西部地区加快城镇化体制与政策研究.docx
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西部地区加快城镇化体制与政策研究
西部地区加快城镇化体制和政策研究
--以成都统筹城乡改革试验为例
王娟
内容提要
现阶段体制和政策障碍极大地制约着我国城镇化的健康发展，城乡二元体制和政策缺陷是其中最根本的因素。
改革开放以来尤其是西部大开发以来，西部地区城镇化进程快速推进、城镇化率较快提升，但仍明显落后于东中部甚至全国平均水平。
西部地区城镇化进程中的二元体制与政策缺陷更为明显和突出。
本文首先分析目前西部地区城镇化进程中存在的突出问题，接着梳理西部地区城镇化发展滞后的体制和政策成因，进而在借鉴成都探索统筹城乡发展、构建现代田园城市的新型城镇化案例的基础上，提出促进西部地区城镇化健康发展的体制创新和政策措施。
关键词西部地区城镇化体制和政策统筹城乡
一、引言
改革开放以来，我国城镇化进程持续快速推进并取得巨大成就，1978-2008年城镇化率年均约增加0.93个百分点，城镇人口年均增加1447.4万人;截至2009年末，城镇化率达到46.6%，城镇人口为6.22亿人。
我国不仅处于国际公认的城镇化加速发展阶段，而且城镇化率已经逐步接近中等收入国家的平均水平。
然而，我国城镇化发展水平和质量的进一步提升却受到体制和政策障碍的明显制约，这些体制和政策障碍最根本还在于城乡二元体制和政策缺陷，越是欠发达的地区城乡二元体制和政策缺陷表现得越突出，对城市化的阻碍作用也就越大，而消除这一障碍需要很长时间。
我国高度重视解决影响城镇化发展的体制和政策问题，党的十六大阐明了“中国特色城镇化道路”，必须“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”;十七大要求“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”;2010年中央经济工作会议和一号文件强调“要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”，“推进城镇化发展的制度创新”。
2009年我国西部地区城镇化率为39.4%，落后于东中部以及全国平均水平，制约西部地区城镇化发展的体制和政策问题尤为突出:
首先，在现行城镇行政管理体制、大城市尤其是特大城市偏向下，大中小城市和小城镇发展极不协调，特大城市和一些大城市经济实力不断增强甚至畸形发展，强化城市集聚功能，抑制辐射带动作用，而中小城市和小城镇发展乏力。
其次，在城乡二元体制和政策下，限制农村人口向城市自由迁徙的户籍、就业、教育、社会保障和住房保障等障碍仍未彻底破除，土地、资金等生产要素在城乡间自由双向流动的机制体制急需建立健全。
再次，在现行国民收入分配、再分配制度下，城乡差距、地区差距继续扩大，西部欠发达地区城乡居民增收难、消费低，城镇化发展缺乏内生增长动力。
在我国转变经济发展方式、拓展新发展空间和扩大内需的新时期，城市是西部地区经济结构调整的主战场，城镇化是西部地区经济结构调整的主要依托和现实载体，也是西部地区扩大内需最雄厚的潜力所在。
同时，新时期西部地区加快城镇化必须在实践中探索开启动力源泉与缓解约束限制的路子，进入创新驱动、内生增长的发展轨道。
因此，加强体制和政策创新，消除大城市尤其是特大城市倾向，破解城乡二元结构，充分发挥特大城市大城市的辐射带动作用，加快中小城市和小城镇发展，开辟城镇化发展的内生增长动力源泉，对西部地区不仅具有特殊重要的作用，而且极为迫切。
成都因大城市带大郊区的区域实际以及前期卓有成效的实践探索，已成为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在未来统筹城乡发展的探索试验中将拥有更多的机制体制改革权限。
成都在统筹城乡发展、“三化”联动推进城镇化的过程中，使产业、基础设施、公共服务不断向农村延伸，初步构建了要素在城乡间自由双向流动的体制机制，并实现了大中小城市和小城镇的协调发展。
在全面提升和深化统筹城乡探索经验的基础上，成都近期又提出了建设“现代田园城市”的设想。
成都统筹城乡发展、构建现代田园城市的新型城镇化道路，对西部地区和全国其他区域都有着积极的借鉴启示意义。
二、现阶段西部地区城镇化发展存在的突出问题
在我国城镇化加速发展、统筹城乡战略深入实施的背景下，西部地区城镇化进程不仅存在一些原有未解决的难题，同时也面临着一些新问题，具体表现在以下七个方面:
（一）城镇化率水平相对较低1、城镇化率水平和增长速度都低于东中部以及全国平均水平。
2009年西部地区城镇化率分别落后于全国、东部和中部7.2、17.3和2.9个百分点。
1978-2008年西部地区城镇化率保持了与全国同样的推进速度，年均提高约0.93个百分点。
西部大开发以来，西部地区城镇化进程显著加快，2000-2009年城镇化率年均增长1.189%，除与全国水平接近外（1.1875%），却落后于东部地区（1.27%）和中部地区（1.4%）水平。
2000-2009年，西部地区城镇化率与全国平均水平的差距由7.5个百分点缩小到7.2个百分点，与东部地区的差距由16.6个百分点扩大到17.3个百分点，与中部地区的差距由1个百分点扩大到2.9个百分点。
除西藏外，2009年西部地区贵州、云南和甘肃是全国城镇化率最低的3个省份。
2、西部地区城镇化率同样存在“虚高”问题。
目前理论界都普遍注意到我国城镇化率“虚高”因素，即我国现行城镇人口统计中包括大量虽然被统计为城镇人口，但并未享受到与城镇居民同等待遇的城镇常住农民工;市辖区总人口中包含了相当数量的农业人口;大中小城市的“城中村”中包含大量的农民人口。
国家统计局农村司发布的《2009年农民工监测调查报告》显示，2009年全国农民工总量为22978万人，外出农民工14533万人，其中，在西部地区务工的外出农民工为2940万人，占全国外出农民工人数的20.2%;西部地区本地农民工占全国本地农民工的14.4%，约有1216.08万人。
据此推算，2009年西部地区约有4156.08万农民工，占全国农民工总量的18.1%。
如果剔除城镇化“虚高”因素，西部地区城镇化率还将相应降低。
（二）城镇化结构性矛盾明显1、城镇规模结构不合理，大中城市较少，小城市和小城镇众多。
2008年，西部地区人口在50-100万的大城市数量占全国同类城市的17.4%，远低于东部地区（38.1%）、中部地区（29.3%）的同期水平;中等城市数量占全国同类城市的24.9%，与中部地区水平相同，比东部地区低12.3个百分点;共有建制镇7201个，占全国建制镇数量的37.4%，分别高于东中部地区8.1个百分点和11.8个百分点。
2004-2008年，全国共减少649个建制镇，东中部地区均在减少，其中东部地区减少了11.2%，而西部地区却增加了207个建制镇，增幅约3%。
图1西部与全国其他三大区域城镇化率的比较注:
东部地区包括河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东和海南10个省市;东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江3省;中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、湖南和江西6省;西部地区包括内蒙古、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、重庆、四川、贵州、云南和西藏12个省区市。
西部地区缺乏足够的大城市支撑，不仅造成城市规模效应不能充分发挥，而且使得大城市与中小城市和小城镇的发展处于相互制约之中。
西部地区小城镇数量众多，但规模明显偏小，对广大农村腹地的带动作用有限。
以四川省为例，2008年建制镇1821个，占西部地区建制镇数量的25.3%，但现有建制镇平均集聚人口规模仅是全国的1/2，镇区人口规模在5万人以上的仅50余个（含县城关镇，下同），上万人的不足350个，仅占全省建制镇的2.58%和18.07%。
如果包括一般乡集镇，上万人的镇乡也仅占全省镇乡的7%。
2、城镇经济结构不合理。
从国内外经验观察，特大城市大城市产业发展倾向于多元化，而中小城市产业发展具有专业化特征。
特大城市大城市凭借城市等级地位、综合经济实力更容易获得制造业或同类产业的重大项目布局，这不仅造成西部地区城市之间产业同构现象较为明显，而且制约了中小城市经济专业化程度的提升。
西部地区绝大多数小城镇传统农业比重大，特色产业发展总体不足，没有形成特色产业链;一些小城镇由于忽略与周边农村经济的联系，未将农产品精深加工、农村社会化服务业作为小城镇主导产业培育，小城镇二三产业发展相对滞后。
（三）城镇功能发挥不佳1、城市辐射带动功能较弱。
西部地区不少工业型城市、资源型城市都是国家在“一五”和“三线”建设时期布局发展起来的，这些城市的产业由于缺乏外溢性而与当地城镇化推进缺乏关联效应，这就导致重庆、成都、西安、昆明、兰州、南宁和贵阳等特大城市大城市自身的快速发展并未相应地带动周边中小城市的发展，众多中小城市自身发展的滞后又很难带动广大农村腹地的发展;城市的辐射带动功能总体不高。
与此同时，特大城市大城市的集聚功能强大，“大城市病”初现端倪。
如:
个别大城市虽然旧城改造力度加大，但由于高昂的拆迁成本迫使开发商进一步提高住宅的容积率，不但未能有效疏散中心城区人口，而且致使中心城区人口密度实际增长，表现为居住人口、就业人口和外来人口密集型的叠加。
过高的人口密度给中心城区带来了交通阻塞加剧、基础设施负荷沉重等弊端。
2、人为强化集聚功能和抑制辐射功能。
市场机制的作用会导致特大城市大城市的集聚效应，而“大城市”偏向的观念更是强化了特大城市大城市的集聚效用，大城市的发展可以说是锦上添花，甚至不断膨胀导致畸形发展;而中小城市和小城镇的发展却长期处于滞后状态，这形成了大城市与中小城市和小城镇之间的“马太效应”，进一步强化了“大城市”偏向及城乡二元结构。
3、综合服务功能不高。
总体上，西部地区城市综合服务功能与东中部地区差距明显，如:
用水普及率、燃气普及率、人均公园绿地面积、污水处理厂集中处理率和生活垃圾无害化处理率均落后于东部地区平均水平;除后两个指标外，其余指标也均低于中部地区平均水平（表2）。
随着城乡一体化进程的加快，城乡人口交叉双向流动使得居民的公共服务需求异质化逐步显露，而西部地区城市的综合服务功能与满足居民的异质化公共服务需求不相适应。
（四）城镇管理有待改善和创新1、城镇管理有待改善。
集中表现在城市管理的信息化程度不高，数字化城管平台还不成熟;各部门的管理职能交叉，责任不明确，尚未完全形成整体联动机制;城管执法人员身份复杂，素质参差不齐等。
2、城镇管理有待创新。
由于城乡开放度不断扩大，城乡人口混居趋势加快，城镇原有管理体制不可避免地会面临挑战，吸纳农村人口作用明显的城镇需要探索城乡融合的新型管理体制。
西部地区少数城镇规模较大、发展条件较好的小城镇，其“城镇事务管理”不断上升并已经上升为主要任务，但由于相应的人、财和编制缺乏，其管理职能和管理权限相应不足,难以适应新的发展形势的需要。
（五）城镇资源环境承载力压力凸显1、土地资源利用不当。
西部地区有些地方将城镇化片面理解为城镇建设，热衷于建设大广场、宽马路和豪华办公楼等形象工程，造成了土地资源的极大浪费。
部分城市规划不合理、无序开发导致无可供连片开发用以发展先进制造业和现代服务业的土地，从而使产业结构调整遭遇“天花板”。
部分特大城市大城市探索了土地指标的“置换平衡”，但占用的农用地多是良田，而补充的耕地却是贫瘠的土地。
此外，城市“摊大饼”式扩展、房地产开发直接拷问着耕地保护红线。
①2、水资源短缺。
西部地区大多数城镇本身就是缺水性城镇，在现有的水资源供应条件下，无法满足城镇生产和生活用水量的大幅提高。
西安、银川、兰州和乌鲁木齐等严重缺水，需水量已大大超过当地水资源的承载能力。
西北地区的青海、新疆、宁夏、甘肃和内蒙古是全国缺水最为严重的省区，在这些省区增加新的城镇非常困难。
3、环境污染严重。
西部地区能源消费结构以煤炭为主，大气污染较为严重，乌鲁木齐、兰州、重庆、银川、贵阳等城市的空气污染程度在全国排位于前10名。
东部地区在产业结构调整、升级的过程中，将一些落后的生产技术、工艺和污染性行业转移到西部地区，形成了工业污染的西迁。
（六）城乡发展不协调2008年，全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为3.31?
1，西部有9个省区超出全国平均水平，云南、山西和甘肃都超过了4?
1，位居全国最末位。
城乡居民在享受基本公共服务方面仍具有一定差距，尤其是老少边穷地区享受卫生、教育、社会保障等基本公共服务的水平较低。
（七）城镇化进程中存在不和谐因素由于征地补偿标准偏低，失地农民因劳动技能差而缺乏就业机会，且较少能享有与城镇居民同等的社会保障，其未来生计具有后顾之忧。
农民工的利益和基本权利被忽视的现象仍较普遍，在某些领域还很突出，如工资被拖欠、生活条件差、生产安全缺乏保障、超时工作得不到报酬等。
房屋拆迁过程中，拆迁程序不规范、拆迁补偿不到位引起政府、开发商和房屋所有人之间纠纷不断，甚至引发野蛮拆迁行为。
混居的城乡居民由于价值观、生活习惯、文化习俗的差异带来冲突，对建设和谐社区产生不利影响。
三、西部地区城镇化问题的体制和政策成因
从体制和政策角度分析，西部地区城镇化存在的突出问题主要有以下成因:
（一）规划体制不健全
1、规划体系部分、城乡分割现象明显。
一是城镇的各项规划政出多门，有机衔接性不强，甚至存在冲突。
尤其是城镇规划、产业发展规划与土地利用规划未能充分衔接，不能很好地适应地方发展需要，也难以体现规划的科学性和前瞻性。
二是城镇规划与新农村建设两张皮，制约了城镇和农村互为支撑良性发展。
我国已经废止了原有的《城市规划法》，颁布了《城乡规划法》，其目的是“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。
目前西部80%的城镇都编制了城镇规划，并适时进行了城镇规划的修编，但这类城镇规划大都是以封闭的城镇范围为空间对象编制的，就城镇建设谈城镇建设，与农村的发展相分隔，未能充分体现城乡融合的基本理念和思路。
2、规划编制的科学性、前瞻性不强。
一是规划未能充分了解当地居民的实际需求，未能很好地体现当地实际情况;规划编制偏重于技术手段，而对未来发展具有重大关系的问题研究不够，规划编制的针对性、适用性和前瞻性不强。
二是规划编制偏重城镇建设，忽略选择性产业发展分析和公共服务建设，尤其是对外来进城务工就业的人口在职业培训、就业咨询、社会保障、子女教育和廉租房建设等一系列公共服务建设重视不够，农民虽然进得来，但却留不住，造成城镇的发展“兴城不兴业”。
3、规划监督机制不健全。
人大等立法机构缺乏对规划执行的监督，城镇规划的法律严肃性和政府权威性受到损害，不利于城镇的长远发展。
同时，由于规划编制的内容与公众需求不衔接，造成公众缺乏关心与参与规划实施的动力，难以监督规划的有效实施。
（二）土地制度存在弊端
1、农村土地产权主体虚置。
《中华人民共和国宪法》及相关法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属农民集体所有。
土地所有者主体界定不清是中央政府土地所有权主体虚化、农村土地流转不畅和农地征收利益分配机制存在弊端最本质的原因。
2、农地征用补偿标准过低。
《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
一方面，未对公共利益进行界定，造成对农村土地的随意侵占和损害;另一方面，由于农村土地价值形态和实物形态的不分离，农民在土地流转过程中只能得到远远低于市场价格的增值和补偿，农民的利益在支持我国工业化、城市化发展中被长期漠视和牺牲。
3、现行土地制度制约农村人口向城镇自由流动。
由于土地不能为农民带来财产性的收入，农民进入城镇的物质基础十分薄弱，更多的农民因此选择了亦农亦工的兼业状态，辗转于农村和城镇之间。
农村集体建设用地利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城市化进程，而隐性市场的大量存在，导致建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等问题。
（三）财政管理体制不完善
1、地方政府财权与事权不对等。
城镇化加快推进中，地方政府承担了基本公共服务提供、城市建设、生态环境保护等大量公共事务，而其拥有的公共资金支配权力却很有限。
这导致地方政府在承担公共事务时举步维艰，也是地方政府推进土地“农转非”、“以地生财”最根本的原因。
2、城市收入结构不合理。
我国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。
这种收入结构鼓励城市招商引资，却不鼓励吸收外来居民。
此外，现行《土地管理法》允许将出让土地使用权收益作为城市日常预算开支的做法，激励了短期任职的政府官员为追求政绩而出售土地这一长期资产获得短期收入。
（四）农村人口流动制度障碍明显户籍、就业、教育、医疗和社会保障等城乡二元分割的政策体系和管理体制仍明显阻碍着农村人口向城市流动。
成都和重庆成为国家统筹城乡综合配套改革试验区以后，西部地区在突破城乡二元体制和政策方面积极探索并取得了显著成效，但土地、资金等要素在城乡之间自由双向流动的体制机制尚未完全建立，同时两个试验区的成功经验也有待于总结和推广，因此西部地区探索农村人口自由流动的体制和政策迫在眉睫。
（五）行政管理体制和管理考核政策不完善在现行的行政管理体制和层级下，较高行政级别的城市拥有更大的权力和政策资源，在经济竞争中使中小城市处于不利地位，挤占了中小城市的发展空间。
地方政府在以追求经济增长为导向的干部考核体系下，注重城镇化发展的速度，忽视城镇化发展的质量和效益;重视城镇建设，忽略城镇产业发展和公共服务覆盖面扩大，使得城镇化发展模式较为粗放，造成资源浪费和公共财政资金使用不当。
综上分析，以上制约西部地区加快城镇化的体制和政策因素在很大程度上具有二元体制和政策的特征;因此，城乡二元体制和政策是影响我国城镇化发展的体制和政策障碍中最根本因素。
城镇化进程中的城乡二元体制和政策的形成有着深刻的根源和特征，即城乡二元体制和政策缺陷虽是历史原因造成的，但政府追求规模和政绩工程的冲动，使得强化大城市集聚功能、抑制辐射带动作用，这又是城镇化进程中城乡二元体制和政策缺陷形成的主观原因。
越是欠发达的地区城乡二元体制和政策缺陷表现得越明显、越突出，对城市化的阻碍作用越大。
为此，西部地区城镇化发展必须探索统筹城乡发展、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化道路，这不仅对西部地区非常必要，而且实践中涌现的如成都案例等也提供了一定的可行性。
四、成都市统筹城乡发展、构建现代田园城市的新型城镇化探索成都市是我国西部地区重要的特大城市和区域性中心城市，内部包括发达的大都市和中小城市以及贫困的农村地区，地形上涵盖平原（占土地总面积的40.1%）、丘陵（27.6%）以及山区（32.3%），具有我国典型的经济、社会和地理特征。
从2003年以来，随着启动并深入实施以“三个集中”、“六个一体化”和农村“四大基础工程”为主要内容的城乡一体化实践，成都市步入了新型工业化、新型城镇化与农业现代化联动发展的良性轨道，走出了一条具有成都特色的新型城镇化道路。
这种以“统筹城乡发展、‘三化’联动、大中小城市和小城镇协调发展、产业集中集聚发展、要素市场化配置”为基本特征的成都新型城镇化道路，对我国西部地区以及全国其他区域有着积极的借鉴作用。
（一）成都市探索新型城镇化道路的历程改革开放以来的1978-2002年，成都市城镇化进程缓慢推进②，城市非农业人口占总人口的比重由22.3%上升到35.6%，年均增加0.55个百分点;市域面积达到12390平方公里，辖9区、4市和6县，基本形成了特大城市-中等城市-小城市-小城镇的城镇空间形态。
成都市城镇化进程缓慢除农村人多地少、农业劳动生产率低、城市第三产业发展滞后等因素外，城乡差距拉大、农村人口向城市转移的制度障碍突出作为最根本原因日益凸显，2002年全市农村人口占总人口的64.4%，城乡居民收入差距之比为2.66?
1，虽低于全国平均水平，但明显高于进入新世纪以来的2.51?
1和2.56?
1的水平。
为避免陷入其他发展中国家在推进城镇化中造成农村凋敝的困境，从2003年开始，成都市立足于大城市带大郊区的区域实际，将统筹推进“三个集中”确定为基本原则和根本方法，启动了全面深入的统筹城乡自费改革，破解长期以来形成的城乡二元体制和政策缺陷，推动城乡共同繁荣与发展。
由于前期卓有成效的探索实践，2007年6月7日国务院批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市在重点领域和关键环节率先突破。
在“全域成都”理念下，成都市通过启动农村产权制度改革等进一步创新体制机制，统筹城乡试验改革继续向“深水区”挺进，可持续发展理念上升为统领城镇化进程的首要原则。
2009年底，成都市对城乡一体化的实践探索全面提升和深化，确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，将农田保护、生态环保、现代高端产业、城市先进功能有机融合，以多中心、组团式、网络化的布局，从而描绘了新型城镇化的蓝图并指明了未来深入推进的实现路径。
（二）成都市探索新型城镇化道路的主要做法1、以城市群为主体形态，构建多中心组团式的城镇体系成都是成渝城市群的双核增长极之一，内部及其周边地区拥有密集的城镇群，未来城市发展必然从都市圈向城市群演进。
统筹城乡发展以来，成都市规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市和156个小城镇构成的城镇体系。
成都市主要采取了以下措施:
一是坚持科学规划。
打破行政区划界限，将“城市规划”变革为“城乡规划”，统筹城乡的规划理念要求对城市规模、范围、形态和布局进行重大调整。
在“全域成都”理念指导下，在构建中心城区（三环以内）形成特大城市骨架的基础上，打破“摊大饼式”的发展方式，规划建设南部、东部、北部和西部四大新城组团式发展新格局。
二是加快基础设施建设。
通过各种轨道交通、快速路、高速路，把四大新城的组团城镇串联起来，形成促进大中小城市和小城镇协调发展的强大的交通体系。
三是建立产业协调机制。
在全市范围内，通过实行“一区一主业”以及布局13个市级产业功能区，优化城乡产业布局，并赋予大中小城市和小城镇平等的产业发展机遇。
同时，与周边资阳等地共建工业园区，构建有效的利益分享机制，促进了城城一体化发展。
2、坚持“三个集中”，实现“三化”联动发展“三个集中”即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，在促进全市统筹城乡发展的同时，推进了新型工业化、新型城镇化和农业现代化联动发展。
制定了城乡一体的工业发展规划，将规模小且布局散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，建立项目必须进入集中开发区的激励约束机制，节约资源，促进工业集约集群发展。
在稳定家庭联产承包经营的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，加快现代农业发展。
遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民向城镇、新型社区和二三产业转移。
3、推进“六个一体化”，确立新型城镇化的战略重点统筹城乡发展，根本在于建立同发展共繁荣的新型城乡发展，构建城乡经济社会一体化发展的体制机制。
成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化“六个一体化”，全方位地构建统筹城乡、科学发展的体制机制。
推进城乡规划一体化，将科学制定城乡规划作为推进城乡一体化的龙头和基础，率先把农村纳入全市规划范畴，城市规划局改为城乡规划局，形成城乡一体、相互衔接的规划管理、编制和执行监督体系。
推进城乡产业发展一体化，按照“一区一主业”的定位，发展电子信息、软件、汽车、生物制药和航空航天等现代产业。
推进城乡市场体制一体化，整合全市支农财政资金，创新担保、参股等方式，建立政府引导、市场运作的投融资平台，吸引大量社会资金参与农村发展;加强农村市场体系建设，建立了以农村放心商店、放心药店、放心农资店为主体的便民服务体系。
推进城乡基础设施一体化，建立覆盖城乡的现代交通体系，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡公交客运一体化;重点加强农村基础设施建设，实现城乡供水、供电、供气及污水处理、生活垃圾处置一体化。
推进城乡公共服务一体化，就业政策和就业工作覆盖城乡所有劳动者，城乡就业者实现平等就业;加强农村中小学、乡镇卫生院、村卫生站的标准化建设，通过城乡教师、医生互动交流推动优质教育、卫生资源向农村
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