对加强基层工商部门软件规范化建设助推内部体制机制转型的调研思考.docx

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对加强基层工商部门软件规范化建设助推内部体制机制转型的调研思考

对加强基层工商部门软件规范化建设助推内部体制机制转型的调研思考

当前，工商部门正在进行制度化、规范化、法治化、程序化等“四化”建设，其实我们认为“四化”建设的根本是规范化建设,不管从企业规范化管理的角度讲、还是从政府宏观管理、行政微观管理的角度来讲，制度化，法治化，程序化都是规范化建设或管理的范畴。

具体落实到基层工商部门，在软件规范化建设中如何践行以人为本,全面协调可持续和统筹兼顾的原则,如何在以人为本的原则下实现人本管理、科学管理，打造权责明确、管理高效、运转顺畅、保障有力的内部管理体制机制，提升基层行政管理效率、效能及效果，是摆在我们面前的迫切问题。

为了达到这些目的，笔者主要从加强基层软件规范化建设助推内部体制机制转型等方面进行深入调研和思考。

主题词:

基层工商部门内部软件规范体制机制转型调研思考

一、基层软件规范化建设面临的问题及挑战

基层软件规范化建设取得的成效和经验，在此文中不再赘述，主要谈谈问题和挑战。

从平时掌握及对基层内部管理体制机制的多次调研，以及对各类软件规范建设及运行中反映出的实际效果看，我们认为主要存在如下问题和挑战：

（一）对基层规范化建设的认识有偏差。

在基层软件规范化建设中，有的单位只是注重表象和应付检查，在思想认识和落实态度上还存在一些偏差。

甚至有不少干部职工还认为加强基层软件规范化建设是束缚基层手脚的错误思想，尽而存在反感和对立情绪。

有的根本不知道基层规范化建设的最终目的，只重硬件规范建设，造成面子亮起来了，底子却软下去了，硬件硬起来了，人心却散下去了，其根本原因就是浮视了最关键的软件规范化建设，造成外部形象包装与内部软件建设极不协调和匹配。

诸如虽然从表象看，硬件形象天光地白，但内部管理及运行却非常混乱，制度规范执行成为摆设，内部事务各环节运行没有实现可控化，各类工作督办及追责机制没有形成常态化，等等。

这种只重外壳和形式，不重实质和内容，只重华而不实的表面形象，不重基层软件规范化建设的实际效果，如此这般“新瓶装旧酒”，还不如“旧瓶装新酒”。

（二）内部机构及职能配置不科学。

从上级局或我局及各工商所内部机构配置来看，有的科室职能及权力配置过分集中，造成内部监管制约真空；有的同类职能却分设多个处（科）室，造成职能职责严重重叠交叉，下达工作分线管理，而下级设置科室又不对应，遇事互相推诿并时常造成基层干部重复劳动。

特别是目前基层工商所按“三室三制”设置内务组、巡管组、办案组，实行组室管理和片区管理，大多已取消了业务专干，造成诸多政令不畅和你推我甩的现象，上级科室布置和督办工作也不知去找谁，遇事就找所领导，连上级组织开会、培训等工作，也经常是所领导或组长、片长参加，一般干部职工因不是专干就没有这个份，经常造成上下不协调和工作脱节。

还有就是上级局对基层特别是基层所的权力上收过多，总怕基层办不好或出问题，比如企业的登记初审和年检、换照的审查以及办案权限等等，难以提高行政管理的效率和效能。

很多事情是可以通过上级授权或委托进行解决的，上级上收权力过多，即使设太多的机构，也会整天忙于日常事务而很难沉下基层进行业务指导和督导，同时也不利于锻炼和提高基层干部的综合监管能力和素质。

还有就是基层工商所的编制配置出现严重失衡，城区所交通便利，管理面积较窄，却人满为患，人浮于事，工作还你推我闪；农村所交通不便，宽辖面积很宽，干部职工了若星辰，管理难以实现规范化，更谈不上提高行政管理效率、效能和效果。

再就是基层工勤人员和事业编制人员的职能职责问题。

他们虽不能执法，但不是没有岗位，他们是可以从事如内勤、出纳、财会、驾驶、文秘、档案整理、咨询宣传服务、主体走访回访、消费维权调解、是党员的还可以从事基层党务工作，等等，他们也是一笔宝贵的人力资源财富，只要有一技之长就应充分利用，不能让其自我消沉和浪费，最起码不能因工种分工上的不同对他们予以歧视。

（三）贯性思维和人员素质积重难返。

工商部门“两费”停征后，而原先60%左右的基层管理干部长期从事的是“两费”征收的简单劳动，对收费标准背得滚瓜烂熟，对工商部门诸多法律法规及自自本应掌握的监管业务知识、技能等研究甚少，长期习惯了以住的工作方式，“两费”一停，被迫转型，造成措手不及，无所适从。

而自身综合素质提升不可能一蹴而就，加之大部分干部职工普遍年龄偏大（我局平均年龄已超过46岁），重新学习，再造自我又感觉很吃难。

同时直管过后工商部门年轻化、知识化、专业化及复合化监管人才又极度篑乏。

由于这些原因的影响，“外行管内行”的传统管理、低端管理及习惯性监管方法，将在部分人员中积重难返，对制度化、法治化、程序化等软件规范化建设将很难适应，全面实现传统管理型向监管执法服务型，随意型监管向规范化管理的转型将任重道远。

（四）制度执行不力成为软件规范化建设的瓶颈。

我们都知道，领导者或管理者随时都在讲“制度管人管做人”，年年都在制定和完善相关制度，制度制定很多也很频繁，然而执行却成了制度建设的“软肋”。

从平时掌握的情况看，在制度执行方面主要存在如下问题：

首先是制度制定过多过滥。

各级、各部门及各科室，在制度制定时，只管制度的创新性和强调自己制定制度的重要性，不管与其他制度的统筹协调和各类制度的环环相扣，从而造成制度与制度互相矛盾、互相制衡，极大地消减了制度的约束力。

其次是制度的严肃性和延续性问题。

在制度的执行上，往往是前界领导层以党组集体名义刚通过的制度，领导一换制度就变，让具体执行者不知究竟是“人管人”还是“制度管人”，随意性太多，既削弱了制度的严肃性和延续性，也削弱了领导者和管理者的威性和地位。

比如在干部职工日常问责、人事交流、奖惩激励等方面经常会出现类似问题。

三是制度执行的带头性问题。

老百姓都知道；上梁不正下梁歪，中梁不正隐患埋，基础不正倒下来。

从基层规范化来讲，如果我们不首先注重在平时管好中层领导干部，不及时拉转中层领导干部的“缰绳”，久而久之，上行下效，就会使一个团队变成一群“脱缰的野马”。

从形式上来讲制度不过就是一面“镜子”，“美的人喜欢照镜子，而不美的人是不太喜欢照镜子的”。

如果将制度只留于口头、纸上，桌案和墙面，像“稻草人”一样吓麻雀，吓不了老鹰，麻雀也是会吓大胆的。

四是制度的事前预防问题。

制度建设主要在事前对大家进行预防和约束，重不在事后去惩戒和处理，平时松松垮垮，出了问题才想起保护干部或惩戒干部，这是对干部极不负责的态度。

更重要的是制度执行的公平性问题。

制度出台是管所有人的，不是对少数人有用。

而一些制度执行，时常是对老实人和服从管理的人有用，对某些人和不服从管理的人却显得苍白无力，执行时常会成为“肠梗阻”，结果再好的制度也只能是一张废纸。

这些问题解决不好，日积月累，就会给基层规范化管理埋下较大隐患。

（五）评价激励机制不科学及追责机制不健全。

基层软件规范化建设或管理活动能否达到长期效果,我们认为极为需要一套统筹兼顾、科学合理的考核评价体系。

如果考核评价体系不科学,考核评价大而统不具体，考核评价只重年终不重平时，就会极大伤及某些岗位,以及某些干部职工平时的主观能动性和创造力。

自从上至下清理“借考核评比乱发钱物”的工作以来，出现了“不左就右，不右就左”的倾象，没有实现考核评价可控可调节的激励效果。

这项清理工作的目的是为了杜绝乱发钱物，但并不是要大幅度取消内部的考核评价激励项目。

就目前我局自工商所实行“三室三制”改革过后，大多已取消业务专干，对基层工商所只评年终目标先进集体（因为这个项目目前还允许实施物质激励），不再对单项业务工作进行单项评比，更谈不上平时的考核评价，极大地埋没了普通干部职工的工作成就感，不利于调动普通干部及具体办事人员的工作积极性。

再就是目前吃“大锅饭”的激励机制，给基层软件规范化建设造成了较大阻碍，对干部职工积极性调动带来了不小的阻力。

同时工作追责机制的不健全和随意性，追责机制没有形成规范化、常态化的长效追责机制，也不同程度制约着基层软件规范建设的实际效果。

三、加强基层软件规范化建设的想法和建议

（一）把握基层软件规范化建设的内容和标准是基层规范化建设的“方向标”。

目前“规范化”建设或管理已成为当今社会最时髦的词汇，可惜人们更多的是把它等同于制度化管理。

尽管规范化建设或管理最终也要落到制度层面上，但制度化并不等于规范化，必须坚持以人为本，统筹兼顾、协调统一、相互制衡、和谐有序、中正有矩等六大观念。

我们姑且不从企业管理的角度讲，就从政府行政执法部门的角度来讲，基层软件规范化建设的控制标准是让基层部门的每一个岗位、每一个人，每一个人的行为，每一项行政活动在每一个有效工作时刻都处于能动化和可控化的状态。

其内控行为标准是尽最大可能使组织机构系统化、职能职责明晰化、内部管理精细化、工作流程程序化、事务运行可控化、追责问责层级化、考核评价有据化、奖惩机制绩效化，等等。

其最终效果标准就是最大限度地提高基层各部门、各干部职工的工作效率、效能和效果。

我们只有搞清了基层软件规范化建设的内容、标准和最终指向目标，才不会偏离规范化建设的方向，不把基层规范化建设只搞成硬件规范化建设，真正做到“硬件狠抓、软件硬抓”，从而逐步达到基层软件规范化建设的最终目的。

（二）职能明晰减少职责交叉是基层软件规范化建设的“路油器”。

组织机构系统化是“总阀门”，在这里不多谈，简言之就是“上有对口，下就应有接口”，以便于机构协调，上下贯通，使上级的各项指令在最基层有机构和人员去贯彻执行和最终落实。

在组织机构系统化的前提下，平级机构的各项职能职责必须要具体明晰，划分清楚，最大限度地减少机构重叠，不同机构和不同岗位职能职责的重复交叉，以避免各机构及各岗位之间遇利益就争，遇矛盾就甩，互相推诿扯皮，影响工作效率和效能，同时也便于出现问题后追责问责。

“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”就是因为同类工作职能重叠，而重叠过后对每个人的工作任务及不按时完成任务的追责措施不到位造成的。

如果机构职能职责交叉难以避免，可以采取如下措施解决：

一是明确主次职责。

即明确某项交叉职能职责谁为主，谁为辅，出现问题以便分清谁负主要责任，谁负次要责任。

二是严格实行“首问责任制”。

对某项交叉性工作在某部门交办、请示后或某服务对象首先找到某机构人员时，由首先“被请被问”人员完善首问责任工作单，按职能职责主次分工，首先进行协调处理，并记清交办和转办给了哪个机构的哪个人员，并相互签字认可，以便事后追责。

三是实行“环节负责制”。

在对同类职能实行环节管理过程中难免会出现职责交叉，必须严格实行环节负责制，不允许在任何环节流转过程中互相推诿。

只有做到了各机构职能职责具体明晰，切实减少职能交叉，才能有效保证各机构及机构内各人员各走其路，各负其责，同时也便于出现问题后有效实施追责问责。

（三）机构职数编制法定配置是基层软件规范化建设的“保障阀”。

这里所指“机构职数编制”共指机构、职级和人员配置编制。

作为行政管理部门，本有《公务员法》及法定的编制管理规定，对机构的设置必须坚持配置法定，不应随意乱设机构而造成机构设置混乱。

当然对临时性、突击性、复杂性和综合性工作，可以设置临时性工作机构，统筹协调和快速有序处置相关事项，但对其临时设置的机构不得在事后认可或变项予以法定，事项办结即行撤销。

就工商部门而言，其基层机构内领导职数的配置也应按工作量的大小、人员配备的多少等综合因素予以法定限编，未经程序审批同意，不得擅自突破。

同时对每个机构的人员配备也应根据管辖面积、管辖主体的总量、管理难易程度等因素进行综合考虑予以原则法定，无特别特殊的情况不得擅自减编和扩编。

同时对基层科所人员也应进行法定限编核编，在某机构人员缺编时，需要调整、调进、招录人员，原则上只能填充缺编的机构。

如果基层每个机构职数编制不法定，任由人为操作，只会造成机构设置混乱，造成随意提拔领导而突破职数限制，造成一些机构人员雍肿，一些机构人去楼空，基层软件规范化建设和规范化管理将很难以保障应有的效果。

当然这个问题不是基层能够彻底解决的，只能由上级部门将其转化为统一意志予以法定和固化，以便下级按规操作，擅自违规就应依规实行追责问责。

（四）岗位及人员定期轮岗交流是基层软件规范化建设的“催化剂”。

有句古训：

树挪死，人挪活，水不流动自污浊。

我们认为岗位及人员定期轮岗交流有以下几大作用：

一是有助于多岗锻炼干部职工和提升干部职工的综合能力和素质；二是有助于有效调动干部职工的工作激情和发现干部职工的工作潜能；三是有助于破除长期不流动形成的利益及歪风邪气小团体，确保政令畅通；四是有助于行政管理部门职能职责及各项工作到位；五是有助于干部职工廉政建设。

就万州工商而言，360多号在职干部职工，平均年龄46岁多，如果长期不交流，不但老同志会随着年龄增长及个人价值期望指数的下降，失去工作激情和动力，而年轻同志的综合能力和素质也难以提高，工作激情和动力也会严重受其影响而下降，等等。

岗位及人员定期轮岗交流的方式很多，如定期轮岗交流，科所交流、所所交流，城乡交流、竞职交流、竞岗交流、上派锻炼交流、下派挂职交流、外派学习交流、外派挂职交流、临时抽调交流，绩效淘汰交流,等等。

岗位轮换，主要在基层机关实施。

岗位轮换必须以制度的形式加以固化，对机构内某些比较重要及权力过大的岗位在规定的时限内必须进行岗位交流。

科所交流，主要在机关科室与工商所进行实施。

对那些长期在机关或工商所工作的年轻优秀干部，一直在机关工作的年轻干部，不适合在机关工作的干部，可以实施科所交流，进行针对性锻炼培养。

所所交流，主要在城区所和城郊所之间实施。

城区所和城郊所领导应定期进行交流，对所内其他干部职工同样应进行定期交流，以避免长期形成的利益对抗小团体，对新交流到所的领导实施“群体架空”，造成政令不通。

城乡交流，主要在机关、城区、农村所之间实施。

对在农村所工作干得出色，表现突出的，应提供机会和平台交流到城区所或机关锻炼，对机关和城区所交流到农村所的，划定出交流杠杆、交流类型和交流政策，并固化其交流时间，让被交流的同志吃上安心工作的“定心丸”。

当然对身为公务员和党员，不服从组织管理，甚至违规违纪，特别是多次或严重违纪违法的，理应实行城乡交流或组织处理。

对因调出、任职年限到期等原因影响，造成某岗位领导职位空缺的，应严格实行竞职上岗交流（不能一会实行竞职上岗，一会不实行竞职上岗），为那些想干事并想干好事的干部提供机会均等、相对公平的竞职平台，给他们提供施展才华至少是“露脸”的机会。

同时为了有利于干部交流，我们建议对条件比较艰苦的农村所或边远所，在上级审批同意的情况下，可以不实行竞职上岗，直接通过自主意愿、组织考察、党组民主决定的程序进行任职交流，并固化其交流时间。

对机关某些重要机构及业务职能科室的某些重要工作岗位，在科室人员编制确定后，可以实行竞岗交流，切实让想干事、能干事、会干事的同志找到施展能力的岗位，对落岗的同志视个人情况实施待岗学习，然后按组织程序并考虑年龄等因素实施科与科、科与所交流和城乡交流。

对科所综合目标及工商所单项目标考评名列末位的，第一年书面通报批评，第二年任处末位的实行“末位淘汰”，可以动用组织措施进行绩效淘汰交流。

通过以上岗位及人员定期轮岗交流办法和措施，有效激发干部职工的工作责任感和危机感，从而为基层规范化管理和体制机制转型“推波助澜”。

（五）强化干部职工素质建设是基层软件规范化建设的“润滑剂”。

如果绝大多数干部职工基本素质不适应规范化建设的需要，就会对规范化建设造成群体障碍。

规范化建设最显著的特征就是能最大限度达到全员参与、全员能动的效果。

但要达到这个目的，干部职工的基本素质是关键。

如果大多数干部职工的基本素质都不能基本适应基层规范化建设的需要，将会增加基层规范化管理的难度。

从我们最近在与原聘用的市场协管员的交往中，他们谈了很多有关工商部门干部素质，特别是我们少数中层干部的素质问题，他们以群众的身份打上了“二百黑”：

说一点没有他们为生计劳碌奔波、吃苦耐劳和想法设法学技术的精神，只是我们的命生得好。

由此看出，提高工商部门干部素质是多么的关键。

当然强化素质不光是业务素质，还包括政治素质，思想素质，作风素质，品行修养等综合素质。

作为工商部门，是落实国家宏观管理政策并依法实施微观管理的行政执法部门，目前正处于转型的“十字路口”，其干部职工全员业务素质的培训和能力提升的确十分重要也迫在眉睫。

但目前某些干部“打牌个个是高手，开会学习就睡觉”，没有一点危机感，整体学习和自觉提高业务素质的氛围不浓。

有个笑话：

某企业部门经理谎传上司指令，说据可靠消息，凡是不会电脑的员工将予辞退下岗。

结果导致一些不会电脑的员工，偷偷购电脑书籍，加班加点上夜校。

后来这些员工学会了电脑，经理才告诉他们是他撒的慌。

但这些员工并没有过多的指责他，反而非常感激他，同时这个经理还因这个谎撒得好而被上司表扬。

因此，如果我们业务素质太差，就应该不等不靠并自觉提高其素质，不要将过多的责任怪罪于组织，怪罪于工商部门的体制机制。

虽然业务素质提升极为重要，但如果浮视干部职工政治素质，思想素质，作风素质，品行修养等综合素质的建设.迟早会导致一些干部职工“摔跟斗”。

对干部职工特别是中层干部必须加强政治、思想、作风等综合素质建设，从而有效带头并带领普通干部职工提升其综合素质。

因此，只有绝大部分干部职工的基础素质和综合素质达到了一定程度，基层规范化建设及体制机制转型就顺利得多。

（六）制度建设特别是制度执行是基层软件规范化建设的“减震器”。

制度的制定仅仅是一种形式，任何一种形式的管理,领导者或管理者都可以通过制度的形式来制约某些行为，达到规范管理的最佳效果。

而制度只不过是要把领导者和管理者的稳定意志——不是心血来潮的冲动，以制度的形式予以法定和固化。

它仅仅是相对于以情感为主的领导者或管理者的随意性管理行为而言的，强调的是事事有章可循的“法制化、制度化”管理。

“没有制度就不成方圆”，各类社会秩序就会陷入混乱。

因此制度制定是必须的。

不过制度随时都可以制定，但必须考虑其制度出台后的可行性和执行力。

就像国家为什么在不同时期要先后出台《劳动用工办法》、《劳动法》、《劳动合同法》一样，必须考虑特定历史条件下制度的可操作性和执行力问题。

制定制度非常容易，但执行制度却很难。

制度只是用来管理那些不自觉的人，对自觉的人是没有什么用处的，因此对基层行政部门来讲，制度制定重不在多，重在于执行。

如果制度不能严格执行，再多的制度也不过是“绣花稻草”，中看不中用。

并且在执行过程中，必须考虑制度的普遍约束力和公平性、法律面前人人平等，制度面前同样应人人平等，即使不能做到人人平等，也应做到相对平等，否则再好的制度也难以执行到底。

因此，我们只有加强制度建设和强化制度的执行，才能降低基层各类软件规范化建设的压力，并助推基层体制机制尽快转型。

（七）评价激励机制及追责机制建设是基层软件规范化建设的“助燃剂”。

要说目前公务员的工资福利也还过得去，为什么一些干部职工干公家事没有责任感和积极性，干私人的事却激情满怀，主要是因为公务员用工体制、考评机制、追责措施、部分党员干部变质等因素综合影响造成的结果。

在而今这种“大锅饭”体制下，很多领导都在讲注重精神激励，这也是对的，但精神离开物质，其激励作用是不持久的，特别是长期执行“大锅饭”政策更是不会持久的，在此不想多谈其原因。

我们主要谈谈目前对基层所的目标考核评价机制有些不科学，工商部门这么多项业务工作，不能只评年终综合目标先进集体，极有必要评评单项工作先进单位，特别是平时工作效率、效能及效果的考评，多给那些单项工作搞得好的单位及具体从事某项工作的同志随时给点精神的感动和普照的阳光。

我们也不主张巧立明目乱发钱财，但上级部门特别是人事管理部门，难道非要把评价激励项目及奖励标准规定得那么死板吗？

能不能核定一些绩效评价法定项目和参考项目，并核定公务员工作绩效津贴及项目奖励基金的最高限定标准，然后由财政统一预算核定某部门某机构的绩效奖励基金的预算控制总额，并将绩效考核及具体兑现办法（只要不突破上级有关政策的限定标准）交由下级，根据本单位实情及干部职工履职履责的绩效考核情况，实施统筹兼顾和可调控性操作。

如果某部门某机构擅自突破绩效奖励基金限定总额而挤占其他资金，就对其主要领导实施严格的追责问责，不就解决了巧立名目乱发钱物的问题了吗。

同时目前有一种倾向，认为中央提出了以人为本，打造和谐社会的理念，就认为是放松制度管理，却看不到国家同时也出台了多项不作为及违法违规问责办法。

最近很多法学界人士和人民群众正在呼吁将各省市出台的行政问责办法上升为国家最高意志，近快出台《行政问责法》。

由此可以看出，追责机制建设是多么的重要。

就工商部门而言，目前也急需有一套系统、全面、具体和可操作性较强的追责问责规范，从而确保各项制度规范及干部职工履职履责能最大限度地得到执行和追责。

如工商部门的市场巡查、执法办案及各项录入等工作，必须明确各环节的具体责任人，按环节流程分工限期限时办结，并实行严格而责任明晰的追责问责制度。

又如执法办案的案审工作，主要应注重程序合法、事实清楚、定性准确、适用法规正确，处罚得当等重点，不计较细枝末节，对基层上报的案件如通过了法制机构的审核，出现问题就不能去问基层的责任，而应问法制机构的责任。

如果法制机构是迫于领导的压力通过的核审，出现问题，就不应问法制机构的责任，而应问领导的责任。

同时对基层所执法质量的考核，只要是核审机构通过了的案件，就不应对基层所实施年终目标考核扣分。

对基层所主要应考核以所名义办结的案件。

再如目前重庆市局出台了一套比较科学的目标绩效考核体系，但必须注意各职能处室各类指标设置的统筹性、协调性及指标任务分解的相对可考性和公平性，特别是要有一套追责措施保证各基层部门指标完成的真实性和可信度。

对那些弄虚作假、蛮天过海，搞“假政绩”的单位和个人，不杀一儆百和严格追责，长此以往是会出大乱子。