江苏省干线公路资产价值评估及其应用研究报告.docx

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江苏省干线公路资产价值评估及其应用研究报告

西部地区公路基础设施资产管理问题和信息系统开发研究

报告简本

一、课题研究主要内容

（一）公路资产及资产管理基础分析。

在明确公路资产概念、性质及其特征的基础上，剖析公路资产管理产生的历史背景，探讨实施公路资产管理的理论依据、现实支撑及其重大意义；梳理实施公路资产管理的政策法律环境。

（二）公路资产及资产管理现状分析。

从多角度系统分析公路资产的现状，并界定其性质；从投资、收益分配、资产处置等角度全面分析当前我国公路资产管理现状，剖析在公路资产管理中存在的问题，分析产生这些问题的原因，为课题研究提供现实基础。

（三）明确公路资产管理思路，搭建公路资产管理框架。

在深入探讨公路资产管理不同于一般国有资产管理，与行业管理既有区别又有联系的前提下，搭建公路资产管理框架，明确公路资产管理内容，提出强化公路资产管理的保障措施和建议。

（四）研究制订《公路收费权转让合同X本》（建议稿）。

对收费权转让合同从制定的依据与目的、适用X围、内容确定，以及合同性质、合同主体、合同双方权利和义务等方面，进行系统而深入地剖析，并依托研究形成《公路收费权转让合同X本》（建议稿），为规X公路收费权转让行为提供依据。

（五）收费公路权益质押贷款研究。

目前，中国人民银行根据《物权法》的相关要求制定了《应收帐款质押登记办法》，已将公路收费权纳入应收帐款进行规X和管理。

鉴于此，交通主管部门再制定《收费公路权益质押贷款管理办法》已无实际意义，故本课题不再研究制定本办法，对此已在报告中专章说明。

（六）开发公路资产管理信息系统。

探讨建立信息统一、数据规X的公路资产管理数据库，开发相应的公路资产管理信息系统，形成公路资产管理规X化和制度化的管理平台。

二、课题研究形成的主要观点

（一）公路基础设施是一种行政事业性国有资产

无论是收费公路还是非收费公路，都是具有很强社会公益性的基础设施，其所有权始终属于国家所有（即控制主体是国家），并且都不以追逐盈利为目的，所改变的只是一定时期内的经营管理方式。

因此，从资产的性质和国有资产相关法律来看，公路基础设施始终是一种行政事业性国有资产。

（二）实施公路资产管理具有理论依据和现实需求

一方面，加强国有资产的管理监督，是新时期政府强化公共管理职能的工作重点。

这是实施公路资产管理的外部推动力。

另一方面，公路投资主体与管理主体日益多元化，且业已形成了庞大的公路资产规模，以及新时期公路资产管理内涵由建设、养护、路政管理向投资收益分配管理、产权管理、资产清查核资与资产评估与处置管理等的延伸，使得必须以公路资产管理的方式才能有效协调各方关系，解决出现的新问题。

这是实施公路资产管理的内在需求。

（三）公路资产管理有其自身独特性

公路资产管理包括公路基础设施实物资产管理和公路收费权资产管理两部分。

其特殊性体现在，首先，公路资产与一般国有资产追求“保值增值”不同，它以保持资产的安全性、整体性、提高公路资产的社会价值为根本目标。

其次，公路资产管理不用于行业管理，他们在管理目标与定位、管理主体、管理内容和管理手段与依据等方面，既存在差别又有一定联系。

（四）系统分析并构建了公路资产管理框架

课题提出了对公路资产实施全过程管理思路，主要内容应包括资产清查核资、资产产权管理、资产收益管理、资产评估、资产经营预算、资产绩效评价等6个方面，并就公路资产管理实施的体制机制、法律制度和技术支持等三方面提出了的具体的保障措施或建议。

（五）通过制定X本和开发系统强化了管理手段

课题通过对公路收费权转让环节的深入分析，研究制定了《公路收费权转让合同X本》（建议稿），为规X公路收费权转让行为提供了依据。

并通过对公路资产管理信息的全面分析，建立了信息统一、数据规X的公路资产管理数据库，开发了相应的公路资产管理信息系统，为强化公路资产管理工作提供了管理平台。

三、课题重点分析

1．公路资产管理现状

公路资产的所有权为国家所有，公路资产是国有资产的重要组成部分。

但随着我国公路投融资主体的多元化，不同类型的公路资产其管理主体和管理方式也不同，有关公路资产的各项权利诸如投资、收益分配、处置等也各不相同。

从投资的角度来看，课题将公路分为非收费公路、政府还贷公路、经营性公路。

非收费公路一直以来都是由各级政府以财政性资金安排投资并负责维护，形成的公路资产及其管理主要由各级交通主管部门代表国家行使；政府还贷公路资产是由政府财政性资金和银行贷款等债务资金投资形成的，其资产管理主体也为各级交通主管部门；经营性公路，则是以地方国资委下属的公路投资集团公司、地方交通主管部门下属的公路投资集团公司为主体和以中外合资公司、民营或外资企业管理为补充的管理形式。

从收益分配的角度来看，收费公路不具有盈利性，因此非收费公路不涉及资产收益及分配等管理内容；政府还贷公路而言不具有现实的收益。

但是，由于政府还贷公路拥有收费权，再加上国家允许进行收费权转让。

因此，政府还贷公路虽然不具有“现实的”收益权，却具有“潜在的”收益；经营性公路收益按照其形成机制而言，主要包括两类：

一是收费公路权益转让收入中与政府投入相应的收益及其分配；二是含有政府财政性投资的经营性公路中的股权收益及分配。

从处置的角度来看，非收费公路由于其投资无偿性和非盈利性，

因此，未涉及到公路资产处置的相关内容；对于政府还贷公路而言，资产管理主体主要是各级交通主管部门，其处置主要是指转让；对于经营性公路而言，资产处置主要包括转让、收回、回购等。

目前，公路资产管理中主要存在中央和地方产权关系不明确、管理主体多元、管理方式和手段缺乏等等突出问题，亟待解决。

2．公路资产管理框架

搭建和完善公路资产管理框架，首先需要明确三项前提：

首先，公路资产管理的X围和对象包括公路基础设施实物资产管理和公路收费权资产管理两部分。

其次，理清公路资产管理与行业管理的关系，公路资产管理是从出资人的角度和维护资产所有者的权益出发，对投资建造所形成的公路基础设施资产的产权、使用、收益、处置等等进行的管理。

行业管理是指政府从行业主管部门的角度，通过制定规划、颁布行业标准和政策、设置行业准入门槛以及规X各参与方的市场行为等来实行的管理。

再者，公路国有资产管理与一般国有资产管理具有明显不同，公路基础设施国有资产具有显著的公益性，具有不同于一般企业国有资产的行业特性，不能笼统地与一般企业中国有资本采用统一标准进行监管。

从公路特别是收费公路的基本属性、投资主体、投资来源、投资期限、运营目的和方式等方面来看，公路国有资产与经营性资产有着明显的不同。

本报告认为，公路包括收费公路的资产管理是以保持资产的安全性、整体性、提高公路资产的社会价值为根本目标，与经营性国有资产追求财务意义上的保值增值有着根本区别。

公路资产管理的基本内容应主要包括资产清查核资、资产产权管理、资产收益管理、资产评估、资产经营预算、资产绩效评价等等。

其中，资产清查核资为资产管理的基础性工作，资产产权管理、资产收益管理、资产评估、资产经营预算为资产管理的具体工作内容，资产绩效评价是对资产管理工作的考核，以此加强对公路资产管理。

3．公路收费权转让合同X本研究

规X收费公路权益转让行为是公路资产管理的重要内容，研究制定《公路收费权转让合同X本》（简称《合同X本》）是完善公路资产管理制度环境的重要文件之一。

本报告从合同X本制定的依据与目的、适用X围、内容的确定，以及合同的性质、合同的主体、合同双方的权利和义务等方面进行系统而全面的分析。

（1）制定依据

《公路收费权转让合同X本》（简称《合同X本》）是《收费公路权益转让办法》实施的配套文件，因此说《转让办法》是制定该合同X本的直接依据。

在《转让办法》中共有六处提到或强调转让合同。

（2）制定目的

制定《公路收费权转让合同X本》的目的，包括三个层次：

第一个层次，作为行业管理部门，通过研究制定并公布合同X本，可为公路收费权益转让双方提供一个可依据或参考的合同模板，以方便双方订立一个条款完善的合同。

第二个层次，在合同中尽可能详尽地明确转让双方在转让过程中责任、权利与义务等，规X转让行为。

第三个层次，就是把在《转让办法》中不宜明确或未明确的问题，以双方协商自愿的形式约定，以合同的形式进行明确，予以解决。

不宜明确的，如作为法律文件不宜过细解释或说明的问题，如养护维修保证金问题、回收问题等。

未明确的，如股权转让问题、改扩建问题等。

（3）适用X围

理解合同X本的适用X围，需要明确两个概念：

首先是收费公路权益。

2008年《收费公路权益转让办法》颁布实施，其中第三条规定：

收费公路权益包括收费公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权。

此处《合同X本》针对的是收费权，原因：

首先，三种权益在本质上有区别，严格意义上讲，公路收费不具备“经营”的内涵，其效益与“经营”水平无直接关联，而广告经营和服务设施经营恰恰相反，其效益与“经营”水平属于正相关，他们在现实中的管理方式截然不同。

其次，三者依据的上位法和管理主体各不相同，收费权主要依据的是《公路法》、《收费公路管理条例》、《收费公路权益转让办法》，而广告经营权依据的是《广告条例》等。

公路收费权是交通行业管理的核心和重点，而广告经营权和服务设施经营权则由其自身的行业管理部门管理，交通部门对他们只是在初次转让时负有管理责任，即严格遵照国家有关规定，依法执行国有资产转移的相关程序。

其次是转让的界定。

作为《收费公路权益转让办法》的配套文件，

与《转让办法》相对应，合同X本针对的是收费公路建成通车后的公路收费权转让，不包括BOT项目转让和在建项目转让。

关于建成通车的理解，在《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》中指出，包括两个条件：

一是公路工程质量经验收符合通车条件，且实际已经通车；二是该项目已经取得有权审批部门的批准收费文件。

对国内外经济组织依法投资建设收费公路，在建成通车前发生投资人变更行为的，应当按照基本建设管理相关规定处理。

（4）主要内容

为确定合同X本应该包括的内容，采取两种途径：

一是经验借鉴与规X的约定。

一方面，借鉴现有相关订立合同的经验，特别是基础设施转让合同方面的经验，课题研究借鉴了XX、XX、XX等地方关于收费公路权益转让方面相关的合同X本资料；另一方面，就是依据现有法律法规对合同条款的要求与约定，如《合同法》和《转让办法》等。

二是实际需求分析。

从实际需求出发，通过分析现有转让中存在的问题，哪些在现有的法律法规条款规定中操作性还不强，哪些在现有的法律法规中还没有规X到而需要通过合同X本的形式加以明确。

根据分析，本报告认为，合同X本应该包括的主要内容为：

Ø转让双方及其基本信息；

Ø转让标的物，即项目明细、经营内容、X围；

Ø转让期限与价款；

Ø收费标准；

Ø双方权利与义务的规定；

Ø公路养护、服务质量相关规定；

Ø资产交割（开始）与移交（结束）、员工安置事项；

Ø风险分担，尤其是不可抗力的规定；

Ø违约责任；

Ø争议的解决方式；

Ø合同生效、变更、解除；

4．公路基础设施资产管理信息系统

开发建立公路资产管理信息系统为实施公路资产管理提供了操作平台和技术保证。

本报告主要就建立公路资产管理信息系统的数据库和系统功能设计与实现展开探讨。

（1）研究X围

收费公路作为公路的重要组成部分，是目前社会关注和反映比较集中的地方，加之管理比较规X化，相关信息相对比较完整。

为此，本期课题研究公路资产将主要集中在收费公路项目上，包括收费公路项目的线路和场站两部分。

（2）系统整体框架

收费公路统计信息系统主要包括两部分，一是收费公路信息数据库；二是收费公路信息统计分析系统，主要包括公路资产基本管理情况统计分析子系统、投资情况统计分析子系统、收益情况统计分析子系统、负债情况统计分析子系统以及处置情况统计分析子系统等。

（3）收费公路信息数据库设计

为保证收费公路信息数据标准具有很强的通用性、针对性和生命力，在定制数据标准的过程中，不但需要深刻认识国有资产管理的深刻内涵，还需要深入实践充分了解收费公路资产管理的实务工作。

在分析设计收费公路信息数据标准，要按照以下思路进行：

建立年报制度，实现动态管理。

将收费公路信息数据库与项目的统计年报制度结合起来，不但便于信息的获取，增强可操作性，而且可以使数据信息来源保持旺盛的生命力，实现收费公路信息的动态管理。

分类项目管理，灵活多样上报形式。

不但要将项目分为政府还贷型和经营性收费公路项目分类上报，而且还要根据项目的实际财务情况，考虑既可以单个收费公路项目为统计单位，也可以一个群体为统计单位，便利实施“统贷统还”或“年票制”的地区填报。

静态与动态指标相结合，信息覆盖全面。

建立的收费公路信息指标应包括静态指标和动态指标两部分，静态指标反映项目相对固定不变的基本信息，如项目名称、公路里程、技术等级、行政等级、初始投资额、中央投资额等等；动态指标反映项目在运营过程中动态变化的信息，如收费情况、新增投资情况、债务情况。

四、政策建议

公路资产管理内容的顺利实施，需要有相关的政策措施，具体包括体制机制保障、法律制度保障和技术支持保障等等。

1．完善体制机制

理顺公路资产管理体制，主要包括以下几点：

（1）理顺中央与地方对公路资产的管理职责

完善公路资产管理体制，需要理顺中央与地方公路资产管理职责，首先可设立相应资产管理机构，由交通运输部设立国家收费公路国有资产管理机构（如交通基础设施国有资产管理中心），负责制定相关公路资产管理政策和目标，监督和管理收费公路国有资产运营（投入、使用、处置）情况。

需要说明的是，如果这样实施，就应首先明确中央和地方事权划分，即做到中央政府对应中央事权，增加中央政府的投融资责任。

否则，就会加大地方政府融资压力和债务负担，影响地方积极性的发挥。

（2）理顺公路资产管理多元主体关系

理顺公路资产管理多元主体关系，应首先理顺经营性公路资产管理主体与交通主管部门行业管理之间的关系。

按照收回投资并取得合理回报的原则，对经营性公路资产的出资主体做出制度安排，将国资委管理的公路资产纳入到交通部门管理X畴中来，改变其以片面追求“保值增值”为目标追求经济效益为追求社会效益和普遍服务为主要目标。

同时，理顺对国道主干线管理的纵向关系，明确交通运输部和省在国道主干线管理上的事权划分。

加强和明确国道主干线的中央管理责任，是理顺各省管理体制的基础。

如交通运输部暂时仍难以履行此项职责，可以明确由省交通主管部门代行行政职能，省公路管理机构代行具体管理和监管职能。

（3）建立公路经营特许制度

对于由国内外经济组织依法建设运营或通过收费权转让的形式管理的收费公路可以通过特许经营协议（合同）的形式，其中，应明确的是：

第一，明确公路属于公益性设施，应强调公路的普遍服务性。

第二，明确公路的所有权归属国家，投资者拥有的只是经营权。

第三，明确特许权审批部门，为交通部或受交通部委托的地方交通主管部门。

第四，明确特许经营管理部门的职责，即对投资者进行引导服务和监管的职责。

2．完善法律法规体系

总体上看，我国与公路基础设施国有资产管理有关的法律法规还很不完善，尤其是立法层次总体偏低、针对性不强，在公路基础设施资产整个生命周期的形成、使用、收益分配、处置等各环节还缺乏从资产管理的角度完善的相关规定。

因此，建立健全法规体系，夯实公路基础设施国有资产管理的法律基础，应成为构筑和完善我国公路基础设施国有资产管理体制的重要工作之一。

对此，建议首先在国家层面上完善相应的资产法律法规体系，建立公路国有资产管理的相关法律和具体管理办法。

如公路资产管理主体、公路资产管理基础、公路资产投资、公路资产收益、公路资产经营预算、监督等等管理上明确相应得管理办法和实施细则。

3．技术支持保障

针对目前公路资产管理基础工作还很薄弱，手段和模式已不适应要求，亟待革新，迫切需要在认识上建立统一、规X的公路资产管理数据标准，在实施上搭建可以依赖的信息化操作平台。

本报告认为，信息化建设中需要注重层次，逐步规划。

先期目标：

确立要实现哪些基本功能和具有数据基本数据指标，完善基础数据的整理核实工作，建立数据上报机制，完善相关统计分析指标工作。

建立健全项目单位—省级—部级三级基础数据的上报和传递机制，实现对公路基础数据和基本信息的动态管理。

最终目标：

形成完善的资产管理信息建设体系，国家和地方都可以分门别类的指导资产管理的具体工作。