民政部加大了督办力

度，截止到当年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起居民最低生活保障制度。

到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中传统民政对象占21%,新增加的救助对象占79%。

1999年I—10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。

无论在救助对象上还是保障资金方面•都比建立这项制度前的1992年增加了10多倍。

1999年10月1日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式实施，标志着城市居民最低生活保障制度建设已初步完成。

与此同时，我国开始探索建立农村居民的最低生活保障制度。

1995年，提

出建立农村最低生活保障制度后，各地以省政府名义颁发了农村社会保障体系建设的文件或法规，部署开展这项工作，用以改革传统的农村社会救济制度。

1997年起，有条件的地方逐渐建立农村居民最低生活保障制度。

到1999年底，全国农村有1935个县区市实行了农村“低保”，占全同2126个县的91%;保

障人口316.17万，占农业人口的0.34%;资金投入6.2亿元，其中国家预算安排3.24亿元。

第四阶段，2000年1月至今，扎实推进和救助体系逐渐完善阶段。

2000年1月14日民政部发出《关于深入贯彻（城市居民最低生活保障条例）进一步规范完善城市居民最低生活保障制度的通知》。

二、最低生活保障制度的基本内容

（一）保障对象

《城镇最低生活保障条例》第二条规定：

“持有非农业户口的城市居民，

凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从

当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。

也就是说，享受城市居民最低生活保障待遇的条件主要有两个：

一是非农户口，二是共同生活的家庭成员人均收入水平低于所在地城市居民的最低生活保障标准。

具体说，主要有两类人群：

一

是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，即通常所说的“三无人员”，属传统意义上的救助对象；另一类是尚有一定收入的城市居民：

包括领取失业保险金期间或期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于所

在地最低生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基

本生活费以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低干最低生活保障标准的居民。

这类人员都有一定的收入来源，但因收入较低或者家庭赡养或抚养系数较高而负担较重，他们是市场经济条件下新增的保障对象。

（二）资金筹集

《条例》第五条规定：

“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政

府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目•专项管理，专款专用。

国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资

助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。

”从近年来各地的低保实践来看，中央和地方财政的投入是低保资金的主要来源，同时社会团体、非赢利组织通过募集善款、善物开办“慈善超市”等.给低保家庭提供了粮油衣被乃至大件家用电器等日常生活用品，给广大低保家庭带来了实惠•增加了福利。

（三）救助标准

《条例》第六条明确：

“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。

”城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。

城市居民最低生活保障标难.由所在地人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，民政、财政、统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门各负其责，具体管理行政区域内的城市居民最低生活保障工作。

就各地城市低保

标推的制定而吉，一般是根据当地基本生活品物价水平，采取“菜篮子法”、“恩

格尔系数法”等科学方法合理确定的。

三、农村“五保”供养工作

对农村“三无”人员实行“五保”施的一项基本的社会保障政策

（一）“五保”供养的由来

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力、无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。

1956年的《高级农业

生产合作社示范章程》规定，农村合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，应当统一筹划，在生活上给予适当照顾•做到保吃、保穿、保烧（燃料），年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受

五保的农户便统称“五保户”。

以后的“五保”又增加了保住和保医的内容。

1978年，在研究“五保”工作立法时，又把“五保”对象进一步界定为无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能人的，是农村五保供养的对象。

确定五保对象，应当内村民个人申请或者村民小组提名，经村民委员会民主评议后.在本村范围内公告。

无重大异议的，由村民委员会将评议意见和相关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

乡、民族乡、铁人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。

县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。

对批准给予农村五保供养待遇的.发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

（二）五保供养的内容、水平

五保供养的内容：

供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱：

提供符合基本居住条件的住房：

提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料：

办理丧葬事宜。

农村五保供养对象未满16周岁或者己满16周岁仍在接受义务教育的.应当保障他们依法接受义务教育所需费用。

农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农构医疗救助制度相衔接。

农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均

生活水平的提高适时调整。

（三）五保供养的形式

农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。

集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务：

分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

农村五保供养对象可以自行选择供养形式。

农村九保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理

（四）五保供养的经费来源

农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。

有农村集体经营等收养对象的生活。

农村五保供养对象将承包土地交由入的地方.可以从农村集体经营等收人中安排资金，用于补助和改善农村五保供他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。

中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

（五）监督管理

县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。

县级以上

地方各级人民政府民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。

财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。

审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。

农村五保供养待通的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的

标准和资金使用情况等，应当向社会公告，接受社会监督。

三、我国最低生活保障制度的现状与存在的问题

（—一）最低生活保障的现状

2003年全国全年领取最低生活保障金的人数达2247万人，占城镇总人数的4.3%。

全国农村享受最低生活保障的人数仅为367.1万人，占总人数的0.5%,约占应保人数的10%。

2004年前三季度，全国共有2177.5万城镇居民得到了最低生活保障，比上年同期增长5%o2004年前三季度全国累计支出城市居民最低生活保障资金达124.3亿元，比上年同期增长15.1%o在已开展农村居民最低生活保障工作的地区，有444.6万村民得到了最低生活保障，比上年同期增长11.1%

2005年第三季度，全国城市居民最低生活保障人数达到2185.6万人，同比增长0.37%,城市最低生活保障平均标准为154元/月。

农村居民最低生活保障人数566万人，同比增长27.3%,农村居民最低生活保障平均标准为76元。

2006年第三季度，全国城镇居民最低生活保障人数为2227.2万人，同比增长1.9%,居民最低生活保障平均标准为162元/月，同比增长5.19%,农村居民最低生活保障人数为1222万人，同比增长1159%,农村居民最低生活保障平均标准为79元，同比增长3.95%o

由上述数据可以看出，我国最低生活保障制度得到进一步落实，最低生活保障的人数逐年增加，国家用于这方面的财政支出也越来越大，覆盖面也逐渐

扩大到经济较发达地的农村。

随着2006年度沿海省市纷纷增加低保人均保障标准和构建城乡统筹的低保制度，无论是城市低保户的生活水平还是农村低保户的生活水平都有了明显的提高。

（二）最低生活保障制度存在的问题

我国的最低生活保障制度从无到有，从1993年的创立阶段到现在的逐步完善阶段，已经取得了突破性的进展，作出了令人瞩目的贡献。

但是，在低保制度的实施过程中仍然出现了不少问题，成为了低保制度进一步发展的桎梏。

1、最低生活保障线偏低，保障范围较小，未能满足受助者在教育、医疗等方面的基本生活需要。

我国最低生活保障线的测定基本上是绝对贫困的计算方法这些生物学定义方法绝对主义非常明显，只能解决最下层的贫困者，什么东西也没有的赤贫问题。

而且受到地方财政的影响，在制定标准的过程中是量布裁衣而不是量体裁衣，按照其财政承受能力和受保人数来确定标准，使得标准与实际生活水平相差较大。

过低的标准把城市大部分贫困者排除在制度之外，一些城市享受救助的人数仅占居民总数的万分之几。

大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低，其收入仍然只够糊口。

经济上的匮乏使贫困家庭的社会交往受到限制，接受教育存在障碍，身心健康得不到保证，这一系列的社会剥夺和社会排斥使贫困家庭获得发展的机会很小，也使得贫困家庭很难通过自己的努力回归主流社会。

2、覆盖范围有限，广大农村地区没能享受低保，或者享受与城镇相距很大的低保水平。

虽然1994年国务院颁布了农村五保供养工作条例，但农村五保制度目前还是难以全面、有效地覆盖所有农村贫困人口。

3、各地虽然都按规定将最低生活保障资金列入当地的财政预算，但从执行

的过程看，部分省市县财政比较困难，部分地方政府财政支出结构不尽合理，

列支城市居民最低生活保障金的力度不够，而中央财政专项拨款又不能及时足额到位。

资金不足成为了制约最低生活保障制度发挥作用的重要障碍，导致了最低生活保障金未能按时足额发放，应保未保的现象十分普遍。

4、受保对象审核难以确定。

科学、准确地计算低保人申请人及其家庭收入是判定其能够接受低保的最为重要的手段。

然而，谁是低保户，谁在贫困线下，又不是主观意识能够判断的，需要科学的计量标准以及公正的操作人员。

在实际运作过程当中，存在着不少申请者通过隐瞒实际家庭收入，提供虚假信息的方式来骗取低保资格，占用了救济特困人员的有限资源，出现低保富翁的现象。

5、低保制度运行中监督不足，滋生腐败。

所谓低保干部，生财有路。

低保金要通过基层干部向困难群众发放，而这中间又缺乏监督，这就让一些心术不正的干部有了可乘之机，把骗领或挪用低保金作为一条生财之路，把不该保的都保了，而该保的却未能保。

6制度设计简单，缺乏针对性，不能满足特殊家庭的要求。

从造成贫困的原因来说，有的是因为丧失劳动能力或者不具备劳动能力的，有的是有劳动能

力但暂时丧失工作机会的，有的是由工作机会但收入不足的；从家庭情况来说，

有的家庭是妇女独自抚养几个正在求学的子女的，有的是家庭成员中有重病病

人的，有的是家庭成员都是残疾人的。

而我国现行的低保制度并没有把这些因素进行充分考虑，没能为不同类型的贫困家庭设计出不同的最低生活补助来满足这些特殊家庭的要求。

7、对低保人员的尊严维护不足，传统救济三无对象的情结难解，恩赐思想仍有市场。

一方面，由于上述提到的受保对象审核难以确定的问题以及低保懒汉的问题，各地都在实践中采取一些措施来尽量避免这些现象，例如公示制度、规定低保者必须接受社区的公益劳动等；但是，另一方面，这些措施实际上不仅是增加了享受低保的附加条件，而且也有损低保者的人格尊严，把提供最低生活保障看作是对穷人道义上的支持，而不是一种法律上的责任。

8、低保制度与相配套的就业、医疗、教育等社会保障制度脱节，没能形成一个综合的援助系统，受助面窄。

一些有劳动能力，有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困，但因身份原因就业无门；部分低保户家庭成员生病无钱医治，小病拖成大病，最后拖垮全家；由于缺乏合理的学杂费减免政策或是减免幅度不足以让低保家庭承受，很多低保户家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍，丧失了通过获取知识来摆脱贫困的机会，陷入了一代又一代地贫困这个恶性循环。

9、低保制度缺乏退出机制。

不少人一旦成为了低保者，即使生活条件已经改善,不符合低保要求了，仍然能够理所当然地享受低保待遇，甚至有些人离世其家人仍然可以冒领低保金。

10、低保制度缺乏社会互助。

保障人民基本生活水平无疑首先应该是政府的责任，但是在这个过程中也应该充分动用充足的社会资源来弥补政府做得不足的地方。

然而我国却缺乏一种长期、固定的社会互助机制，没有形成互帮互助的社会风气。

四、最低生活保障制度中问题的归因

（一）路径依赖

制度创新的路径对现存制度安排存在一定的依赖关系。

当一种制度确定下来随后的制度选择便锁定在这一制度路径上，尽管这条路径不一定有效率。

新中国成立后，由于意识形态领域和中国传统工业化的经济发展战略决策，在强大的

国家政治权力基础上产生了为了实现城市工业化目标而牺牲农村、农业、农民利

益的一系列政策与制度，人为地拉大并固化了城乡之间的差距，从而使城乡二元结构形态生成并延续下来。

最低生活保障制度的分立也成为二元社会户籍制度的一种表现形式。

最低生活保障成为城镇居民的专利，而农村则只能在五保方面有所体现。

（二）政府甩包袱的意识

虽然政府宣称代表着公众利益，但无疑政府也有自身利益，而且政府内部工作人员也有着个人利益，有着以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等，所以在财力有限的藉口下，政府产生了把低保制度当作包袱来甩的想法就不难理解了，产生了骗取和挪用低保资金的腐败现象也不难理解了。

（三）缺乏外部监督

定期家访及资格再确认制度和动态管理低保户资料未能切实落实和坚持，

富翁低保、低保懒翁、低保干部,生财有路等现象提供了温床。

没有监督的权力必然导致腐败。

而家访制度的实行不仅是为了给低保家庭送去人文关怀，也是了解低保家庭情况的重要途径。

监督和动态管理没有落实也是造成低保能进不能出这种刚性的重要原因。

（四）缺乏法律保障

最低生活保障制度缺乏法律的保护，仅有的只是一部条例，权威性不足，而且对从事社会救济的行政机关的权力与义务，救济工作的操作程序，被救济

对象的确定方法，被救济人员的权利与义务和违法法律应受的法律制裁等都没有明确的规定，使得低保工作人员和低保户的行为都没有依法受到约束。

五、健全最低生活保障制度的对策

（一）加速低保工作的法制化进程，完善相关法规政策，弥补法律上的空白依法约束低保工作者和低保户的行为，规范低保工作的合理、有序地开展。

（二）整合行政资源，实现低保工作系统化。

加大与低保工作相关的诸如劳动与就业、房管、市政市容和金融等部门的协调配合的力度，实现部门信息共享，建立低保人员数据库，达到信息最有效的利用，同时建立部门联手运行机制，齐抓共管。

（三）鼓励发展社会慈善事业，形成互帮互助的社会风气，构筑全方位、多层次的社会帮困体系。

进一步开展社会捐赠活动，建立起方便居民捐赠的网点，使社会捐赠成为一种长期、固定的形式，形成一种社会化、长期化的捐助网络。

积极发挥民间慈善组织的作用，考虑把一些政府不好解决的问题（如低保户突发的金额特大的医疗费用等）转请慈善组织来解决，使其成为社会救济的有效补充。

（四）实施分类救助，综合考虑受助家庭的特殊需要，按照对象的劳动能力不同以及家庭种类不同制定相应的救助标准，更好地保障公民的权利，使国家和地方的财政支出更好地被利用。

（五）加强低保制度中的外部监督，建立有关低保的投诉，让低保户在受到不公平对待时能够投诉有门；建立非政府的低保制度社会监督委员会，对低保工作实行全程、全方位的监管，对违纪、违规行为严厉查处，确保低保工作健康有序地运行。

（六）加大中央对地方低保的资金投入力度，争取各级财政加大最低生活保障资金投入,完善低保制度的财政支持系统，确保低保资金及时到位，建立稳定的低保资金筹措机制。

低保工作是一项任重道远的艰巨工作，单凭地方的财政是不可能实现的，特别是对农村和经济欠发达的城镇地区，国家应进一步加大资金拨付力度，而地方各级也应合理确定财政投入比例，避免由于比例失当造成低保范围随意扩张和收缩等不正常现象。

（七）逐步推进城乡一体化的低保制度，加强国家和社会各方对农村低保工作重要性的认识，量力而行，科学界定制度边界，拓宽农村低保金的筹集渠道，分阶段、分地区、分程度来推进农村低保制度的建立。

（八）健全与低保相配套的社会救助体系，落实低保对象在住房、医疗、教育、就业方面的优惠政策，广开就业渠道，想方设法提供就业岗位，创造就业机会，加强技能培训，实现再就业，保护和调动低保者自力更生的精神，增加他们的收入，实现低保户的脱贫致富。

河南全面复核城市低保20多万人被取消资格

案例一：

靠欺骗享受低保有老板已被查出

姓楚的老板今年50多岁，是一个残疾人。

2004年，他向居委会申请低保。

他在申请中称，他是一位残疾人，老伴身体也不好，家庭生活非常困难。

骗过居委会信任之后，在县民政局工作人员入户调查时，他又将调查人员领到别人家里，两间破旧砖瓦房，墙壁斑驳，地面铺的是凹凸不平的红砖，家中的东西也相当寒酸：

除了一台过时的黑白电视机外，剩下的只有几个破旧的桌凳。

在这次低保复核中，监察人员发现了这个老板的真实情况。

复核风暴让该老板的“如意梦”破灭了，民政部门撤销了他享受低保的资格。

案例二：

有了退休金的下岗女工要退保

今年53岁的余倩原是罗山床单厂的一名职工，1996年企业不行了，她

和其他人一样从企业下岗了，全家生活立即陷入了困顿。

？

°每月150元低保

补助，对有些家庭可能微不足道，但对俺家来说可是帮了大忙了。

？

±余倩说，

低保补助帮助他们家度过了最