基于公众参与的旧城改造模式研究.pptx

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基于公众参与的旧城改造模式研究以南京老城南街区小西湖为例2016城市设计概论课程作业0目录123456ABC案例介绍成功案例介绍营造法式概念阐述规划问题改造策略1相关概念阐释图片变变色色龙龙PPT模板网模板网Company1相关概念阐释旧城改造旧城改造1958年，在荷兰Hague市召开的第一届关于旧城改造问题的国际研讨会对旧城改造做了比较完整的概括：

旧城改造是根据城市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划地城市改造建设，包括再开发、修复、保护三个方面的内容。

吴良镛院士提出旧城更新包括三层含义：

（1）改造、再开发或改建（redevelopment）;

（2）整治（rehabilitation）；（3）保护（conservation）。

公众参与：

公众参与：

公众参与在20世纪中后期逐渐在民主制度中被赋予了重要地位，成为对代议制民主的一种发展，试图让公民通过政治制度内的去到，影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列活动。

公民参与就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。

公民参与有三个基本要素：

参与主体、参与领域、参与渠道。

2案例情况介绍图片变变色色龙龙PPT模板网模板网Company2案例情况介绍老城南是南京古代最早形成的居民聚集区，六朝时已很繁华，至明清进入兴盛时期。

岁月荏苒，老旧建筑挡不住岁月的洗礼，现在城南的小西湖片区内随处可见坑洼的陋街，低矮、拥挤的破屋，去公厕的老人们蹒跚着，走过晾满衣服的小巷，时间似乎在这里停滞。

远处摩天楼的映衬下，这个传统的历史街区就像是被城市发展遗忘的角落，令人油然而生穿越的错觉。

图片场地现状场地现状根据原大油坊巷历史风貌区保护规划，小西湖片区为传统居住区及传统文化展示片区，规划用地性质为历史风貌保护用地（混合型用地）。

风貌区内共有文物保护单位三处，其中有两处是南京市市级文保单位：

沈万三故居和傅尧成故居，区级文保单位时马道街45号古建筑。

图片变变色色龙龙PPT模板网模板网Company2规划现状规划现状据南京规划局介绍，小西湖地区目前的现状基本保留了明代、清代的空间格局，但环境较差，公共设施配套缺乏。

这个地区现有的居民主要以中低收入群体为主，对改善居住条件和生活水平的呼声十分强烈，环境整治及房屋更新改善迫在眉睫。

但围绕着小西湖地区规划保护和更新，始终缠绕多种视角、多种声音、多种利益纠葛和博弈。

小西湖地区的规划保护和更新，一直裹足不前。

南京规划局称，在当前固有保护与更新机制下，这些明清时代街区、风貌区的更新在修建方式、土地运作方式、原住民问题、财政投入与资本运作等问题上困难重重，在产权制度、保护的责权力等制度设计上尚有缺失，对社会问题、有机更新方式、整体的经济制度及未来街区的活力也没有深入的探究和实践。

如何破解这些难题？

南京规划局想到用南京高校的智力资源和专业力量，开创了公众参与历史街区保护与复兴的新模式。

2014年7月，由南京规划局牵头，相关职能部门联合东南大学、南京大学、南京工业大学三所高校的城市规划、建筑学及相关专业研究生志愿参加，开展南京市秦淮大油坊巷历史风貌区小西湖片区保护与复兴规划研究志愿活动。

该活动自7月初启动以来，三所高校的48名规划志愿者在专业导师的指导下，历时3个多月，开展了深入、详尽的入户调研及城市设计。

不仅对现状产权关系、居民构成、建筑功能属性、建筑质量、基础设施、居民生活条件、历史文化资源等各类要素进行详细调查与评估；而且在保护各类历史文化遗存及历史资源点的基础上，策划完善各类配套设施，改善环境及卫生条件，并赋予地段内历史文化展示及利用的功能，并提出分层次、分阶段、强制性与弹性控制相结合的推进实施方案。

这些方案为今后街区、风貌区的保护与复兴提供新鲜的思路。

比如在更新机制与策略上，规划志愿者们提出了由自上而下的政府主导转变为上下结合的政府引导、社区共建与公众参与的模式。

在更新目标上，也不再仅仅是物质空间的整治与翻新，而是赋予了深刻的社会、人文内涵。

在资金筹措上，也提出了多元化资金筹措的模式，通过政府启动，多元参与的方式带动社区参与，吸引社会投资主体进入，充分发挥政策资金杠杆效应，形成资金滚动运转的良性循环。

图片目前，三所高校师生的五个规划研究方案已制作成通俗易懂的展板，下一步将与小西湖片区的居民见面，面对面倾听他们的意见，并在后期调整、深化的基础上，开展后续项目实施的规划设计。

南京市规划局局长叶斌表示，志愿者活动对提高了公众对传统文化的保护意识，充分利用了南京高校的智力资源和专业力量，同时推动了南京高校融入地方经济和社会发展。

并且，贯穿整个活动的有机组织，历史街区保护与复兴规划的志愿参与，加上期间多方声音汇聚形成的“意见场”，小西湖片区的规划研究已经在不知不觉中漫出了原有的边际，最终形成了一种社会沟通的新模式，也对当前的公众参与和城市治理不乏启示作用。

“这完全是一次开放式的创新性的规划研究形式。

”韩冬青说，活动的意义在于让教学活动走出校园。

传统教学都以课堂为主，但建筑学学科非常需要结合实际，小西湖规划设计志愿者活动就成功地将课堂教育和课外实践结合起来，让老师带着学生走出校门走进社区，这也是教学方式的创新。

3规划问题部分居民希望政府改善生活条件，迁入现代化高层住宅，不太关心老宅之后的情况。

而大部分上了年纪的居民希望继续住在老宅里，希望政府保护、修缮好老宅。

居民意见不统一居民意见不统一29%14%14%43%对对老城老城规规划的意划的意见见维持原状交给有关部分规划，迁入新宅开发成景点政府拨款修缮政府整体规划的必要性政府整体规划的必要性实施旧城改造的目的就是要合理使用旧城土地和优化旧城功能配置。

单纯的进行物质空间更新并不能解决旧城中存在的影响城市功能的弊病。

成片的、整体的考虑才是解决问题的基础，这也正是政府实施旧城改造的出发点。

城市局部改造“点”上的“学术性”成功而并未能深入问题的实质，对政府的“大拆大建”及对“传统冈貌的破坏”等批评一段时间以来俨然成为主流，进而导致对旧城改造的研究（或措施）要么是“空中楼阁”，要么与现实问题存在偏差而不具有操作性。

在数十年自发生长出的老城里，居民缺乏参与到公众生活的经验，也未形成相对庞大的宗族，缺少有声望的人代表居民与政府对话。

居民内部难以形成代表组织居民内部难以形成代表组织政府局部改造的困难政府局部改造的困难从实施目的上讲，实施旧城改造的目的在于改善居民的生活和城市环境。

局部的、循序渐进的改造方法或者如有些学者所说的采取诸如“有机更新”等手段，在具有特殊背景、特殊地域的某些城市和地区或许不失为一种有效的做法。

但政府在局部推进的改造中遇到的阻力和困难是难以预测的，缺少与能代表居民共同利益的组织的对话导致了规划部门对于整体改造的统一考虑，进而导致了改造工作的困难，甚至导致与一些居民的矛盾激化。

居民表示没有时间和精力参与到规划方案的制定中，也缺少相关信息和知识，他们倾向于有值得信任的维护他们利益的代表去参与规划。

居民积极性不足，信息不对称居民积极性不足，信息不对称政府需关注弱势群体政府需关注弱势群体摆正自己位置摆正自己位置尊重历史，珍惜遗产，这些都是无可争议的道理。

对于老城南的改造而言，政府和居民等会站在不同立场上相互博弈，如果能较好地协调彼此的关系，或许能达到多赢的效果。

但是在博弈过程中，普通百姓始终处于信息不对称的地位，在与政府、开发商的博弈中属于弱势群体，是最容易受到伤害的群体，而对弱势群体的关注恰恰是政府考虑问题的立足点。

因此，这需要政府介入来掌握博弈的平衡点，关键是不能偏离其价值立场，也就是对公共价值的坚持及对弱势群体的关注。

归根到底，政府也存在“摆正自己位置”的问题。

普通百姓关心的是政府或者开发商在支付合理的拆迁安置费用的条件下，如何使他们能够尽快地从住房面积狭小、卫生条件差、居住环境恶劣、交通不便的环境中解放出来，改善自己的居住环境。

而对社区公众可能形成的公众面貌并不关心，或许难以形成示范效应。

居民过于关心短期利益居民过于关心短期利益政府难以平衡各方利益政府难以平衡各方利益对于老城南的改造而言，不同人群站在不同立场各抒己见，大多数时候专家的意见是能多保留就多保留些，这是不可否认的，因为古城古民居的历史文化价值、美学价值一旦失去就再也无法挽回；地方政府官员作为城市这一有形资产的管理者，一方面面临着“有所为”的压力，要切实改善居民的居住环境和城市大环境（这包括城市的经济环境和社会环境等），另一方面也面临着城市间竞争所带来的经济发展压力，这就使得政府很多时候采取一种“牺牲局部”的做法，开发商则主要关心的是房地产开发行为中企业利益的最大化。

这些均与居民的自身利益有所冲突，平衡各方利益成为政府工作的一大难题。

当地年老住民绝大部分讲着正宗老南京话，有别于南京常听到的城北人迁入南京城后形成的南京话，和普通话差别较大，与志愿者和工作人员交流困难。

语言不通语言不通政府人才、资金的缺乏政府人才、资金的缺乏旧城改造整体规划不仅包括具体空间上的开发和落实，还包括与当地居民的沟通交流，更重要的是还包括对政府的运行制度、实施的可能性、政策和措施的研究。

这需要多方面的人才和进行大量的调研，“学院”式的“专家规划”或许难以胜任。

其次，资金来源也是一个不可忽视的问题，在许多城市规划编制资金短缺的状况下，其自身很多“份内的事”（如城市总规、控规等）尚难以完成，更不用说去编制这样一个耗时、耗力，还要耗巨资且在规划编制法规体系中没有地位的规划。

即即使使大大家家对对南南京京话话的的观观点点不不尽尽相相同同，但但还还是是有有很很多多南南京京人人希希望望南南京京话话能能够够顺顺利利地地传传承承下下去去。

调调查查中中居居民民何何女女士士表表示示，南南京京话话象象征征着着南南京京的的地地方方特特色色，是是一一种种非非物物质质文文化化遗遗产产，如如果果南南京京话话在在传传承承的的过过程程中中出出现现断断层层，那那么么以以后后的的小小孩孩就就不不知知道道家家乡乡的的方方言言，那那就就太太可可惜惜了了。

无无论论对对于于一一个个城城市市还还是后代来说，方言流失都是损失。

是后代来说，方言流失都是损失。

产权的制约因素我国建国以来一直施行的是土地国有政策，20世纪90年代为适应市场化的转型而采取了土地所有权与使用权分离的政策。

多年来的土地划拨制度在实行市场经济的今天遗留下了许多问题，一方面，完全无视经济规律和土地价值规律，使大量旧城的功能布局十分不合理；另一方面，“单位制”内部功能的“大而全”“小而全”。

其引发的不同部门、不同利益群体。

在计划经济条件下修建的一个个“独立组团”之间的矛盾，最终使得旧城改造过程演变为一个讨价还价的利益博弈过程。

规划管理部门所遇到的其他问题规划管理部门所遇到的其他问题综合效益与内在动因综合效益与内在动因城市的开发建设和改造最后都要看效益，这个效益是个综合效益，它是经济效益、社会效益和环境效益的统体。

旧城改造同样也要看三个效益，但在我国地方政府是一个“有限的经济体”的现实条件下，地方政府从传统意义上的“价值中立”逐渐具有“经济人”的特点而走向前台，经济利益往往成为地方政府考虑问题的最重要方面。

地方政府从自身的“政治安全”角度考虑，也促使其将工作重心放到新区空间拓展上来。

除非有外界的强制力或体制上大的举措的推动，否则技术层面上的论证、研究及采取的手段都很难推动旧城改造的深入进行，更不用说建立在统筹、整体考虑基础上的逐步实施改造了。

图片当当地地居居民民大大多多年年岁岁已已高高，习习惯惯了了数数十十年年如如一一日日日日常常不不变变的的生生活活，以以分分散散的的家家庭庭为为单单位位生生活活，没没有有积积极极性性自自行行组组织织起起和和政政府府有关部门的对话。

有关部门的对话。

在数十年自发生长出的老城里，居民缺乏参与到公众生活的经验，也未形成相对庞大的宗族，缺少有声望的人代表居民与政府对话。

难以形成代表组织难以形成代表组织图片只只关关心心自自家家状状态态是是很很多多居居民民的的态态度度，相相比比设设计计出出的的前前景景，他他们们更更关关心心可可能能的的损损失失/获益。

获益。

部分居民只关注强拆与否/拆迁赔偿问题，对社区公众可能形成的公众面貌并不关心，